城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題研究
——以法制為視角

馬海麗

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062)

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題研究
——以法制為視角

馬海麗

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062)

我國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的實(shí)施辦法。由于轉(zhuǎn)軌成本等歷史原因，從這一制度實(shí)施之日起，便存在著很多問(wèn)題，尤其是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行，已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。本研究對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行問(wèn)題進(jìn)行了闡述，并從現(xiàn)有法律法規(guī)等入手，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行定位，最后得出相關(guān)結(jié)論。

養(yǎng)老保險(xiǎn);個(gè)人賬戶;空賬;法律法規(guī)

自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)一直在進(jìn)行改革。正是由于該制度在我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三支柱中的第一支柱作用，關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策規(guī)定也不斷推陳出新。具有標(biāo)志性意義的一項(xiàng)政策就是個(gè)人賬戶制度的引進(jìn)。

一、法律法規(guī)對(duì)個(gè)人賬戶的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自采用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式以來(lái)，個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行已暴露出諸多弊端，而根據(jù)我國(guó)已有的法律法規(guī)，個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行是不允許的。

(一)法律法規(guī)對(duì)個(gè)人賬戶建立與運(yùn)行的規(guī)定

關(guān)于個(gè)人賬戶制度的引進(jìn)，最早可追溯到1995年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(以下稱1995年《通知》)，此后，國(guó)務(wù)院于1997年頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下稱1997年《決定》)，勞動(dòng)部辦公廳于1997年頒布《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶管理暫行辦法》(以下稱1997年《辦法》)，國(guó)務(wù)院于2000年頒布《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》(以下稱2000年《通知》)，又于2005年出臺(tái)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下稱2005年《決定》)，這些政策文本將“統(tǒng)賬結(jié)合”模式逐步確立與完善，直到2011年我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，該模式得以立法確立。

1．關(guān)于個(gè)人賬戶建立的規(guī)定

1995年《通知》指出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合;做好繳費(fèi)記錄和個(gè)人賬戶等基礎(chǔ)工作，堅(jiān)持專款專用原則，確?；鸬陌踩⑴?shí)現(xiàn)其保值增值。1997年《辦法》規(guī)定，個(gè)人賬戶用于記錄參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的職工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和從企業(yè)繳費(fèi)中劃轉(zhuǎn)記入的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，以及上述兩部分的利息金額。2005年《決定》指出，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度。2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十一條作了明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，且個(gè)人賬戶不能提前支取。

2．關(guān)于個(gè)人賬戶繳費(fèi)比例的規(guī)定

1995年《通知》指出，做好繳費(fèi)記錄和個(gè)人賬戶等基礎(chǔ)工作，堅(jiān)持?？顚Ｓ迷瓌t，確?；鸬陌踩⑴?shí)現(xiàn)其保值增值。1997年《決定》指出，按本人繳費(fèi)工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。2000年《通知》作出調(diào)整，個(gè)人賬戶規(guī)模由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，企業(yè)繳費(fèi)部分不再劃入個(gè)人賬戶，全部納入社會(huì)統(tǒng)籌基金。2005年《決定》則在肯定上述法規(guī)的基礎(chǔ)上指出，從2006年1月1日起，個(gè)人賬戶的規(guī)模全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。

3．關(guān)于個(gè)人賬戶用途的規(guī)定

1997年《決定》指出，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取;職工調(diào)動(dòng)時(shí)，個(gè)人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移;職工或退休人員死亡，個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承;基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)。之后頒布的1997年《辦法》中指出，個(gè)人賬戶的支付方法為，按統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法辦理退休的職工，其基本養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過(guò)渡性養(yǎng)老金等由社會(huì)統(tǒng)籌基金支付;個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶中支付。

4．關(guān)于個(gè)人賬戶獨(dú)立運(yùn)作的規(guī)定

2000年《通知》明確指出，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分別管理，社會(huì)統(tǒng)籌基金不能占用個(gè)人賬戶基金;個(gè)人賬戶基金由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按國(guó)家規(guī)定存入銀行，全部用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，以實(shí)現(xiàn)保值增值。

(二)法律法規(guī)對(duì)個(gè)人賬戶規(guī)定的缺陷

梳理國(guó)家先后出臺(tái)的政策及法律文件，我們可以得出以下結(jié)論。

1．缺乏對(duì)個(gè)人賬戶保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)定

法律法規(guī)的缺口為個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行提供了條件。首先，1997年《決定》關(guān)于過(guò)渡性養(yǎng)老金的解決辦法，僅提出“從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中解決”，這為日后挪用個(gè)人賬戶部分留下了可能性。其次，雖然多部法規(guī)對(duì)個(gè)人賬戶作出了“不能挪用，不得提前支取”的規(guī)定，但是對(duì)“挪用”或“提前支取”的行為卻沒(méi)有規(guī)定需承擔(dān)法律責(zé)任;而目前，個(gè)人賬戶被挪用于支付社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金，顯然違反了支付方法中“各司其職”的規(guī)定。

2．缺乏對(duì)個(gè)人賬戶保值增值的具體規(guī)定

個(gè)人賬戶是參保人員為日后養(yǎng)老所做的一項(xiàng)“投資”，個(gè)人賬戶基金的保值增值與否關(guān)系著參保人員退休后能否保持原有的生活水平。我國(guó)個(gè)人賬戶“不能提前支取”，因此國(guó)家也理應(yīng)承擔(dān)其保值增值的責(zé)任。雖然2000年《通知》中指出，個(gè)人賬戶基金“全部用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債”，但個(gè)人賬戶作為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特殊組成部分，理應(yīng)有一套完備的、具體的保值增值計(jì)劃，加上日后個(gè)人賬戶實(shí)際上完全是在“空賬”的狀態(tài)下運(yùn)行，個(gè)人賬戶的依法保值增值更加無(wú)從談起。

3．缺乏對(duì)做實(shí)后的個(gè)人賬戶的保護(hù)性規(guī)定

政策方面的個(gè)人賬戶改革主要是圍繞個(gè)人賬戶的規(guī)模、籌資和待遇等方面進(jìn)行的，雖頻繁改動(dòng)，但對(duì)于個(gè)人賬戶的定位始終不明確。在政策實(shí)施中，還存在把“空賬”做實(shí)的問(wèn)題。我國(guó)自2001年起逐步進(jìn)行了個(gè)人賬戶做實(shí)的試點(diǎn)改革。2005年決定正式提出要“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度”。這些都表明了國(guó)家治理“空賬”運(yùn)行的態(tài)度，但對(duì)于做實(shí)后的個(gè)人賬戶缺乏保護(hù)性的規(guī)定。因?yàn)橐?guī)模龐大的個(gè)人賬戶一經(jīng)做實(shí)，其保值增值將是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，如果沒(méi)有翔實(shí)的、綜合的一整套保值增值方案規(guī)劃，那么個(gè)人賬戶即使做實(shí)也難以正常運(yùn)作下去。

二、個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行實(shí)況與做實(shí)情況

目前，個(gè)人賬戶部分空賬數(shù)額觸目驚心。并且，自2001年遼寧省嘗試做實(shí)個(gè)人賬戶開(kāi)始，在充分調(diào)查研究和總結(jié)相關(guān)試點(diǎn)省份經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年《決定》也明確指出，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。

(一)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行

個(gè)人賬戶“空賬”通常是指，參保人繳納到個(gè)人賬戶部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，雖能看到積累數(shù)額，實(shí)則全部被挪用至當(dāng)前已退休人員社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的支付。

1．“空賬”的界定及形成原因

自我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式以來(lái)，制度的轉(zhuǎn)型使社會(huì)產(chǎn)生了“老人”、“中人”兩類群體?！袄先恕笔侵父母锴熬鸵淹诵莸穆毠?，此類群體沒(méi)有個(gè)人賬戶，沿用現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付方式;“中人”是指改革前參加工作而改革后逐步退休的職工，此類群體建立個(gè)人賬戶的時(shí)間較短，基金積累有限，其養(yǎng)老保險(xiǎn)金由社會(huì)統(tǒng)籌、個(gè)人賬戶和過(guò)渡養(yǎng)老金三部分組成。

為了使“老、中”兩類群體的基本養(yǎng)老權(quán)益不因制度轉(zhuǎn)軌而中斷，按照1997年《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶管理暫行辦法》規(guī)定，應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)籌部分負(fù)責(zé)，如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足，按《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，也應(yīng)由政府給予補(bǔ)貼，但我國(guó)一直采取直接挪用在職職工個(gè)人賬戶資金的方法，以保證這部分退休職工養(yǎng)老金的發(fā)放，造成在職職工的個(gè)人賬戶雖然賬面上顯示擁有一定的金額，但實(shí)際上幾乎成了“空賬”［1］。

2．“空賬”運(yùn)行帶來(lái)的問(wèn)題

首先，個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)有關(guān)專家估算，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模2004年為7 400億元，2009年達(dá)到1．3萬(wàn)億元［2］，而且每年以1 000億元的規(guī)模遞增。如果解決不好個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，將對(duì)個(gè)人賬戶基金的安全運(yùn)營(yíng)構(gòu)成威脅，使改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)既定的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)。

其次，個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行不利于公平性的體現(xiàn)。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行體制轉(zhuǎn)型時(shí)，對(duì)于轉(zhuǎn)軌成本這一不容忽視的問(wèn)題并沒(méi)有設(shè)計(jì)一套可執(zhí)行的專門(mén)方案，而是期望通過(guò)加大企業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)率的方式逐步將其消化［3］。這樣一來(lái)，現(xiàn)有企業(yè)和在職職工將會(huì)陷入“雙重負(fù)擔(dān)”的困境，即要求當(dāng)代在職職工為社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶籌集資金，同時(shí)負(fù)擔(dān)過(guò)去在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的“老人”的養(yǎng)老義務(wù)。顯然這是不公平的。

(二)個(gè)人賬戶做實(shí)情況

自2001年到2008年，我國(guó)做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)省份從1個(gè)擴(kuò)展到了13個(gè)。

1．個(gè)人賬戶“做實(shí)”的界定

關(guān)于個(gè)人賬戶“實(shí)賬”，當(dāng)前學(xué)術(shù)界并沒(méi)有給出明確的定義。比較公認(rèn)的個(gè)人賬戶的“實(shí)賬”應(yīng)該是指當(dāng)個(gè)人賬戶需要變現(xiàn)資金時(shí)能及時(shí)變現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)可以以金融資產(chǎn)甚至實(shí)物資產(chǎn)的形式存在(如銀行存款、股權(quán)或債權(quán)等)，并且這些資產(chǎn)應(yīng)該是安全的，具有保值增值的能力［4］。那么，做實(shí)個(gè)人賬戶問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是明晰個(gè)人賬戶對(duì)統(tǒng)籌基金的債權(quán)，并且要還清這筆債務(wù)，同時(shí)個(gè)人賬戶利用這筆資金投資于其他金融資產(chǎn)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)，也就是解決個(gè)人賬戶資產(chǎn)以什么形式存在的問(wèn)題。

2．個(gè)人賬戶做實(shí)實(shí)踐

我國(guó)于2001年從遼寧省開(kāi)始建立養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，截至2008年底，擴(kuò)展至吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個(gè)省份(含直轄市、自治區(qū))。

試點(diǎn)方案概括起來(lái)主要有兩種形式:一是“填缺口”，以遼寧省為代表，即全部做實(shí)個(gè)人賬戶，中央補(bǔ)貼金額直接用于發(fā)放統(tǒng)籌部分的缺口，以保證當(dāng)期養(yǎng)老金的足額發(fā)放;二是“補(bǔ)賬戶”，以吉林和黑龍江兩省為代表，即先用個(gè)人賬戶基金保證當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，然后把中央補(bǔ)貼金額直接用于補(bǔ)充個(gè)人賬戶［5］。

自2007年以來(lái)，試點(diǎn)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)的效果統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 試點(diǎn)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)效果

資料來(lái)源:2007年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況，2009—2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站。

根據(jù)表1可以得知，自2008年以來(lái)，做實(shí)的個(gè)人賬戶基金積累僅占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存總金額的12%左右。與龐大的個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模相比，做實(shí)工作的成效十分有限。

此外，由于個(gè)人賬戶積累時(shí)間長(zhǎng)，數(shù)額大，且多年處于“空賬”運(yùn)行狀態(tài)，加上老齡化的到來(lái)，不少地方財(cái)政困難等導(dǎo)致養(yǎng)老金支付缺口巨大，真正做實(shí)個(gè)人賬戶舉步維艱。以遼寧省為例，根據(jù)《2011中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》披露的數(shù)據(jù)，若忽略財(cái)政補(bǔ)貼，只考慮征繳收入，2010年遼寧的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口在146．5億元［6］。由于老齡化趨勢(shì)的加重，每年養(yǎng)老金支付基數(shù)的增加，再無(wú)個(gè)人賬戶資金的支援，統(tǒng)籌基金部分缺口越來(lái)越大。一方面中央的補(bǔ)貼為定額補(bǔ)貼，地方財(cái)政壓力巨大;另一方面，已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶資金卻無(wú)處投資。不得已，遼寧省又開(kāi)始“借支”個(gè)人賬戶資金，以填補(bǔ)統(tǒng)籌基金缺口，由此出現(xiàn)了個(gè)人賬戶“二次空賬”。這實(shí)際上等于做實(shí)個(gè)人賬戶的失敗。

三、完善我國(guó)個(gè)人賬戶制度的建議

解決目前的個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行狀態(tài)，并完善我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，可嘗試從三方面入手。

(一)加強(qiáng)關(guān)于個(gè)人賬戶的專門(mén)立法

立法先行是許多國(guó)家成功建設(shè)社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)頒布了規(guī)范社會(huì)保障制度運(yùn)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但該法對(duì)于參保者個(gè)人賬戶權(quán)益的保護(hù)力度卻十分薄弱。前文已論述，無(wú)法可依、責(zé)任缺失是個(gè)人賬戶被挪用的根本原因。針對(duì)個(gè)人賬戶在我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特殊地位，應(yīng)該通過(guò)法律或?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)使之明確化。

1．在法律法規(guī)中應(yīng)明晰并強(qiáng)化個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是一種帶有強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄，完全由個(gè)人繳費(fèi)形成，因此個(gè)人賬戶的積累資金本質(zhì)上屬于參保人的私人財(cái)產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)當(dāng)屬個(gè)人，任何部門(mén)和單位都不能挪用，否則就應(yīng)受到法律的懲罰。建議相關(guān)法律中不僅應(yīng)明確規(guī)定個(gè)人賬戶基金的性質(zhì)，而且應(yīng)對(duì)擠占挪用個(gè)人賬戶的行為規(guī)定相應(yīng)制裁、懲罰措施，將法律作為確保個(gè)人賬戶基金安全完整的有力武器。

2．嚴(yán)格遵守已有的法律法規(guī)

法律法規(guī)作為強(qiáng)制性、權(quán)威性的象征，其頒布的目的就在于指導(dǎo)和約束我們的行為，使其規(guī)范化、有益化。比較突出的有兩點(diǎn)。

首先，嚴(yán)格遵守個(gè)人賬戶獨(dú)立運(yùn)作的規(guī)定。從1995年到2011年頒布的各項(xiàng)法規(guī)及法律文件，對(duì)個(gè)人賬戶作出了多項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，其中“個(gè)人賬戶不能挪作他用”、“社會(huì)統(tǒng)籌基金不能占用個(gè)人賬戶基金”等硬性規(guī)定也被強(qiáng)調(diào)多次。因此，嚴(yán)格遵守這些規(guī)定，制止目前的個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行行為，才能將已有的法律法規(guī)的價(jià)值充分體現(xiàn)出來(lái)。

其次，貫徹執(zhí)行“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼”的政策。一方面是政策有上述規(guī)定，另一方面是現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例超過(guò)了世界絕大多數(shù)國(guó)家［7］，在這種情況下，由政府來(lái)承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的支付責(zé)任，通過(guò)財(cái)政手段來(lái)償付隱形債務(wù)問(wèn)題是一種非常必要的手段。2009年我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)貼合計(jì)為1 771億元，其中中央財(cái)政1 326億元(2009年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)公告)?？紤]到世界上主要國(guó)家平均財(cái)政預(yù)算的20%都用于社會(huì)保障事業(yè)，我國(guó)政府的財(cái)政投入還有較大的上升余地［8］。

(二)逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶

目前在我國(guó)，做實(shí)個(gè)人賬戶是可行的，前提是要制定一套翔實(shí)的、合理的、分步驟的規(guī)劃。

1．做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶具有經(jīng)濟(jì)可行性

在理論上，初步測(cè)算結(jié)果表明，如果采用國(guó)家財(cái)政補(bǔ)充方式來(lái)做實(shí)個(gè)人賬戶，完全具有可行性:這樣的補(bǔ)充資金額度，不會(huì)對(duì)財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)不利影響［9］(見(jiàn)表2)。而在實(shí)踐上，我國(guó)已有13個(gè)省份進(jìn)行了個(gè)人賬戶做實(shí)實(shí)踐，雖然成效有限，但其取得的成就與積累的經(jīng)驗(yàn)是非常明顯的。

表2 養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)所需財(cái)政補(bǔ)充金額

數(shù)據(jù)來(lái)源:1．2006年全國(guó)財(cái)政決算．中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站;2．褚福靈［9］。

2．分步驟逐步做實(shí)個(gè)人賬戶

目前，對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶存在不少爭(zhēng)論，主要有六種觀點(diǎn):凍結(jié)個(gè)人賬戶［10］;建立名義個(gè)人賬戶［11］;逐步做實(shí)個(gè)人賬戶［12］;立即做實(shí)個(gè)人賬戶［13］。綜合本研究觀點(diǎn)，由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶已有“空賬”規(guī)模巨大，如果政府一次性補(bǔ)充完整，勢(shì)必會(huì)給財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)，因此采取“漸進(jìn)式”做實(shí)個(gè)人賬戶是比較合適的方式。具體方法就是分時(shí)間或分群體逐步進(jìn)行，如選擇2001年和2007年作為時(shí)間切分點(diǎn)，對(duì)于2001年以前的個(gè)人賬戶“空賬”部分不再做實(shí)，對(duì)于2007年以后的個(gè)人賬戶則嚴(yán)格做實(shí)到個(gè)人，對(duì)于2001年至2007年間的個(gè)人賬戶“空賬”部分進(jìn)行重點(diǎn)做實(shí)，政府根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，對(duì)于東部等較發(fā)達(dá)地區(qū)可由省級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)中西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可由中央政府和省級(jí)政府分比例補(bǔ)貼。

(三)做好個(gè)人賬戶基金保值增值工作

個(gè)人賬戶做實(shí)以后，將會(huì)有巨額的基金積累，那么這部分老百姓的“養(yǎng)命錢(qián)”如何進(jìn)行保值增值，則會(huì)成為重中之重。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金的特殊性，如何處理其安全性與收益性的關(guān)系是一道難題。近些年來(lái)由于CPI漲幅升高，銀行利率長(zhǎng)期偏低，養(yǎng)老金實(shí)際上處于虧損狀態(tài)，以往的購(gòu)買(mǎi)國(guó)債等投資方式固然安全性高，但已無(wú)法改變養(yǎng)老金的實(shí)際虧損現(xiàn)狀，為此探尋新的投資途徑則提上日程。進(jìn)入2012年，關(guān)于養(yǎng)老金入市的問(wèn)題一直備受矚目，3月下旬，該問(wèn)題塵埃落定。全國(guó)社保基金理事會(huì)近日發(fā)布消息稱，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1 000億元，此舉在全國(guó)尚屬首次［14］。在一些資本市場(chǎng)較成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老金入市屬于通行做法，而在我國(guó)難免會(huì)發(fā)生異化。

一方面積累的養(yǎng)老金虧空嚴(yán)重，另一方面養(yǎng)老金入市面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，在這樣的情況下，首先要堅(jiān)持立法先行，制定與出臺(tái)有關(guān)養(yǎng)老金入市的法律法規(guī)，對(duì)養(yǎng)老金的投資方向、投資主體，以及有關(guān)責(zé)任歸屬與追究等問(wèn)題作出明確規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行。其次加大對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管力度，打擊市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易等行為，建立更加透明與成熟的證券市場(chǎng)，將入市風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。

四、結(jié)束語(yǔ)

人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要中指出，要完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。由此看來(lái)，切實(shí)解決個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題不僅是現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的方向，更是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵。因此，找到“空賬”問(wèn)題產(chǎn)生的根源——解決轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題，并積累已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，不僅是對(duì)民眾權(quán)益的尊重，也是對(duì)政府形象的維護(hù)。

［1］王芳．關(guān)于解決養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題的思考［J］．南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2):65．

［2］楊華云．養(yǎng)老金空賬規(guī)模約為1．3萬(wàn)億［N］．新京報(bào)，2010－07－14(4)．

［3］宋曉梧．解決隱性債務(wù)問(wèn)題，深化養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革［N］．中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2000－05－09(5)．

［4］龔秀全．我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶定位剖析［J］．市場(chǎng)與人口分析，2007(6):38．

［5］龍朝陽(yáng)．中國(guó)公共養(yǎng)老金制度模式研究［M］．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009:86－88．

［6］藍(lán)方．地方政府或成養(yǎng)老金入市障礙［EB/OL］．(2012－02 －12)．http://china．caixin．com/2012 －02 －12/100355611．html．

［7］肖余恨．“社保繳費(fèi)比例世界最高”之憾［N］．新京報(bào)，2010－03－12(4)．

［8］謝和均．我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議［J］．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2011(3):144．

［9］褚福靈．做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的理論與實(shí)踐［J］．新視野，2010(5):28．

［10］莫泰基．個(gè)人賬戶與養(yǎng)老保障的功能剖析［J］．社會(huì)保障制度，2001(2)．

［11］威廉姆森，孫策，張松，等．中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從FDC層次向NDC層次轉(zhuǎn)換［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2004(3):71．

［12］國(guó)家計(jì)委．國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃人口、就業(yè)和社會(huì)保障重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃［J］．社會(huì)保障制度，2001(11)．

［13］耿志民．養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度經(jīng)濟(jì)分析與政策選擇［J］．人口研究，2001(1):39．

［14］魏文彪．應(yīng)立法規(guī)范養(yǎng)老金入市［N］．中華工商時(shí)報(bào)，2012－3－26(7)．

(責(zé)任編輯 周江川)

F842．6

A

1007－7111(2012)06－0021－04

2012－04－15

馬海麗(1989—)，女，碩士研究生，研究方向:社會(huì)保障管理。