我國政府審計結(jié)果公告制度的國際比較及改進

（西北師范大學經(jīng)濟管理學院 甘肅蘭州730070）

一、引言

審計結(jié)果公告制度是指審計機關(guān)在審計活動中依照法定程序，以新聞媒體或?qū)ｉT出版物等方式，對審計管轄范圍內(nèi)重要審計事項的有關(guān)審計報告、審計意見書、審計決定書等審計結(jié)論性文書向社會公眾進行公開的制度。實行審計結(jié)果公告制度，有利于保障人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提高審計質(zhì)量，有助于實現(xiàn)政務公開，在較大程度上減少腐敗和浪費。

審計署于2003年12月發(fā)布了審計結(jié)果公告第1號，公布了“審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告”。截至2011年7月底，審計署已陸續(xù)發(fā)布了103個審計結(jié)果公告，其內(nèi)容主要包括：對被審計人公共受托責任履行情況的鑒定及評價信息；被審計人對法律、規(guī)章、合同條款或撥款條款的遵循情況；被審計人內(nèi)部控制缺陷、舞弊、違法行為、違反合同條款或撥款協(xié)議和濫用行為；審計人根據(jù)其專業(yè)能力對被審計人提出的審計建議；審計人基于其審計職能以外的其他職權(quán)而出具的文書，如具有行政執(zhí)法權(quán)限的審計機關(guān)向被審計人發(fā)出執(zhí)行某種糾正措施并做出處理處罰決定的審計決定或者具有司法權(quán)限的審計機關(guān)簽發(fā)的審計裁決等。

從綜合審計報告到專項審計報告的公開，我國政府審計結(jié)果公告的力度正在逐漸加強。近年來的審計實踐證明，實行審計結(jié)果公告制度，將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合，可以充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，增強審計的權(quán)威性和有效性。同時，湖北、北京、上海、山東、云南、黑龍江、河南等地也分別制定了審計結(jié)果公告試行辦法，對社會普遍關(guān)注的政府財政預算執(zhí)行情況和其他財政收支審計以及專項資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查結(jié)果進行公告。然而地方審計機關(guān)審計結(jié)果公告的力度在總體上仍然較小。有的地方只通過當?shù)攸h報而不通過網(wǎng)站來公告審計結(jié)果，有的發(fā)展狀況與其經(jīng)濟發(fā)展情況不相協(xié)調(diào)，甚至還未起步。進一步分析各年的審計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，我國目前發(fā)布的審計結(jié)果公告僅通過文字與數(shù)字進行描述，未使用表格或圖表的形式，不能給公眾以直觀的感受，且缺乏吸引力。

二、國外審計結(jié)果公告制度實施情況

按照政府審計機構(gòu)的隸屬關(guān)系不同，理論界將國家審計體制分為立法型、司法型、行政型和獨立型四種模式。從目前的國際慣例來看，盡管其政府審計類型不盡相同，美國、法國、日本、德國、瑞典等許多國家均實行審計結(jié)果公告制度。

（一）美國立法型政府審計模式下的審計結(jié)果公告

美國的審計總署隸屬于立法部門，國會是審計總署的直接服務對象，也就是要為納稅人即社會公眾服務，對總統(tǒng)及其下屬的行政部門獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。因此，美國審計總署在向國會提交審計報告時還應向新聞輿論和社會公眾披露。在審計結(jié)果公告制度的設計方面，賦予了公眾查閱審計報告的權(quán)利。在必要時由國會參、眾兩院召開聽眾會，對被審計單位的情況進行專題報告，任何人均可參加。迄今為止，審計總署已經(jīng)參加此類聽證會200多次，審計結(jié)果公告率高達97%。這種公布方式將審計機關(guān)的監(jiān)督擴大為全社會的監(jiān)督，從而大大增強了其威懾力。

（二）法國司法型政府審計模式下的審計結(jié)果公告

審計法院是法國的最高國家審計機關(guān)，獨立于行政、立法部門之外。在審計公告制度的設計方面，審計法院通過向新聞界發(fā)布審計結(jié)果和發(fā)布國家審計公告的形式，將審計結(jié)果公布于眾，以取得社會的再監(jiān)督。其審計結(jié)果的公告形式包括：（1）審計法院每年度對預算執(zhí)行情況的審計結(jié)果向議會和總統(tǒng)呈交一份年度審計公共報告，同時將公共報告在國家官方報紙上向全社會公布。（2）每年將審計法院的公共報告匯編成冊并進行摘編以公開出版。

（三）德國獨立型政府審計模式下的審計結(jié)果公告

德國聯(lián)邦審計院和各州審計院按照憲法和法律從事審計工作，處于立法、司法和行政三者之間的獨立地位，審計機關(guān)向議院提出并發(fā)布綜合的審計報告。審計機構(gòu)僅對法律負責而不受任何干涉，能夠根據(jù)在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題、收集的材料進行客觀分析，以做出公正的判斷，從而向立法、行政以及司法部門提供有價值的建議和信息。

綜上所述，以上國家的審計模式雖然不同，但是其所實行的審計結(jié)果公告制度存在一些相似之處。主要體現(xiàn)在：審計機關(guān)具有很強的獨立性；制定了專門的法律保證政務公開；擁有強大的技術(shù)和人才支撐；公眾具有強烈的民主意識。

三、我國現(xiàn)行審計結(jié)果公告制度存在的問題

與上述國家相比，我國行政型國家審計具有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩。審計報告不直接向立法機關(guān)提交，政府交辦的重要審計事項僅向政府提交報告，因此，審計機關(guān)的透明度較低，審計結(jié)果公告制度有待完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)范體系不完善

從法律層面來看，審計結(jié)果公告制度的滯后性主要表現(xiàn)在三個方面：1.《審計法》對審計結(jié)果公告的規(guī)定具有模糊性?！秾徲嫹ā返?36條規(guī)定審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或向社會公布審計結(jié)果。該法規(guī)僅為制定審計公告規(guī)范性文件提供了法律依據(jù)，而具體實施審計公告缺乏可操作性，且使審計公告責任缺乏法律上的剛性支持。2.立法層次低，缺乏可操作的法律依據(jù)。目前審計署已出臺的四個規(guī)范性文件在立法層次上屬部門規(guī)章，其法律位階和效力低于法律和行政法規(guī)，缺乏法律應具有的穩(wěn)定性和強制性。3.相關(guān)制度內(nèi)容不夠完整。如《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》中缺乏適用范圍、基本原則、法律責任、制裁措施、監(jiān)督與救濟等條文，表述缺乏準確性等。

（二）審計結(jié)果公告范圍過小

從審計署發(fā)布審計公告的數(shù)量來看，我國僅就少量的審計項目結(jié)果進行了公告，公開發(fā)布的審計結(jié)果公告低于全部審計項目的 10%，其范圍遠未達到社會所期望的水平。雖然近年來基層各級政府對外公布了預算執(zhí)行審計情況結(jié)果，但是其內(nèi)容仍不夠詳實。此外，中央財政預算執(zhí)行透明度不強，審計公告中對中央預算執(zhí)行情況及存在問題的公告內(nèi)容空泛，無法使公眾知曉取之于民的資財是否合理，是否被有效地用之于民。

（三）審計公告內(nèi)容和形式不規(guī)范

《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》第四條規(guī)定，審計結(jié)果公告主要包括下列內(nèi)容：中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計結(jié)果；政府部門或國有企業(yè)事業(yè)組織財政收支、財務收支的單項審計結(jié)果；有關(guān)行業(yè)或者專項資金的綜合審計結(jié)果；有關(guān)經(jīng)濟責任審計結(jié)果。試行辦法中未規(guī)定每類公告的具體內(nèi)容和要素，實際執(zhí)行時容易具有隨意性。審計結(jié)果公告的形式也有待進一步規(guī)范，例如針對專項資金的審計結(jié)果公告，有的將其分為審計的基本情況及評價意見、項目建設效果方面存在的主要問題及原因、審計建議三部分；而有的將其分為基本情況、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、審計處理情況和建議、審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況四部分。

目前我國實行的是行政模式的國家審計，具有較為濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。國務院是最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，而審計機關(guān)作為執(zhí)行機關(guān)的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)本身，審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性較弱。特別是當政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或發(fā)生區(qū)域、行政級次及部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機關(guān)的獨立性。

四、我國審計結(jié)果公告制度的完善

（一）加強相關(guān)法制法規(guī)建設

由于我國政府審計由憲法確立，其活動依法進行且具有行政執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)，擁有行政裁決和行政處理、處罰權(quán)，因此屬于法律制度。首先，對審計結(jié)果公告制度的實施應進行強制性規(guī)定，使其真正制度化。其次，對于審計結(jié)果公告制度的程序、內(nèi)容、時間等應予以規(guī)范化、制度化。再次，應當設立審計結(jié)果公告制度相關(guān)的法律補救原則。最后，應建立責任追究制度，突出審計結(jié)果公告的效果。審計公告結(jié)果的執(zhí)行情況，在很大程度上影響著國家審計的權(quán)威性和社會公眾對國家審計的信任度。筆者認為，一方面應建立審計結(jié)果公告問責機制，在審計結(jié)果披露后，人大及時啟動相關(guān)機制，包括采用詢問和質(zhì)詢等方式，要求有關(guān)部門就重大問題做出解釋和說明；必要時可啟動特定問題調(diào)查程序，組成專門的臨時委員會對某一重大事件進行調(diào)查；如果審計揭露的問題涉及犯罪，司法部門應積極配合、及時介入，未達到犯罪程度的應由政府監(jiān)察部門展開調(diào)查。

（二）建立專門的審計結(jié)果公告載體以擴大公告的范圍

隨著審計制度的廣泛實施，我國審計結(jié)果公告制度無論在內(nèi)容、形式和方法上均將發(fā)生重大變化。擴大審計結(jié)果公告的范圍，對于發(fā)揮審計公告的能效、提升審計公告的社會影響力、使審計工作在促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大作用十分重要。因此，應繼續(xù)推進審計結(jié)果公告，擴大審計公告范圍，增強審計監(jiān)督透明度，促進政府行為的公開化、透明化。為了實現(xiàn)幫助社會公眾查詢審計結(jié)果的目的，體現(xiàn)審計獨立與審計公開，應由國家審計署建立專門的公告載體，如“審計公報”、“審計通報”等，其內(nèi)容除了刊登審計署各項規(guī)章、規(guī)定與決定外，還應刊登對財政、專項資金和其他項目的審計結(jié)果，并且隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，審計公告信息還可刊登于國家審計署網(wǎng)站。

（三）加強審計公告過程中的獨立性

有效地推行審計公告制度要求審計機關(guān)必須獨立。因此，要完全實現(xiàn)審計結(jié)果公開，實現(xiàn)真正意義上的國家審計監(jiān)督，最徹底、有效的辦法是改變現(xiàn)行的領(lǐng)導體制，建立具有完全“獨立性”的國家審計體系。審計機關(guān)應通過正確處理同政府、人大和公眾的關(guān)系，盡可能地保障國家審計的獨立性，在現(xiàn)行體制下爭取實現(xiàn)審計監(jiān)督職能的最大化。

（四）建立應對審計結(jié)果引發(fā)爭議的機制

借鑒國外審計機關(guān)的相關(guān)經(jīng)驗，我國審計機關(guān)應建立應對審計結(jié)果引發(fā)爭議的措施，至少可考慮以下兩種形式：一是建立審計結(jié)果聽證制度。聽證作為現(xiàn)代行政程序的核心制度，其價值在于公民的主體性和參與的平等性，從而提高行政透明度。建立審計結(jié)果聽證制度，以規(guī)范、公開、透明的程序解決審計結(jié)果引發(fā)的各種爭議，從而使公眾的知情權(quán)得到更好的體現(xiàn)。二是建立審計發(fā)言人制度。以此形式推動審計結(jié)果公告制度，增進審計機關(guān)與公眾之間的聯(lián)系，建立彼此的雙向溝通，從而作為解決引發(fā)爭議的重要手段。