歐盟國家體育協(xié)會與政府的關系研究及借鑒

石 生

歐盟國家體育協(xié)會與政府的關系研究及借鑒

石 生

體育事業(yè)作為國家綜合國力的重要內容，越來越受到國家的重視和扶植。體育協(xié)會在特定體育領域的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。體育協(xié)會作為群眾性組織的一個重要特點是其自治性，這也是其充分發(fā)揮作用的前提。但是世界各國政府對體育協(xié)會都進行管理和控制。歐盟作為體育協(xié)會制度發(fā)展較完善的區(qū)域，其各成員國政府對待體育協(xié)會的態(tài)度也不盡相同。我國政府長期以來對體育協(xié)會的干預過多，影響了體育協(xié)會作用的發(fā)揮。研究歐盟體育協(xié)會自治與政府干預的關系有助于在修改《體育法》及相關法律法規(guī)時借鑒歐盟的經驗和教訓，更好地處理體育協(xié)會自治與政府的關系，實現體育協(xié)會功能發(fā)揮的最大化。

體育協(xié)會；自治權；政府監(jiān)控；公共職能

隨著體育商業(yè)化和全球化程度的不斷提升，體育在國家經濟和社會生活中的地位日益提高。而體育協(xié)會作為一國體育事業(yè)的基本單位，其在組織比賽、促進體育發(fā)展等方面也發(fā)揮著越來越重要的作用。為了進一步促進體育事業(yè)的進步、保證體育的健康發(fā)展，各國也加大了對體育的扶持和規(guī)制。不斷加強的國家對體育的干預與體育協(xié)會的自治難免出現沖突。因此，政府是否應當干預體育協(xié)會以及在何種程度上干預等問題成為國際體育法學者們研究的重要課題。我國體育協(xié)會自治與政府干預之間關系呈現出畸形發(fā)展的態(tài)勢，嚴重影響了我國體育事業(yè)的健康發(fā)展。歐盟體育法相對成熟，雖然歐盟各成員國對體育協(xié)會與政府干預關系的規(guī)定也不盡相同，但是其相對完善的體育法仍然值得我們研究與借鑒。

1 歐盟體育協(xié)會與政府干預的關系

體育協(xié)會是指在一定范圍內從事某項運動的單位和個人自愿結成的非營利性社會團體法人。所有參加某項體育比賽的單位和個人都必須加入該領域的體育協(xié)會并遵守體育協(xié)會的章程和規(guī)則。對于違反法律或比賽規(guī)則的參賽單位和個人，體育協(xié)會可以給予禁賽等處罰，保證了體育比賽的公平性和純潔性。

體育協(xié)會作為當事人自愿加入的社團，是其所有成員基于共同的意愿為了實現本領域的更好發(fā)展而結成的體育團體，不屬于國家機關，而是自治性組織。體育協(xié)會具有獨立的人格，協(xié)會的管理權力應該是源于俱樂部、運動員等會員的同意，而非政府體育主管部門的授權[1]。因此，為了便于對運動員的管理，體育協(xié)會應當具有自治權。體育協(xié)會自治是指協(xié)會自己制定并執(zhí)行對會員進行監(jiān)督和管理的規(guī)則體系的制度[2]。自治在某一個特殊領域內取代了政府的監(jiān)管，使一定行業(yè)內的單位或個人自愿或強制性承擔一定義務。由于自治組織一般都擁有專業(yè)知識和技能、更加了解處理決定的合理性、能夠更高效的運作、更容易適應某一行業(yè)內的變化等，使得自治成為體育協(xié)會的管理方式[3]。Julia Black在一篇文章中進一步闡述了自治組織的地位：“自治協(xié)會將政府的監(jiān)管職能與私營機構的制度和法律框架以及利益結合在了一起。自治組織規(guī)定入會和開除會籍的條件并制定自己的規(guī)則、適用自己的紀律。在規(guī)則文獻方面，自治協(xié)會對制定本行業(yè)的規(guī)則更具專業(yè)性；在現代政治和社會法律方面，自治協(xié)會發(fā)揮了一個基本性的作用：成為了連接社會各方當事人的媒介?！?/p>

歐盟作為一個整體，其成員國的體育發(fā)展比較成熟，體育法律也比較超前。由于歐盟體育事業(yè)的發(fā)展程度較高，其體育協(xié)會的數量也很多并且大都發(fā)展相對較成熟，體育協(xié)會的自治性也很高。同時，為了避免一些體育協(xié)會自治帶來的弊端，各成員國也加強了對體育協(xié)會的管理和規(guī)制，主要表現在行政干預方面。行政機關對體育協(xié)會的干預力度在不同程度上增加。歐盟各成員國對待體育協(xié)會的政策不同，按照歐盟國家對體育協(xié)會的態(tài)度可將這些國家分為“干涉主義”和“非干涉主義”。

在非干涉主義國家中，國家?guī)缀醪粚w育協(xié)會的運作進行干預，體育協(xié)會近乎完全自治。奧地利、丹麥、芬蘭、德國、愛爾蘭、荷蘭、瑞典和英國等國家依據協(xié)會章程設立的體育協(xié)會屬于私營機構。他們不受國家機關的控制、監(jiān)督并不承擔國家機關的義務。在立陶宛，雖然體育協(xié)會的成立要經過體育部的批準，但其成立后具有完全的自治權。匈牙利法律規(guī)定體育協(xié)會的成立還要滿足一些基本條件。這些國家中，體育協(xié)會的自治程度高，基本是在遵守法律的情況下按照自己的規(guī)則運行。由此可見，以上這些國家中雖然有的國家規(guī)定了體育協(xié)會成立的條件，但是體育協(xié)會成立以后便被認為是群眾性的組織而非公共組織，不享有國家公權力，不行使公共職能。盡管體育協(xié)會的活動涉及公共利益，但體育協(xié)會與會員之間的關系是私法上的合同關系，是會員自愿接受體育協(xié)會的章程和其他規(guī)則，愿意接受其領導而形成的私法關系，因此體育協(xié)會不受國家的控制。盡管如此，大部分國家都會通過直接或間接方式為體育協(xié)會提供經費并對體育協(xié)會使用資金的情況進行審查和監(jiān)督。通過控制體育協(xié)會的經費流向，非干涉主義立法模式的國家政府對體育協(xié)會的影響甚至比干涉主義立法模式的國家還要大。

在干涉主義的國家中，體育協(xié)會雖然也是獨立的組織，具有獨立的法人人格，但是國家通過組織及財政等對其進行管理和控制。有的國家立有專門法律來規(guī)制體育協(xié)會的活動，規(guī)定體育聯(lián)賽的組織以及體育協(xié)會的職責等內容。大部分干涉主義的國家都設有專門機關來對體育協(xié)會進行監(jiān)督和管理。在這些國家中，政府在體育協(xié)會設立階段通過規(guī)定體育協(xié)會成立的條件、標準及必須遵守的原則等對體育協(xié)會的設立進行審準。經國家有權機關批準的體育協(xié)會才能設立并運作，而且體育協(xié)會成立以后國家專門機關要定期對體育協(xié)會的執(zhí)照進行審查、更新。在干涉主義的國家中，體育協(xié)會雖然也是獨立的組織，具有獨立的法人人格，但是國家通過組織及財政等對其進行管理和控制。有的國家立有專門法律來規(guī)制體育協(xié)會的活動，規(guī)定體育聯(lián)賽的組織以及體育協(xié)會的職責等內容。大部分干涉主義的國家都設有專門機關來對體育協(xié)會進行監(jiān)督和管理。在這些國家中，政府在體育協(xié)會設立階段通過規(guī)定體育協(xié)會成立的條件、標準及必須遵守的原則等對體育協(xié)會的設立進行審準。經國家有權機關批準的體育協(xié)會才能設立并運作，而且體育協(xié)會成立以后國家專門機關要定期對體育協(xié)會的執(zhí)照進行審查、更新[2]。對于體育協(xié)會運行過程中不符合預先規(guī)定的原則的行為予以宣告無效、追究責任等。幾乎所有的干涉主義的國家都對體育協(xié)會進行撥款，以支持體育協(xié)會的運作。原則上體育協(xié)會的資金來源主要包括：會員費、贊助協(xié)議、商業(yè)活動的收入如轉讓知識產權和銷售紀念品、轉讓轉播權以及上市公司交易股票的收入等。但僅有很少一部分體育協(xié)會能夠經濟自足，大部分體育協(xié)會還要依靠直接或間接的公共財政支持。國家負責為體育協(xié)會撥款，還負責在體育協(xié)會全部或部分由國家公共財政進行資助時核準其年度預算、在體育協(xié)會解散時決定其凈資本的用途、監(jiān)督體育協(xié)會獲得的經費的用途、批準體育協(xié)會購進或者轉讓不動產[4]。國家通過監(jiān)督體育協(xié)會對經費的分配，來干預體育協(xié)會的活動，使其活動符合國家的法律和社會政策。但是在德國，體育協(xié)會依靠自己的收入作為活動經費。國家既不直接也不間接向其撥付經費，也不對其經費進行控制。無論在干涉主義國家還是非干涉主義國家，政府都不能對體育協(xié)會進行不當干預，國家不能侵犯體育協(xié)會最基本的自由。

2 我國體育協(xié)會與政府干預的關系及其完善

我國《體育法》明確規(guī)定：國家鼓勵、支持體育社會團體按照其章程組織和開展體育活動，推動體育事業(yè)的發(fā)展；各級體育總會是聯(lián)系、團結運動員和體育工作者的群眾性體育組織，應當在發(fā)展體育事業(yè)中發(fā)揮作用；全國性的單項體育協(xié)會管理該項運動的普及與提高工作，代表中國參加相應的國際單項體育組織[8]。我國其他法律和法規(guī)中規(guī)定了政府對體育協(xié)會的干預。由于政府對體育協(xié)會過多的干預也出現了一系列亟待解決的問題。

2.1 我國政府對體育協(xié)會的干預

我國2001年制定的《全國性體育社會團體管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）中明確說明，國家體育總局是體育協(xié)會的業(yè)務主管單位，機關各廳、司、局、直屬機關黨委是體育協(xié)會相關業(yè)務管理的職能部門；協(xié)會所在單位是受國家體育總局委托負責對協(xié)會進行日常管理的掛靠單位。

2.1.1 政府對體育協(xié)會設立的干預 在我國，國家體育總局負責體育協(xié)會的籌備申請、成立登記的審查。成立社團的申請經國家體育總局審查同意后才能由發(fā)起單位或發(fā)起人向民政部申請成立登記。由此可見，我國對體育協(xié)會的設立采取的是許可制。而且對體育協(xié)會的成立規(guī)定了嚴格的登記管理機關和業(yè)務主管機關雙重審核、雙重負責、雙重監(jiān)督等制度[5]。

2.1.2 政府對體育協(xié)會運作的介入 依據《辦法》的規(guī)定，體育協(xié)會應當根據法律、法規(guī)和國家體育總局的有關規(guī)定，建立健全體育協(xié)會規(guī)章制度，并依據章程和各項制度開展業(yè)務活動，實施行業(yè)管理，規(guī)范行業(yè)行為，進行協(xié)會自律。國家體育總局在體育協(xié)會的運作中發(fā)揮著重要的監(jiān)督和指導作用。除此之外，國家體育總局對體育協(xié)會遵守和執(zhí)行國家的體育政策、法規(guī)的情況進行監(jiān)督、指導。國家體育總局還有權監(jiān)督體育協(xié)會嚴格按照章程規(guī)定的內容開展活動，并對其各項業(yè)務活動實施指導和管理。國家體育總局系統(tǒng)以外的其他行業(yè)成立的全國性體育協(xié)會，由體育總局協(xié)同體育協(xié)會的掛靠單位，根據有關法律和法規(guī)對體育協(xié)會進行指導和管理。

2.1.3 政府對體育協(xié)會財政的干預 穩(wěn)定的經費是體育協(xié)會賴以存在及開展活動、進行管理的基礎。體育協(xié)會作為群眾性自治組織其經費來源多樣，國家撥付的資金是大多數體育協(xié)會經費的主要來源之一。同時，國家對體育協(xié)會經費的分配進行嚴格控制和監(jiān)督。政府監(jiān)督體育協(xié)會的經費，確保其用于協(xié)會章程規(guī)定的業(yè)務活動。體育協(xié)會要接受國家財政部門的監(jiān)督，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的財務管理制度；資產來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監(jiān)督。體育協(xié)會換屆或者更換法定代表人的，登記管理機關、業(yè)務主管單位還要組織對其進行財務審計。

2.2 我國體育協(xié)會與政府關系中存在的缺陷

2.2.1 政府對體育協(xié)會的干預過多、過廣、過緊 由于我國的體育協(xié)會多是由政府創(chuàng)建、推動成立甚至有的直接由政府機構轉變而來，因此，在體育協(xié)會運作的各方面都與政府存在各式各樣的關系，行政化傾向明顯。依據我國法律的規(guī)定，政府對體育協(xié)會從成立的條件、注冊到成立后的具體運作及其財政流向等進行干預，完全將體育協(xié)會等同于政府機構進行管理。一方面，對體育協(xié)會設立條件尤其是雙重審核的程序規(guī)定的過于嚴格，使得一些體育協(xié)會不能完全滿足過于苛刻的條件而只能以“非法”的形式存在，隨時面臨被取締的危險[6]，限制了體育協(xié)會作用的發(fā)揮。另一方面，政府對體育協(xié)會運作的過多干預使得體育協(xié)會的活動成為了政府主導性的活動，導致體育協(xié)會失去了應有的自治性。而且我國沒有權威法律明確規(guī)定體育協(xié)會的自治性并賦予其明確的自治權。因此，體育協(xié)會不能完全代表其本領域進行獨立自主的活動和管理，影響了體育協(xié)會的地位，減弱了體育協(xié)會的積極性。設立體育協(xié)會的目的是發(fā)揮社會的力量和行業(yè)優(yōu)勢對體育的特定領域進行調整，節(jié)約社會資源、更好的實現體育管理的目標。而體育協(xié)會的自治性受到制約，使體育協(xié)會的功能不能完全發(fā)揮，其設立的宗旨和目標也無法完全實現。

2.2.2 體育協(xié)會監(jiān)督機構設置不合理影響其自治性 運動項目管理管理中心既是單項體育協(xié)會的常設機構又是國家體育總局的直屬機構。作為體育總局的直屬機構的運動項目管理中心肩負對體育協(xié)會進行管理和監(jiān)督的職責，對體育總局負責；作為體育協(xié)會常設機構的運動項目管理中心掌控著協(xié)會的管理權和決策權。在這一層面上，體育協(xié)會實質上是由體育總局在控制和運作，完全不能具有該有的獨立性和自治性。因此也就不能真正的代表會員、不能為會員提供相應的服務，影響了其作用的發(fā)揮。

2.2.3 體育協(xié)會自身管理制度不健全，沒有有效的自治體制由于國家對體育協(xié)會的長期過多干預，加之自治觀念在中國民族文化中的缺失，使得體育協(xié)會及其成員對自治權的認識不足、要求不大，導致體育協(xié)會沒有形成完善、成熟的內部管理體制。我國體育協(xié)會內部管理體制在近年來有了明顯進步，但是距真正的自治組織還相差甚遠。由于政府的長期干預，體育協(xié)會發(fā)揮職能時——無論是組織活動還是進行管理，都需要按照政府的規(guī)定或指導活動，不需要自己的內部制度，因此一直以來沒有形成完善的自治機制，其運作就更需要政府的干預和指導。這也是導致體育協(xié)會與政府關系發(fā)生畸形的原因之一。

2.3 我國體育協(xié)會與政府間關系的修正

自治協(xié)會作為連接社會不同部分的紐帶是理解其公共性質的關鍵。自治性體育協(xié)會將政府機構和其他社會組織聯(lián)系在一起。它促進了體育政策的發(fā)展，為政府實現其公共政策目標提供了有力工具（如增加了公眾對體育的參與、提高了公共健康和福利并防止了種族歧視）。此外，從法律規(guī)定的角度看，在憲法上公民享有結社自由，而體育社團是公民依法行使結社自由的體現，應當受到法律的保護；在民法上，體育社團屬于非營利性社團法人，其運作應當奉行私法自治的原則，享有自治權。

改變體育協(xié)會與政府間關系應當法律先行，科學的法律體系對體育協(xié)會改革具有首要和決定性的作用。法律應當賦予體育協(xié)會充分自治權，政府放開，合理監(jiān)管是修正我國體育協(xié)會與政府間關系的關鍵。當前我國政府對體育協(xié)會的干預過多、控制過緊，束縛了體育協(xié)會功能的發(fā)揮。法律應當對政府及體育協(xié)會進行合理定位，由政府對體育協(xié)會進行監(jiān)督的同時充分保障體育協(xié)會自治性。

2.3.1 體育協(xié)會設立的條件修正 體育協(xié)會設立時，體育協(xié)會作為對特定體育領域進行管理的群眾性組織，法律不應當對其設立規(guī)定過于嚴格的條件。依據憲法規(guī)定，公民享有結社自由，即公民是否結社、何時結社完全取決于公民自愿選擇，不需任何官方批準或授意[7-8]。因此，登記只能作為體育協(xié)會成立的程序性條件。具備一定基本條件是體育協(xié)會進行管理、發(fā)揮作用的前提。但如果需要審核和批準的項目過多，會影響體育協(xié)會的設立，影響特定體育領域的自治和發(fā)展。因此立法時應當改變現有的嚴格許可主義，實行寬松的社團登記制度，減少體育協(xié)會設立需要審批的項目和內容，對于體育協(xié)會的章程、宗旨、責任能力、內部管理機構和制度等必須審查的內容進行嚴格審查；對于體育協(xié)會的成員、業(yè)務范圍等內容規(guī)定在其章程中即可，不需要單獨審查。目前我國法律規(guī)定的體育協(xié)會成立需要提交的材料也過多過雜，新立法應當取消不必要的材料的提交。

2.3.2 體育協(xié)會的運作修正 在體育協(xié)會的運作方面，法律更不能賦予政府太多的干預權。雖然政府肩負公共管理的職責，但對于作為自治組織能更好發(fā)揮作用的體育協(xié)會不能干預過多。法律應當明確規(guī)定政府只能對體育協(xié)會的運作過程是否符合法律、法規(guī)進行監(jiān)管。對于其他行為，如體育協(xié)會違反章程規(guī)定等由體育協(xié)會的內部機構進行處理即可。體育協(xié)會組織活動和進行管理的過程中的其他不當行為，也可以由協(xié)會內部專門機構進行監(jiān)督、做出處理。體育協(xié)會不履行專門機構處理決定的，可以由該機構向行政機關申訴或者申請法院強制執(zhí)行。同時加強業(yè)務主管部門的服務意識，強化社會監(jiān)督，為中國體育協(xié)會的自治化提供有效法律保障。

2.3.3 體育協(xié)會的經費管理修正 在體育協(xié)會的經費方面，一方面對于體育協(xié)會的經費來源，體育協(xié)會作為體育性自治組織對特定體育領域進行管理，發(fā)揮了公共作用，因此國家應當給予一定資助，同時還需要利用體育協(xié)會的牌子，進行社會化和產業(yè)化運作，以獲取事業(yè)不斷發(fā)展所需要的資金[9]。另一方面，在體育協(xié)會的經費流向上，法律應當明確規(guī)定體育協(xié)會所有的經費分配應當由體育協(xié)會自主決定，并由協(xié)會內部的專門機關進行審核和監(jiān)督。對于不符合法律法規(guī)或章程規(guī)定使用經費的行為由內部專門機關不予批準；不按照批準的用途使用的，由內部專門機關責令糾正或向體育主管機關申訴。

2.3.4 體育協(xié)會的組織結構修正 在組織結構上，首先，應當將體育協(xié)會從行政體制中獨立出來，形成完全區(qū)別于行政機構的獨立力量，不再混淆于行政職權之中[10]。其次，法律明確規(guī)定體育協(xié)會應當設置的內部管理機構及制度。我國體育協(xié)會長期在行政機關的控制之下運作，其內部管理機構和制度極不健全。為了更好的進行自治，就必須完善內部機構和制度。首先應當將運動項目管理中心的性質進行重新界定，取消其“二重性”，僅作為體育協(xié)會的常設管理機構或者國家體育總局的直屬機關。其次設立專門的決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構，各機構分工合作，相互制約。除此之外，還應當制定嚴格、完善的制度進行內部管理和監(jiān)督。唯有如此，體育協(xié)會才能在法律賦予其充分自治權的情況下，真正現實自治、發(fā)揮功能，促進相關體育領域的發(fā)展。

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Relationship between the Sports Associations and Governments in the Members of European Union

SHI Sheng
（School of PE，Anhui Polytechnic University，Wuhu 241000，China）

As an important part of country's comprehensive national strength，sports has attracted more and more attentions and supports from state.Sports associations play an important role in the development of sports.As private bodies one of the important characters of sports associations is its autonomy nature.All the state governments around the world are performing management and control on the sports associations.Sports association system in EU is relative better.The member countries of EU have different governmental policy to the sports associations.For a long time，our government has too much interference to sports associations.It limited the functions of sports association.Through the study on the relationship between autonomy of European sports associations and government interference，we can learn from EU lessons learned when we want to revise our Sports Law.In this way，we can deal the relationships between the autonomy of sports associations and government better and to achieve maximum functioning of sports associations.

sports associations；autonomy；government monitoring；public functions

G 80-05

A

1005-0000（2012）01-0084-04

2011-09-14；

2011-12-02；錄用日期：2011-12-05

石 生（1971-），男，安徽碭山人，副教授，研究方向為體育社會學。

安徽工程大學體育學院，安徽蕪湖241000。