論體育行政處罰自由裁量權(quán)的濫用與規(guī)制

任勵耘，王顯春

(1.成都信息工程學(xué)院，四川 成都 610225;2.四川省體育總會，四川 成都 610071)

論體育行政處罰自由裁量權(quán)的濫用與規(guī)制

任勵耘1，王顯春2

(1.成都信息工程學(xué)院，四川 成都 610225;2.四川省體育總會，四川 成都 610071)

運用文獻資料、邏輯分析等方法闡釋體育行政處罰自由裁量權(quán)的概念，主張一切與體育有關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)都可稱為體育行政處罰自由裁量權(quán)。分析其主體多元性、行使對象廣泛性、涉及內(nèi)容多樣性等特征;論證體育行政處罰自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性及對其予以規(guī)制的必要性。

體育行政處罰自由裁量權(quán);濫用;規(guī)制

行政處罰自由裁量權(quán)是行政自由裁量權(quán)的重要組成部分。在現(xiàn)代行政中，行政處罰自由裁量權(quán)是必不可少的，是法律調(diào)整各種社會關(guān)系的需要。體育、質(zhì)監(jiān)、工商、公安、衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)是實踐中的部門(領(lǐng)域)行政處罰自由裁量權(quán)，一般具有較為明顯的行業(yè)特征。

1 體育行政處罰自由裁量權(quán)的含義

體育行政處罰自由裁量權(quán)是對存在于體育領(lǐng)域中的行政處罰自由裁量權(quán)的具體稱謂。由于人們對體育行政部門認識的不一致，所以就有了對其狹義和廣義的理解。

1.1 狹義的體育行政處罰自由裁量權(quán)

狹義的體育行政處罰自由裁量權(quán)專門指體育行政部門對違反體育行政法律規(guī)范的行政相對人依法自行決定處罰與否、處罰種類、處罰幅度的選擇權(quán)［1］。此種理解，把具有該項權(quán)能的主體限定為通常意義上的體育行政主體，即具有體育行政處罰自由裁量權(quán)的主體只能是各級體育行政管理機關(guān)。而在現(xiàn)實行政管理中，除了各級體育行政管理機關(guān)的處罰之外，還有一些行政處罰也可以歸為體育行政處罰。因此，部分非體育行政管理機關(guān)也具有體育行政處罰自由裁量權(quán)。如工商行政管理部門對侵犯注冊的體育商標的行為進行的自由裁量的處罰，雖然作出處罰的行政主體是工商行政管理部門，但卻是對侵犯與體育具有密切關(guān)系的商標權(quán)所進行的處罰。如果從狹義的按照處罰主體進行界定的體育行政處罰自由裁量權(quán)的概念來看，該自由裁量處罰顯然不是體育行政自由裁量處罰，但事實上，對體育商標的保護正是促進體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展所必須的行政行為，將其拒之于體育行政處罰之外顯然是不合理的。狹義上的體育行政處罰自由裁量權(quán)不能涵蓋所有的體育行政處罰現(xiàn)象，縮小了具有體育行政處罰自由裁量權(quán)的主體范圍。在當代，體育與社會的其他領(lǐng)域聯(lián)系緊密，且呈廣泛滲透交融之勢，只有多維度地理解體育行政處罰自由裁量權(quán)，才符合時代的特征。

1.2 廣義的體育行政處罰自由裁量權(quán)

廣義的體育行政處罰自由裁量權(quán)概念，是從一個更加寬泛的角度，即從行政處罰的內(nèi)容方面予以界定的。我們認為:體育行政處罰自由裁量權(quán)是行政主體針對體育領(lǐng)域、體育事務(wù)中的違法行為實施行政處罰時享有的，依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的處罰種類和幅度范圍，遵從過罰相當、公正合理的要求，對違法行為自行決定處罰與否、處罰種類、處罰幅度的選擇權(quán)。即一切與體育有關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)都可稱之為體育行政處罰自由裁量權(quán)［2］。如:建設(shè)部門對侵占小區(qū)健身路徑所進行的自由裁量的處罰、民政部門對體育社會團體不依法注冊進行的自由裁量的處罰等，當然也包括上述的工商部門對侵犯注冊的體育商標權(quán)利行為進行的自由裁量的處罰，這些行政處罰都是體育行政處罰。因此，建設(shè)管理行政機關(guān)、民政機關(guān)、工商行政管理機關(guān)也具有體育行政處罰自由裁量權(quán)。

這種廣義的體育行政處罰自由裁量權(quán)概念既包含了行政處罰自由裁量權(quán)的共性又包含了體育的個性，并且充分考慮了現(xiàn)代社會中體育廣泛存在的現(xiàn)實及其與社會各方面的密切關(guān)聯(lián)性。此外，實踐中也經(jīng)常遇到體育行政處罰自由裁量權(quán)主體缺位的情形和職責不清的問題。因而，進行廣義體育行政處罰自由裁量權(quán)的綜合研究也有一定的實際意義。

作為行政處罰自由裁量權(quán)的從屬概念，體育行政處罰自由裁量權(quán)與公安行政處罰自由裁量權(quán)、工商行政處罰自由裁量權(quán)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)、規(guī)劃建設(shè)行政處罰自由裁量權(quán)等是處于同一層次的概念。但廣義的體育行政處罰自由裁量權(quán)又與后者不盡一致:一是劃分標準不同。體育行政處罰自由裁量權(quán)是按領(lǐng)域來劃分的，凡是和體育有關(guān)的事務(wù)都歸于體育領(lǐng)域;而后者則主要是按職能來劃分的，公共安全維護、商品市場管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、房屋規(guī)劃建設(shè)主要是一種職能。二是外延存在交叉。由于體育領(lǐng)域牽涉廣泛，所以這些概念在外延上具有一定的交叉。譬如對質(zhì)量有瑕疵的體育健身器材，固然存在體育行政處罰自由裁量權(quán)，同時也存在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)和工商行政處罰自由裁量權(quán)。至于究竟由哪個部門去行使行政處罰自由裁量權(quán)，這是另一個需要研究的問題。實踐中，多由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商管理部門行使。

2 體育行政處罰自由裁量權(quán)的特征

體育行政處罰自由裁量權(quán)是行政處罰自由裁量權(quán)的一種，當然應(yīng)該具備行政處罰自由裁量權(quán)的一般性特征，即:處罰法定性、處罰公正性和權(quán)利保障性。處罰法定性，即進行行政處罰自由裁量，必須依照法定條款，由法定主體在法定職權(quán)內(nèi)，依據(jù)法定程序進行行政處罰。處罰公正性，即設(shè)定和進行行政處罰自由裁量，必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。權(quán)利保障性，即在進行行政處罰自由裁量時，必須保障當事人的合法權(quán)利。除了具備上述行政處罰自由裁量權(quán)的共性特征外，筆者認為體育行政處罰自由裁量權(quán)還具有以下幾個特征。

2.1 體育行政處罰自由裁量權(quán)主體的多元性

我們主張從廣義的層面理解體育行政處罰自由裁量權(quán)的概念。從具備該項權(quán)力的主體上看，不僅指一般意義上的體育行政管理部門，也包括與體育事務(wù)有關(guān)的公安機關(guān)、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、衛(wèi)生部門、工商行政管理部門等其他行政主體。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)其它行政機關(guān)實施體育行政處罰的規(guī)定是體育行政處罰自由裁量主體多元性的具體體現(xiàn)。今天，體育的內(nèi)涵早已經(jīng)從單純的運動健身形態(tài)拓展為一種健康、文明的生活方式，成為一種頗受關(guān)注的經(jīng)濟現(xiàn)象、社會現(xiàn)象和文化現(xiàn)象。對體育事務(wù)的管理，如果僅僅依靠傳統(tǒng)的各級體育行政機關(guān)，不僅顯得力不從心，而且管理效果也會大打折扣。因而，其他行政主體從管理公共事務(wù)的角度對體育進行管理，對違法行為予以處罰，不但能提升管理效率，也能有效推動體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

2.2 體育行政處罰自由裁量權(quán)行使對象的廣泛性

所謂體育行政處罰自由裁量權(quán)的行使對象，是指違反與體育有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章的行政相對人。這里的行政相對人并非只局限于傳統(tǒng)體育領(lǐng)域的運動隊、領(lǐng)隊、教練員、運動員，而是涉及許多領(lǐng)域的不特定的對象。比如:根據(jù)《社會團體登記管理條例》規(guī)定，沒有登記注冊或雖經(jīng)登記注冊但不按章程確定的范圍開展活動的體育社會團體;根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，沒有進行資格認證或年度檢查不合格的健身俱樂部;根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，擾亂體育比賽秩序的觀眾;根據(jù)規(guī)劃建筑類法律法規(guī)規(guī)定，在公共體育場地私自搭建房屋的單位和個人等?？梢姡w育行政處罰自由裁量權(quán)行使的對象具有廣泛性的特征。

2.3 體育行政處罰自由裁量權(quán)涉及的違法內(nèi)容的多樣性

體育行政處罰的對象違反的“法”不僅包括體育法和體育行政法規(guī)，也包括設(shè)定了與體育有關(guān)的行政處罰的其它法律和行政法規(guī)。一方面，現(xiàn)代體育所包含的內(nèi)容越來越多，另一方面，大量的行政法規(guī)又分屬于不同行業(yè)(領(lǐng)域)且分類越來越細，因此，體育行政處罰自由裁量權(quán)所涉及的違法內(nèi)容自然就呈現(xiàn)出了多樣性的特征。從實踐上看，其違法內(nèi)容既有組織管理方面的，又有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方面的;既有全民健身方面的，也有學(xué)校體育、競技體育方面的，等等。

3 體育行政處罰自由裁量權(quán)的濫用

體育行政處罰自由裁量權(quán)的濫用，是指體育行政處罰自由裁量人員基于不良動機、故意非正當行使行政處罰自由裁量權(quán)，并對相對人造成了顯失公正的后果的行政違法行為。該種行政違法行為發(fā)生在由法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件所確定的體育行政處罰自由裁量的職能權(quán)力范圍之內(nèi)。

體育行政處罰自由裁量權(quán)與其它權(quán)力一樣，在缺乏有效監(jiān)督與制約的條件下，可能導(dǎo)致濫用。由于此種權(quán)力的合法性依據(jù)源自于法律法規(guī)的授權(quán)，因此，執(zhí)法人員不僅利用它來調(diào)整各種利益關(guān)系，也往往利用它來獲取不正當利益。隨著行政權(quán)力的擴張，行政機關(guān)在行使體育行政處罰自由裁量權(quán)時不可避免地會出現(xiàn)怠用、誤用、亂用乃至濫用職權(quán)的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

3.1 由于體育立法和其它領(lǐng)域的立法一樣，具有抽象性和原則性的特征，從而使體育行政處罰自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性

法律規(guī)定的抽象性和原則性，導(dǎo)致執(zhí)法實踐中出現(xiàn)不明確性和可操作性不強等問題，這就在無形中賦予了行政機關(guān)具有極大伸縮性的體育行政處罰自由裁量權(quán)，為行政機關(guān)濫用體育行政處罰自由裁量權(quán)提供了土壤［3］。

3.2 我國有關(guān)體育行政處罰自由裁量權(quán)立法的整體落后狀況使該種權(quán)力存在被濫用的可能性

由于國家體育總局和絕大部分省(自治區(qū)、直轄市)體育局尚未制定規(guī)范體育行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定，必然對各地體育部門行政規(guī)定的制定指導(dǎo)不足甚至缺乏，從而導(dǎo)致各市、縣(區(qū))制定的規(guī)范體育行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定存在這樣那樣的問題，給體育行政處罰自由裁量權(quán)的濫用留下了空間。盡管我國體育行政處罰近幾年推行了自由裁量基準制度，但一方面，隨著后北京奧運時期體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和全民健身的蓬勃興起，有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章必然越來越多，行政執(zhí)法機關(guān)可能還來不及制定執(zhí)行標準;另一方面，自由裁量基準制度本身存在一些不足，如對裁量因素認識理解不一致，細化后的罰款階次仍然存在一定幅度等等，都可能使體育行政處罰自由裁量權(quán)被濫用。行政機關(guān)在行使體育行政處罰自由裁量權(quán)的時候，可能針對同一違法行為，作出不同的處罰決定，而對不同性質(zhì)的違法行為，卻做出相同的處罰決定;可能對一些嚴重違法行為不加以處罰，而對輕微違法行為卻嚴加處罰。這就造成處罰結(jié)果顯失公正，進而損害行政相對人的合法權(quán)益，破壞政府的形象。

3.3 利益驅(qū)動使體育行政處罰自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性

市場經(jīng)濟條件下，行政執(zhí)法人員常常會受到各種利益的誘惑。在體育行政處罰自由裁量過程中，行政執(zhí)法人員可能為了某些不正當利益而濫用體育行政處罰自由裁量權(quán)。如為了獲得個人的物質(zhì)利益或精神利益(在面子、人情上得到滿足)，又如為了本單位獲得更多的經(jīng)濟利益等而濫用。

3.4 監(jiān)督機制不健全也使體育行政處罰自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性

我國體育法制起步較晚，監(jiān)督機制很不健全?，F(xiàn)行的監(jiān)督機制發(fā)揮的作用還比較有限。此種情形也使體育行政處罰自由裁量權(quán)存在被濫用的可能。

4 體育行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)制

體育行政處罰自由裁量是我國體育行政執(zhí)法的重要內(nèi)容。由于體育行政處罰自由裁量權(quán)與其他類型的行政處罰自由裁量權(quán)一樣，具有廣泛性、靈活性和隨意性，致使個別行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員出現(xiàn)了濫用和亂用體育行政處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。假如不對體育行政處罰自由裁量權(quán)加以控制，將使體育依法行政偏離正常的軌道，并產(chǎn)生一系列危害:

4.1 破壞公平的體育法制環(huán)境

公平的體育法制環(huán)境有助于構(gòu)建、維護公平、自由的體育秩序和實現(xiàn)公民的體育權(quán)利，也即有助于維護體育公共利益。但是，如果執(zhí)法人員不能正確行使體育行政處罰自由裁量權(quán)，在執(zhí)法過程中以合法之名行不合理之實，就會出現(xiàn)同一地區(qū)、同一種違法行為的處罰結(jié)果差異較大的現(xiàn)象，從而失去體育行政處罰法律、法規(guī)的公平、公正性，進而對整個公平的體育法制環(huán)境造成破壞，最終將損害體育公共利益。

4.2 導(dǎo)致體育行政處罰自由裁量的權(quán)力私有化

體育行政處罰自由裁量權(quán)是法律授予的一項公權(quán)力。如果體育行政處罰自由裁量權(quán)的行使者在“合法”外衣的保護下濫用和亂用體育行政處罰自由裁量權(quán)，辦人情案、關(guān)系案，就會導(dǎo)致隨意執(zhí)法，徇私枉法。從而導(dǎo)致體育行政處罰自由裁量權(quán)私有化，完全淪為為個人和單位謀取不正當利益的工具。

4.3 侵害行政相對人的合法權(quán)益

體育行政處罰自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當遵循當事人權(quán)利保障原則。體育行政處罰自由裁量行為一旦脫離了法治軌道，該行政行為將會畸形化，必然使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵害。當代法治的精神就是建立有限政府，保障公民權(quán)益。體育行政處罰自由裁量權(quán)的濫用和亂用，違背了法律起初授權(quán)的目的與精神。

4.4 嚴重損害政府的形象

體育行政處罰自由裁量權(quán)的存在，成為個別體育行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員“權(quán)力尋租”、“執(zhí)法腐敗”的重要根源。致使行政相對人對體育行政執(zhí)法部門、乃致對政府產(chǎn)生不信任感，嚴重損害政府在人們心目中的形象，進而增添導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的因素。

因此，采取有效措施對體育行政處罰自由裁量權(quán)予以控制是十分必要的。

［1］孫亭剛.略論行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)制路徑——以淄博市規(guī)范行政自由裁量權(quán)的個案為視角［D］.濟南:山東大學(xué)，2008:4

［2］董小玲，于善旭，等.論體育行政處罰的概念、特征及范圍［J］.武漢體育學(xué)院學(xué)報，2008(7):45

［3］從彥國.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制［J/OL］.http://www.studa.net/xingzheng－fa/080303/11264782 －2.html

Abuse of Discretion in Sports Administrative Penalty and the Rules and Regulations

REN Li－yun1，WANG Xian－chun2
(1.Chengdu University of Information Technology，Chengdu Sichuan 610225;
2.Sichuan Sports Association，Chengdu Sichuan，610071)

Literature，logic analysis and other methods are adopted to interpret the concept of the discretion of sports administrative penalty.It is claimed in the paper that all the administrative penalty discretions that have to with sports can be called sports administrative penalty discretions.The paper further analyzes of the pluralism of the subject，the universality of the enforcement objects and the diversity of the contents.The paper also demonstrates the possibility of abusing the discretion and the necessity of regulating it.

sports administrative penalty discretion;abuse;regulation

G80－05

A

1001－9154(2012)08－0023－04

G80－05

A

1001－9154(2012)08－0023－04

任勵耘(1983－)，女，維吾爾族，四川成都人，研究方向:體育人文社會學(xué)。

2012－06－11

*運動訓(xùn)練與競賽*