法治視域下加強(qiáng)全民健身基層組織建設(shè)的探究

于善旭

改革開放以來，在我國(guó)社會(huì)生活組織化結(jié)構(gòu)的變遷中，社會(huì)組織得以蓬勃發(fā)展，其作用日益凸顯。黨的十七大報(bào)告從發(fā)展基層民主、擴(kuò)大群眾參與、建設(shè)和諧社會(huì)、完善社會(huì)管理的高度，將社會(huì)組織的建設(shè)置于十分突出的地位。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的問題，要求圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制和政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制?；钴S在城鄉(xiāng)社區(qū)的全民健身基層組織，是我國(guó)社會(huì)組織的重要組成部分，是體育組織體系中直接服務(wù)于廣大群眾的基礎(chǔ)構(gòu)成，其發(fā)展規(guī)模和建設(shè)水平以及在法治化軌道中運(yùn)行的規(guī)范化程度，關(guān)乎到廣大群眾體育健身的權(quán)利訴求，決定著我國(guó)全民健身和體育事業(yè)的發(fā)展全局。因此，探究加強(qiáng)全民健身基層組織建設(shè)及其法治的支撐與保障，是我國(guó)在建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)中積極實(shí)施體育民生工程、加強(qiáng)與創(chuàng)新體育社會(huì)管理中的當(dāng)然命題，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

1 加強(qiáng)和規(guī)范全民健身基層組織建設(shè)的時(shí)代需求

1.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的發(fā)展加速著社會(huì)組織化的進(jìn)程

人類社會(huì)的發(fā)展，是從無組織狀態(tài)向有組織狀態(tài)、由低組織程度向高組織程度不斷組織化和社會(huì)組織化日益進(jìn)步的過程。隨著人類社會(huì)組織化程度的不斷提高，通過在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到政治領(lǐng)域以及社會(huì)領(lǐng)域越來越普遍的分工與合作，人們都會(huì)自覺或不自覺地被組合到各種各樣的組織之中而被組織化，進(jìn)而使社會(huì)資源在不斷地整合、交流和互動(dòng)中得以更加優(yōu)化的配置，推動(dòng)人類社會(huì)的歷史進(jìn)步。當(dāng)今世界全球一體化、區(qū)域化和法治化進(jìn)程的不斷加快，所彰顯的正是國(guó)際社會(huì)組織化程度不斷提高的發(fā)展趨勢(shì)[1]。而我國(guó)社會(huì)自改革開放以來所發(fā)生的一系列深刻變革，也在一定的考量維度上，必然表現(xiàn)為傳統(tǒng)管理體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的歷史嬗變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的發(fā)展催促著中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，進(jìn)而加速社會(huì)組織化的進(jìn)程，通過社會(huì)力量的崛起和社會(huì)組織的發(fā)展，使現(xiàn)代社會(huì)要求構(gòu)筑的國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系成為可能[2]。

盡管改革會(huì)觸動(dòng)并作用于每個(gè)人的切身利益，但個(gè)人必然要組織化為共生的社會(huì)狀態(tài)，并呈現(xiàn)為國(guó)家、社會(huì)等多元結(jié)構(gòu)的組織樣態(tài)。因而，對(duì)我國(guó)自改革開放以來的公共管理模式變遷和社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究，“國(guó)家與社會(huì)”的關(guān)系框架應(yīng)是重要的分析范式[3]。國(guó)家在社會(huì)發(fā)展到一定階段后，與社會(huì)發(fā)生了分離，甚至在傳統(tǒng)社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社會(huì)力量湮沒于國(guó)家之中。近現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激發(fā)社會(huì)個(gè)體平等而富有活力地參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)力量日益成熟并迅速成長(zhǎng)，國(guó)家權(quán)力逐漸削弱并受到社會(huì)力量以組織化和制度化方式的規(guī)約，人們不斷追求國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的平衡關(guān)系和合作共治的理想狀態(tài)。20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸開始新公共管理運(yùn)動(dòng)，一批諸如法團(tuán)主義理論、治理與善治理論、相互依賴?yán)碚?、社?huì)資本理論、多中心治理理論等眾多學(xué)說紛紛興起，對(duì)公共管理改革和新型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的建立等進(jìn)行積極的探索。我國(guó)改革開放以來，發(fā)軔于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向進(jìn)而逐步擴(kuò)展到政治和社會(huì)領(lǐng)域的全面轉(zhuǎn)軌與深刻變革，必然折射出現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)力量和社會(huì)組織在與國(guó)家權(quán)力的抗衡和互動(dòng)中的發(fā)展進(jìn)步態(tài)勢(shì)，充分展現(xiàn)出從對(duì)全能政府的限權(quán)到培育社會(huì)組織和擴(kuò)大群眾參與的社會(huì)建設(shè)逐步加強(qiáng)的發(fā)展軌跡。基于這一背景，在日益深化的體育改革和積極促進(jìn)的全民健身事業(yè)發(fā)展中，努力提升全民健身的組織化程度，不斷加強(qiáng)全民健身組織，特別是基層組織的建設(shè)，必然成為十分凸顯的現(xiàn)實(shí)需求。

1.2 全民健身組織化和全民健身基層組織建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

（1）整合群眾健身利益、適應(yīng)多樣化健身生活方式的需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活水平提高，人們的體育文化需求在不斷增長(zhǎng)，體育健身越來越成為時(shí)尚的生活方式。而深刻的社會(huì)變革，又帶來不同利益主體以及健身需求層次和內(nèi)容形式的分化，使得分散的個(gè)體和個(gè)性需求在健身服務(wù)供給尚不充分的情況下極易被邊緣化。這樣，組織化與單槍匹馬的比較優(yōu)勢(shì)顯而易見。具有共同健身利益和需求的人們只有進(jìn)行組織整合，建立適應(yīng)多元化健身需求的各種健身組織形式，形成有影響的社會(huì)聲音和組織力量，才能依靠眾多的健身組織從有限的公共健身資源中獲得更大的收益。

（2）改革城鄉(xiāng)社區(qū)體育管理機(jī)制，增加社會(huì)基層全民健身服務(wù)供給，是加強(qiáng)全民健身基層組織建設(shè)的又一重要需求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)實(shí)行高度集中的行政管理體制和單位辦社會(huì)的服務(wù)供給模式，單一化的政府機(jī)構(gòu)不但使其體育行政資源的運(yùn)用很難延伸到社會(huì)基層，而且還形成了權(quán)力壟斷抑制著社會(huì)力量的整合與投入。日益深化的體制改革形成了體育行政權(quán)力和單位體制的不斷弱化，基層體育管理的職能逐漸向社會(huì)轉(zhuǎn)移，為建設(shè)發(fā)展社會(huì)化的全民健身基層組織提出廣泛的需求，并讓渡出越來越多的社會(huì)空間。

因此，在群眾健身需求增長(zhǎng)和不斷深化改革的進(jìn)程中，只有廣泛動(dòng)員和更多依靠各種社會(huì)力量，在城鄉(xiāng)社區(qū)建立提供全民健身服務(wù)的基層組織和形成普遍化的網(wǎng)絡(luò)體系，并充分發(fā)揮出這些組織的積極作用，全民健身事業(yè)的發(fā)展才真正有立足于群眾的土壤和基礎(chǔ)。全民健身基層組織的建設(shè)發(fā)展，不但能夠促進(jìn)社會(huì)成員與政府之間的民意交流和信息溝通，暢通利益表達(dá)和權(quán)利訴求的渠道，擴(kuò)大對(duì)全民健身公共管理的民主參與，而且能夠提高全民健身公共服務(wù)的覆蓋面和供給效能，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)潛能和擴(kuò)展體育公共管理空間，同時(shí)還有利于社會(huì)成員在組織和參與全民健身基層組織活動(dòng)的過程中，全面提升自身素質(zhì)，塑造現(xiàn)代文明人格，培育民主的社會(huì)根基，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。

1.3 依法治國(guó)背景下全民健身基層組織法律治理的必要性

社會(huì)的組織化和社會(huì)組織的發(fā)展，其本身也是一種制度建設(shè)和創(chuàng)新的過程。人類社會(huì)總是在制度的不斷優(yōu)化中向前發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)改革所呈現(xiàn)的就是一種持續(xù)化的制度變遷過程。在越來越規(guī)范化、文明化的現(xiàn)代制度安排中，法治是整個(gè)制度建設(shè)的核心[4]。所以，對(duì)建設(shè)和發(fā)展全民健身基層組織進(jìn)行制度化的考量，還必須面對(duì)現(xiàn)代法治社會(huì)的時(shí)代要求，將其納入規(guī)范化發(fā)展的法治軌道。改革開放以來，我國(guó)不斷推進(jìn)現(xiàn)代法治的發(fā)展，明確提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略，不斷擴(kuò)大公民對(duì)社會(huì)生活的有序參與和對(duì)國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的依法管理，依法保障廣大公民包括體育健身權(quán)利在內(nèi)的各方面人權(quán)。因此，全民健身基層組織建設(shè)必然與法治建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)，不能缺少法治的要素和條件。現(xiàn)代法治既為全民健身組織的建設(shè)發(fā)展提供民主、公平、正義的價(jià)值取向，又要規(guī)范建設(shè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)和運(yùn)行程序，為其設(shè)置良好的制度環(huán)境和權(quán)利保障。法治，不僅僅是我們對(duì)全民健身基層組織建設(shè)進(jìn)行分析判斷的一個(gè)理論視角，更重要的是要實(shí)際嵌入全民健身基層組織建設(shè)的全部?jī)?nèi)容與過程之中。

2 我國(guó)全民健身基層組織的建設(shè)概況與制度環(huán)境

2.1 我國(guó)全民健身基層組織建設(shè)的基本概況

改革開放以來，在體育體制改革政府權(quán)力不斷向社會(huì)轉(zhuǎn)移和廣大群眾體育文化需求日益增長(zhǎng)的多重催動(dòng)下，我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展中的社會(huì)組織化進(jìn)程逐漸加快，全民健身的基層組織建設(shè)取得很大成效。在國(guó)家體育總局總結(jié)《全民健身計(jì)劃綱要》實(shí)施15年發(fā)布的白皮書中，全面概括了全民健身組織體系日益完善的情況，指出我國(guó)在實(shí)施《綱要》過程中，各地不斷創(chuàng)新全民健身組織形式，已經(jīng)初步形成了政府領(lǐng)導(dǎo)、依托社會(huì)、覆蓋面廣，具有中國(guó)特色的全民健身組織網(wǎng)絡(luò)體系。除了設(shè)立政府的全民健身領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，各地普遍成立社會(huì)體育管理中心、全民健身指導(dǎo)中心等具有事業(yè)單位性質(zhì)的工作機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)中強(qiáng)化體育職能，特別是群眾體育社會(huì)團(tuán)體和基層組織得到了較快發(fā)展。截至2009年，以開展全民健身為主的省級(jí)以下各級(jí)各類體育社團(tuán)已達(dá)5.3萬個(gè)。到2010年，全國(guó)各地建立的體育指導(dǎo)站、體育健身活動(dòng)站（點(diǎn)）達(dá)25萬多個(gè)；創(chuàng)建各級(jí)社區(qū)體育健身俱樂部1.8萬個(gè)[5]。2012年6月，全國(guó)全民健身活動(dòng)站點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在常州召開，各地代表展示了全民健身活動(dòng)站點(diǎn)的建設(shè)成就，并交流了相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，討論了正在制定中的《全民健身活動(dòng)站點(diǎn)管理辦法（討論稿）》[6]。這個(gè)會(huì)議的召開，標(biāo)志著我國(guó)有組織地推進(jìn)全民健身基層組織建設(shè)正在取得新的進(jìn)展。

2.2 現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)全民健身基層組織的規(guī)定和保障

我國(guó)全民健身基層組織的建設(shè)發(fā)展，得到體育界和各級(jí)政府的重視，獲得了有力的制度保證和行政推動(dòng)。1995年先后頒布的《中華人民共和國(guó)體育法》和《全民健身計(jì)劃綱要》中就有相關(guān)的內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)體育法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等社區(qū)基層組織和基層文化體育組織在開展社會(huì)體育活動(dòng)中的作用，并在體育社會(huì)團(tuán)體的規(guī)定中，包括對(duì)全民健身基層社團(tuán)的鼓勵(lì)和支持。在《全民健身計(jì)劃綱要》中，提出了建立健全各類群眾體育組織、逐步形成社會(huì)化的全民健身組織網(wǎng)絡(luò)的總體要求。

1997年，原國(guó)家體委聯(lián)合有關(guān)部委制定的《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)體育工作的意見》中，提出要逐步建立健全以社區(qū)體育組織為主體的社會(huì)體育組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮街道文化站的作用，組建街道內(nèi)的體育協(xié)會(huì)、文體中心、體育指導(dǎo)站、健身俱樂部，建設(shè)好晨、晚練指導(dǎo)站。2000年，國(guó)家體育總局發(fā)布《健身氣功管理暫行辦法》，在1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于加強(qiáng)健身氣功活動(dòng)管理有關(guān)問題意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確對(duì)設(shè)立健身氣功站點(diǎn)的行政審批辦法。2002年，國(guó)家體育總局和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》，對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和居民小區(qū)分別建立社會(huì)體育指導(dǎo)中心、體育指導(dǎo)站、體育健身點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)范。2003年，國(guó)家體育總局下發(fā)《社區(qū)體育健身俱樂部試點(diǎn)工作方案》，對(duì)創(chuàng)建社區(qū)體育健身俱樂部工作進(jìn)行部署。2005年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》，要求普遍建立具有文化、體育等綜合功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站。

2009年，國(guó)務(wù)院頒布的《全民健身?xiàng)l例》，更為突出地對(duì)全民健身基層組織建設(shè)進(jìn)行規(guī)范，在總則第3條就明確“國(guó)家推動(dòng)基層文化體育組織建設(shè)，鼓勵(lì)體育類社會(huì)團(tuán)體、體育類民辦非企業(yè)單位等群眾性體育組織開展全民健身活動(dòng)”，后又在全民健身活動(dòng)一章，對(duì)基層文化體育組織、全民健身活動(dòng)站點(diǎn)、體育俱樂部等群眾性體育組織開展全民健身活動(dòng)作出規(guī)定。2011年，國(guó)務(wù)院頒布的《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》將“全民健身組織網(wǎng)絡(luò)更加健全”作為重要的目標(biāo)任務(wù)，并提出相關(guān)的建設(shè)措施。

此外，其他有關(guān)的法規(guī)規(guī)章也還有一些相關(guān)的規(guī)定。2012年9月，國(guó)家體育總局開會(huì)對(duì)《國(guó)家級(jí)社區(qū)體育健身俱樂部命名資助辦法》和《全民健身活動(dòng)站點(diǎn)管理辦法》兩個(gè)全民健身組織法規(guī)進(jìn)行制定研討，有望盡快出臺(tái)[7]。這些法律法規(guī)和規(guī)章相關(guān)內(nèi)容構(gòu)成的法規(guī)制度體系，在促進(jìn)和保障我國(guó)全民健身基層組織的建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

2.3 全民健身基層組織建設(shè)發(fā)展中的制度困境

然而，目前我國(guó)全民健身基層組織的建設(shè)工作仍顯薄弱，總體建設(shè)水平不高，部分組織的自治管理和作用發(fā)揮受到一定的限制。在其多方面的制約因素中，我們看到至少存在這樣一些屬于制度方面的現(xiàn)實(shí)困境。

2.3.1 全民健身基層組織大多沒有“體制內(nèi)”的制度基礎(chǔ) 長(zhǎng)期以來，我國(guó)以行政機(jī)構(gòu)為主的體育管理組織都是建立在縣級(jí)以上政府之中，城鄉(xiāng)基層沒有專門的體育機(jī)構(gòu)。盡管全民健身基層組織作為新生事物在改革中逐漸誕生，但在我國(guó)體制改革轉(zhuǎn)軌仍在進(jìn)行之中、行政權(quán)力仍非常強(qiáng)勢(shì)的情況下，這些不在過去行政體制中的全民健身基層組織由于根基不厚而倍顯脆弱。

2.3.2 多數(shù)全民健身基層組織還存在嚴(yán)重的身份合法性問題按照我國(guó)現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在城鄉(xiāng)基層建立的社會(huì)團(tuán)體也必須有業(yè)務(wù)主管單位并具備一定會(huì)員數(shù)量、有固定住所和專職工作人員3萬元以上活動(dòng)資金和經(jīng)費(fèi)來源等獨(dú)立法人的條件。據(jù)學(xué)者調(diào)查，城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織中合法登記注冊(cè)率不足20%，而且登記注冊(cè)的主要是民辦非企業(yè)單位[8]?；鶎芋w育組織更是如此，合法社團(tuán)的高門檻同樣將許多實(shí)際運(yùn)行的社團(tuán)類全民健身基層組織擋在門外，不能登記注冊(cè)取得合法地位，無法獲得國(guó)家法律的保護(hù)，也成為法律監(jiān)管的盲區(qū)。

2.3.3 部分全民健身基層組織的法律性質(zhì)和定位模糊 一些全民健身基層組織的性質(zhì)和定位在行政與民間、公益與經(jīng)營(yíng)、實(shí)體單位與社會(huì)團(tuán)體等方面界限不清，組織的構(gòu)成和運(yùn)行不夠規(guī)范，其組織狀態(tài)、慣常做法以及有關(guān)的內(nèi)部文件規(guī)則缺少與現(xiàn)行法律法規(guī)的溝通和對(duì)接，甚至存在著某些沖突。

2.3.4 多數(shù)全民健身基層組織存在較強(qiáng)的行政依賴性，自治與活力不足 在城鄉(xiāng)基層的許多街道體育協(xié)會(huì)、農(nóng)民體育協(xié)會(huì)、老年體育協(xié)會(huì)等全民健身社團(tuán)，均是通過行政推動(dòng)自上而下建立，組織負(fù)責(zé)人很多是行政人員兼任，運(yùn)作方式具有很強(qiáng)的行政色彩，有些組織甚至與行政機(jī)構(gòu)形成直接的隸屬關(guān)系。而當(dāng)行政組織重視不夠時(shí)，這些全民健身社團(tuán)往往有名無實(shí)，不能正常開展活動(dòng)，缺乏社團(tuán)應(yīng)有的自治管理和發(fā)展活力，更談不上發(fā)揮社會(huì)民間力量的參與和監(jiān)督作用。

2.3.5 全民健身基層組織建設(shè)缺乏系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)劃和法律制約目前我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)政策文件中，有了一些加強(qiáng)全民健身基層組織建設(shè)發(fā)展方面的規(guī)定和要求，但很多是號(hào)召和提倡性的內(nèi)容。沒有專門針對(duì)全民健身基層組織具體建設(shè)的整體規(guī)劃和明確有力的法律約束與問責(zé)機(jī)制，也缺乏對(duì)全民健身基層組織在稅收優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)資助等方面的明確規(guī)范，使加強(qiáng)全民健身組織建設(shè)發(fā)展的法律政策精神，在城鄉(xiāng)基層很容易因體育工作被邊緣化和淡化而得不到基本的落實(shí)。

3 對(duì)我國(guó)全民健身基層組織體系的規(guī)范化梳理

在全民健身事業(yè)的發(fā)展中，全國(guó)各地在全民健身基層組織的建設(shè)發(fā)展中進(jìn)行了多樣化的創(chuàng)造，現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策文件也對(duì)涉及全民健身基層組織建設(shè)發(fā)展的相關(guān)方面做出了一系列規(guī)定，而且有關(guān)社會(huì)組織管理方面的法規(guī)制度也在不斷進(jìn)行新的探索。本文試圖在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下地域范圍的城鄉(xiāng)社區(qū)中的各種全民健身基層組織的法律定性和體系關(guān)系進(jìn)行全面而規(guī)范化的梳理，形成較為清晰的認(rèn)識(shí)線索。

3.1 街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地域城鄉(xiāng)社區(qū)與全民健身有關(guān)組織分類

為了使本研究更有社會(huì)組織的針對(duì)性，需要先對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)中與全民健身有關(guān)的各種組織做一概括和分類。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)中有多種組織與全民健身有關(guān)。（1）屬于行政機(jī)構(gòu)和具有行政管理色彩的組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)。在全民健身工作中，基層政府組織要依法履行體育行政職能，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)作為基層政權(quán)引伸的自治組織，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或接受行政委托履行有關(guān)的體育管理職責(zé)。（2）城鄉(xiāng)社區(qū)所駐機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位內(nèi)部的全民健身組織，如單位內(nèi)的工會(huì)、體育協(xié)會(huì)、體育俱樂部、體育之家等。這些組織在本單位的領(lǐng)導(dǎo)下，成為開展全民健身活動(dòng)的重要力量。（3）城鄉(xiāng)社區(qū)所駐從事體育工作或以體育為工作內(nèi)容的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，這些單位雖具有開展全民健身工作的職能，但不屬于城鄉(xiāng)社區(qū)所管轄的組織。而本文所研究的全民健身基層組織，是除以上幾種情況之外的另一類組織，也就是有關(guān)法規(guī)政策文件所要求建立的全民健身組織網(wǎng)絡(luò)中的組織，即在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下地域的城鄉(xiāng)社區(qū)范圍內(nèi)，受該社區(qū)管轄，面向該社區(qū)的社會(huì)公眾進(jìn)行全民健身管理、開展全民健身活動(dòng)和服務(wù)的社會(huì)性組織。城鄉(xiāng)社區(qū)中這類社會(huì)性的全民健身基層組織具體包括多種形式，因而可以構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)或體系。以下分別對(duì)主要幾類形式的全民健身基層組織的法律性質(zhì)與功能進(jìn)行概要分析。

3.2 各種全民健身基層組織法律性質(zhì)與功能的概要分析

3.2.1 開展全民健身工作的管理類組織 這是一類主要建立在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，具有事業(yè)單位性質(zhì)的體育或文體等綜合工作機(jī)構(gòu)，如社會(huì)體育管理中心、全民健身指導(dǎo)中心、文化中心、體育中心、文體中心、綜合文化站、文化站等。這類組織一般有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、編制和專、兼職工作人員，承擔(dān)明確的文化體育工作任務(wù)與管理職責(zé)，有些還管理一定的文化體育活動(dòng)設(shè)施，是在城鄉(xiāng)基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助政府具體管理各種群眾性體育活動(dòng)組織和開展全民健身工作的重要組織力量。隨著改革開放以來全民健身事業(yè)的發(fā)展，有些社區(qū)在過去的文化管理組織中增加了體育工作的職能，有些還將體育增加到更改的組織名稱中，也有些社區(qū)專門新建了體育或全民健身的管理指導(dǎo)組織。2005年以來，國(guó)家及其關(guān)部門不斷推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的建設(shè)，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村全民健身組織管理力量起到了有力的促進(jìn)作用[9]。當(dāng)前在黨和國(guó)家加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，有關(guān)部門正在積極推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)崗位的開發(fā)和專業(yè)人才的使用[10]，為擴(kuò)大城市社區(qū)全民健身管理組織建設(shè)提供了難得的機(jī)遇。

3.2.2 組織全民健身活動(dòng)的各種體育協(xié)會(huì) 這是一類當(dāng)前多數(shù)建立在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、少量建立在其下地域?qū)哟危匀罕娮晕医M織的形式開展全民健身活動(dòng)的體育社會(huì)團(tuán)體，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居民小區(qū)、村落的體育協(xié)會(huì)、農(nóng)民體育協(xié)會(huì)、老年人體育協(xié)會(huì)、社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)以及一些體育項(xiàng)目協(xié)會(huì)等。這些協(xié)會(huì)很多是在當(dāng)?shù)卣块T的組織推動(dòng)下自上而下建立的，也有一些是全民健身活動(dòng)開展較好的地區(qū)群眾要求或自發(fā)組織起來的。體育社團(tuán)組織應(yīng)是具有共同體育意愿的會(huì)員聚合與利益代表，應(yīng)當(dāng)突出其民間性，按照自治管理原則促進(jìn)其自主發(fā)展。在現(xiàn)有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的體育社團(tuán)中，有些地區(qū)按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行申請(qǐng)和登記注冊(cè)，依法取得社團(tuán)法人資格。但城鄉(xiāng)社區(qū)的大部分基層社團(tuán)，尚未達(dá)到法人條件，沒有取得社會(huì)團(tuán)體的合法身份。2003年以來，一些省市逐步展開對(duì)不具備法人條件的基層民間組織進(jìn)行備案制管理工作[11]，上述體育協(xié)會(huì)的登記困境在這些地區(qū)得到了一定的緩解。

3.2.3 進(jìn)行全民健身活動(dòng)運(yùn)營(yíng)的公益性實(shí)體單位 這是一類在社區(qū)內(nèi)建立的，不以營(yíng)利為目的，利用其設(shè)施器材、活動(dòng)方式、技術(shù)手段，由專門的人員來為群眾提供全民健身指導(dǎo)服務(wù)的日常運(yùn)營(yíng)單位，如體育活動(dòng)中心、全民健身活動(dòng)中心、體育場(chǎng)館、體育健身俱樂部以及武館、棋院、體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。目前這類組織的設(shè)立有2種渠道和性質(zhì)：（1）由國(guó)家或地方財(cái)政投資建立后進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或自負(fù)盈虧的事業(yè)單位；（2）利用非國(guó)有資產(chǎn)建立獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的民辦非企業(yè)單位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體育社會(huì)化的不斷推進(jìn)，很多社會(huì)資源積極投入全民健身領(lǐng)域，在城鄉(xiāng)社區(qū)中建立的體育類民辦非企業(yè)也日益增多。國(guó)家體育總局從2003年底持續(xù)開展社區(qū)體育健身俱樂部的創(chuàng)建試點(diǎn)工作以來，這些社區(qū)體育健身俱樂部大多都進(jìn)行了民辦非企業(yè)單位的登記，帶動(dòng)了城市社區(qū)全民健身活動(dòng)的開展，也有力地推動(dòng)了基層民辦體育組織的發(fā)展。當(dāng)然，在社區(qū)體育健身俱樂部建立運(yùn)營(yíng)的一些方面，如各級(jí)體育行政部門投入大量體育彩票公益金予以啟動(dòng)，有的地方明確在社區(qū)體育健身俱樂部的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中都要有財(cái)政補(bǔ)貼。社區(qū)體育健身俱樂部要承擔(dān)在單位外開展全社區(qū)全民健身活動(dòng)的社會(huì)性職能，還存在與街道辦事處等的隸屬關(guān)系，以及規(guī)定社會(huì)體育指導(dǎo)員與鍛煉群眾的比例等。這些是否都符合民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)，尚需要不斷地進(jìn)行實(shí)踐總結(jié)與理論探討。

3.2.4 群眾自我組織參加的分散型健身活動(dòng)組織 這是一類群眾根據(jù)自身愿望和需要而直接參加，群眾自行組織管理并進(jìn)行自我服務(wù)，分散開展、相對(duì)小型化的全民健身活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。各地對(duì)這些組織存在多樣化的叫法，如全民健身活動(dòng)站（點(diǎn)）、體育活動(dòng)站（點(diǎn)）、晨晚練活動(dòng)站（點(diǎn)）、社區(qū)健身苑、市民健身站（點(diǎn)）、體育（文化、文體）活動(dòng)室、項(xiàng)目健身隊(duì)、健身俱樂部、體育俱樂部等。這類組織是全民健身事業(yè)發(fā)展中廣大群眾自發(fā)創(chuàng)造、建立群眾身邊健身組織的積極成果，是最直接為群眾提供健身服務(wù)、適宜多樣化需求的健身活動(dòng)組織形式，并且是社會(huì)體育指導(dǎo)員發(fā)揮作用的重要陣地，與社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展形成緊密的互動(dòng)關(guān)系。至于這類組織的法律性質(zhì)，目前的探討有限，尚沒有權(quán)威的說法。筆者認(rèn)為，這種組織不是全天候日常性而是定期定時(shí)開展健身活動(dòng)，是人們?cè)诮∩砘顒?dòng)時(shí)基于共同興趣愛好相互聚合而成的自我組織關(guān)系，因而不是實(shí)體單位而應(yīng)定位為社會(huì)團(tuán)體。這種健身活動(dòng)社團(tuán)，既可按照我國(guó)社團(tuán)法規(guī)作為社區(qū)體育健身社團(tuán)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)而存在，也可作為獨(dú)立的非法人社團(tuán)進(jìn)行組織備案。近年來，體育行政部門高度重視這類健身組織的建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范稱其為全民健身活動(dòng)站點(diǎn)，并正在制定管理辦法進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理，有力地促進(jìn)這種最具“草根”性的體育健身活動(dòng)組織的健康發(fā)展。

4 加強(qiáng)我國(guó)全民健身基層組織建設(shè)的法治路徑

加強(qiáng)我國(guó)全民健身基層組織建設(shè)是一項(xiàng)全面而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個(gè)層面和方面的整體性工作。為營(yíng)建全民健身基層組織規(guī)范有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)并設(shè)置維護(hù)其基本的權(quán)利保障，有關(guān)的法律治理成為十分現(xiàn)實(shí)的重要問題。以下是對(duì)加強(qiáng)全民健身組織建設(shè)法治路徑所進(jìn)行的有關(guān)思考。

4.1 深刻理解加強(qiáng)全民健身組織建設(shè)的法治意蘊(yùn)

經(jīng)過改革開放30多年以來的現(xiàn)代化建設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主法治的逐步發(fā)展，一個(gè)以人為本的公民社會(huì)正在崛起和成長(zhǎng)，社會(huì)組織正在成為公民社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大支撐和轉(zhuǎn)型期法治進(jìn)程的新興動(dòng)力[12]。我國(guó)全民健身基層組織作為這一時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物，不但是體育事業(yè)與全民健身發(fā)展的鮮明標(biāo)志和基礎(chǔ)力量，而且具有深刻的法治意蘊(yùn)，對(duì)于在開展全民健身中建立政府與社會(huì)良性互動(dòng)的規(guī)范秩序，保障公民的體育健身權(quán)利，全面促進(jìn)體育法治建設(shè)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。因此，各級(jí)體育管理者在加強(qiáng)我國(guó)全民健身基層組織建設(shè)的過程中，要有開闊的法治視野，依法實(shí)施全民健身基層組織的管理，不斷完善、促進(jìn)和保障全民健身基層組織建設(shè)發(fā)展的法律秩序和法治環(huán)境。

4.2 將全民健身組織立法作為體育立法的重要內(nèi)容

在法治的語境下，社會(huì)發(fā)展與變革的需求必須通過法治途徑得到合理的反映與實(shí)現(xiàn)，以法律規(guī)范的形式賦予其正當(dāng)性。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展需求與立法相對(duì)滯后的矛盾日益突出，已引起國(guó)家和社會(huì)各界的高度關(guān)注，有關(guān)法律法規(guī)正在抓緊擬制或修改之中。這些國(guó)家或地方立法的加強(qiáng)，為全民健身基層組織的生存發(fā)展確立了基礎(chǔ)性的法律依據(jù)。同時(shí)，具體反映全民健身基層組織建設(shè)規(guī)范的體育需求和行業(yè)特色，還需要在專門的體育立法中得以體現(xiàn)?！度窠∩?xiàng)l例》已將全民健身基層組織的有關(guān)內(nèi)容置于非常顯著的地位，并設(shè)置專門條款確認(rèn)了全民健身基層組織的改革建設(shè)成果。在此基礎(chǔ)上，一方面在正在展開的《中華人民共和國(guó)體育法》修訂中，要增添對(duì)全民健身基層組織促進(jìn)和保障的相關(guān)條款，另一方面要抓緊進(jìn)行有關(guān)全民健身基層組織專門規(guī)章的制定和修訂，并爭(zhēng)取在各地方體育立法中也有相應(yīng)的體現(xiàn)。

4.3 全民健身基層組織立法要有對(duì)民主與權(quán)利取向的高度把握

現(xiàn)代法治必須是良法之治，必須融入科學(xué)的法治理念和時(shí)代理性，堅(jiān)持人本法律觀。在人們對(duì)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織有關(guān)立法的檢視中，有著大量關(guān)于社會(huì)民間組織被嚴(yán)格限制、以國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行控權(quán)的批評(píng)性探討。各種建立和活躍在群眾身邊的全民健身基層組織，是公民在體育健身領(lǐng)域進(jìn)行民意表達(dá)、實(shí)現(xiàn)民主參與、開展社會(huì)監(jiān)督、加強(qiáng)自治自律的重要平臺(tái)，在發(fā)展體育民主和實(shí)現(xiàn)健身權(quán)利中具有不可或缺的作用。但全民健身基層組織的現(xiàn)有立法，還不能很好適應(yīng)和滿足這樣的需要。這就要求我們?cè)谙嚓P(guān)的立法和修法中，要切實(shí)以社會(huì)主義法治理念為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)由過去偏重控制管理向服務(wù)激勵(lì)保障方向的轉(zhuǎn)移，把握好立法的時(shí)代趨勢(shì)和價(jià)值取向。

4.4 依法推進(jìn)對(duì)全民健身基層組織類型化管理的改革創(chuàng)新

如前所述，我國(guó)全民健身基層組織包括具有不同法律性質(zhì)的各種類型，對(duì)其管理也必須適用不同的法律法規(guī)，采用不同的法律調(diào)整方式，嚴(yán)格依法進(jìn)行管理。當(dāng)前，我國(guó)的事業(yè)單位改革工作正在逐步展開，有關(guān)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法規(guī)文件也在陸續(xù)出臺(tái)。同時(shí)，在多年來一些地方探索和推行基層社會(huì)組織“備案制”的基礎(chǔ)上，我國(guó)民政事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃中明確提出要推進(jìn)社會(huì)組織登記管理創(chuàng)新，推行社區(qū)社會(huì)組織社區(qū)備案制度[13]。這些都為各類全民健身基層組織的管理改革與創(chuàng)新提供了新的依據(jù)和機(jī)遇。體育管理部門要積極推動(dòng)將全民健身基層組織建設(shè)納入到社會(huì)管理改革和法律制度創(chuàng)新的整體發(fā)展之中，創(chuàng)造條件對(duì)各類全民健身基層組織進(jìn)行體育特色的建設(shè)發(fā)展探索，對(duì)現(xiàn)有的、以及廣大群眾不斷創(chuàng)造出來的新型全民健身基層組織，根據(jù)各地實(shí)際情況和組織的類型特點(diǎn)，做好依法引導(dǎo)、扶持和規(guī)范管理的工作。

4.5 建立全民健身基層組織的資源性激勵(lì)制度

社會(huì)組織的發(fā)展離不開人力、物力、財(cái)力、信息等資源。良好的制度環(huán)境應(yīng)通過多種渠道為社會(huì)組織源源不斷地輸送各類資源，以支付組織發(fā)展和作用發(fā)揮所需的物質(zhì)成本和溝通成本。充足的資源保障是社會(huì)組織健康發(fā)展的重要前提，而現(xiàn)有制度環(huán)境的資源性激勵(lì)卻明顯不足。很多全民健身基層組織缺少運(yùn)行與活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，缺乏活動(dòng)設(shè)施或活動(dòng)設(shè)施簡(jiǎn)陋，使其在開展全民健身服務(wù)時(shí)處境艱難。近年來，有些地方的規(guī)范性文件已經(jīng)提出了一些社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠措施，民政事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃更加明確地規(guī)定，要完善對(duì)社會(huì)組織的扶持政策，向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，建立社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策體系，建立政府資助機(jī)制等[13]。體育管理部門和城鄉(xiāng)社區(qū)的基層管理者要充分利用國(guó)家不斷推出的扶持社會(huì)組織的政策平臺(tái)，結(jié)合體育發(fā)展實(shí)際，積極爭(zhēng)取在稅收優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)資助、政府購(gòu)買公共服務(wù)等方面的政策條件，不斷建立和完善全民健身基層組織的資源性激勵(lì)制度。

4.6 加強(qiáng)全民健身基層組織自治自律的規(guī)范化建設(shè)

社會(huì)組織的建設(shè)發(fā)展和作用發(fā)揮，不僅要依靠各種外部的資源提供和環(huán)境保障，組織自身的水平和實(shí)力是其更為重要的方面。社會(huì)組織作為代表并實(shí)現(xiàn)一定利益的群體聚合，承載著其成員的個(gè)體利益訴求，承受著來自各方的利益驅(qū)動(dòng)。只有不斷進(jìn)行組織自身利益與目標(biāo)的整合，才能產(chǎn)生出應(yīng)有的正向功效，并獲得自身生存和發(fā)展所需要的資源支持。因此，加強(qiáng)對(duì)全民健身基層組織的建設(shè)，保證其自治自律功能的發(fā)揮，需要進(jìn)行法治化的規(guī)范治理。（1）要依照法律法規(guī)和章程規(guī)則，加強(qiáng)全民健身基層組織自身的內(nèi)部管理，完善組織治理結(jié)構(gòu)，建立民主決策機(jī)制、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制以及自我約束機(jī)制，提高服務(wù)供給能力和社會(huì)公信力；（2）要完善外部監(jiān)督機(jī)制，通過備案、登記、評(píng)估、公益認(rèn)證以及執(zhí)法檢查等多種行政執(zhí)法手段以及司法、社會(huì)輿論監(jiān)督等渠道，促進(jìn)全民健身基層組織的規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展。

4.7 深化對(duì)全民健身基層組織法律治理的總結(jié)探討

當(dāng)前，我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的深刻變革之中。包括民間力量崛起和社會(huì)組織發(fā)展在內(nèi)的各種改革創(chuàng)新成果層出不窮，進(jìn)而對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)、觀念和行為模式帶來了一系列沖擊。全民健身基層組織的出現(xiàn)和發(fā)展，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范有序的法律治理，同樣是改革開放以來的新鮮創(chuàng)造，有很多的未知事物等待我們?nèi)チ私獍l(fā)掘，有大量理論與實(shí)踐的課題需要進(jìn)行研究探討。為此，我們要以極大的探索熱情，做好全民健身基層組織法治建設(shè)的實(shí)踐總結(jié)和認(rèn)識(shí)升華，對(duì)其各種法律現(xiàn)象進(jìn)行深入的規(guī)律剖析和法理探究，以不斷提升加強(qiáng)全民健身基層組織建設(shè)中的法治理性與行動(dòng)自覺。

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