對涉檢信訪工作聯(lián)動機制的幾點思考

龔衛(wèi)清　羅造祉

【摘要】針對近年來涉檢信訪工作面臨的新問題，同時也是為了適應涉檢信訪工作開展的需要，檢察機關提出了涉檢信訪工作聯(lián)動機制的構想，并進行了初步探索。在涉檢信訪工作聯(lián)動機制下，檢察機關偵、捕、訴、控等職能部門將充分發(fā)揮自身的業(yè)務所長，各司其職，各盡其能，并形成合力，克服當前涉檢信訪工作中存在的一些難點，從而更好地解決涉檢信訪矛盾?？馗嫔暝V檢察部門作為涉檢信訪工作的負責部門，在整個聯(lián)動機制中亦處于主導地位，應發(fā)揮出其應有的作用。

【關鍵詞】涉檢信訪工作；聯(lián)動；控申部門

涉檢信訪工作聯(lián)動機制是檢察機關為更好地解決涉檢信訪矛盾而進行的一項探索與嘗試。它的構建，是對檢察環(huán)節(jié)社會矛盾日趨多樣化、復雜化的自覺回應。當前，我國社會正在經(jīng)歷一輪深刻的發(fā)展變革，經(jīng)濟高速發(fā)展，利益格局大幅調(diào)整，思想觀念激烈沖突，使得各類錯綜復雜的社會矛盾大量涌現(xiàn)。而隨著民主法制建設的深入推進，群眾自身的維權意識日益增強，對司法機關化解社會矛盾、維護公平正義的呼聲和期望也不斷提高，這就促使相當一部分懸而未決的糾紛以涉檢信訪的形式進入法律程序。這些糾紛多涉及動拆遷、勞資爭議、因司法機關及其工作人員履職失當而導致的矛盾擴大以及對國家工作人員貪腐、瀆職行為的控告、舉報等等，因同國計民生、政府形象密切相關，故而備受群眾和輿論的關注。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，擔負著維護公平正義的神圣職責，在社會變革中更應充分履行解矛盾、促和諧的積極作用，有效化解并努力預防、減少涉檢信訪矛盾的發(fā)生。在近年來的涉檢信訪工作中，傳統(tǒng)的以控告申訴檢察部門（以下簡稱“控申部門”）為主體的工作模式頻頻顯露出其困境與缺陷，集中表現(xiàn)在以下兩個方面：一是由于對信訪所涉糾紛缺乏事先防控而加大矛盾化解難度，二是在需要檢察機關多個內(nèi)設職能部門共同開展信訪工作時因權責不明而造成重復勞動或工作缺位。在這樣的背景下，涉檢信訪工作聯(lián)動機制應運而生。本文將結(jié)合基層檢察院控申部門的信訪工作實踐，對構建涉檢信訪工作聯(lián)動機制的價值、聯(lián)動機制的運行方式以及控申部門在聯(lián)動機制中的地位與作用等三個問題做粗淺探討。

一、構建涉檢信訪工作聯(lián)動機制的價值

（一）聯(lián)動機制是加強涉檢信訪工作的需要

涉檢信訪，從字面上看可理解為與人民檢察院有關的各類情況反映、建議、意見及控告、申訴、舉報等信訪事項，其中的涉檢因素既可能是由人民檢察院依法定職權處理，也可能是內(nèi)容涉及人民檢察院及其工作人員，理論界目前尚無標準定義。最高人民檢察院2007年3月公布執(zhí)行的《人民檢察院信訪工作規(guī)定》（以下簡稱“《信訪工作規(guī)定》”）第三條以列舉式與概括式相結(jié)合的模式明確了由人民檢察院依法處理的信訪事項，具體包括以下八種：一、反映國家工作人員職務犯罪的舉報；二、不服人民檢察院處理決定的申訴；三、反映公安機關偵查活動存在違法行為的控告；四、不服人民法院生效判決、裁定的申訴；五、反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動教養(yǎng)機關的活動存在違法行為的控告；六、反映人民檢察院工作人員違法違紀行為的控告；七、加強、改進檢察工作和隊伍建設的建議和意見；八、其他依法應當由人民檢察院處理的信訪事項。

從以上規(guī)定能夠看出，涉檢信訪內(nèi)容廣泛，涉及檢察機關的反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行乃至紀檢監(jiān)察等多個部門的業(yè)務領域，這就決定了涉檢信訪工作的開展與加強同樣需要相應部門的配合與支援。這些部門或為信訪所涉案件的前期承辦者，或為日后信訪事項的實際辦理者，就前一種身份而言，其往往較控申部門對信訪事項有更全面、更深入的了解，就后一種身份而言，其對信訪事項具備更專業(yè)的處理方法和更豐富的處理經(jīng)驗。涉檢信訪的存在，正是信訪所反映的社會矛盾未能得到妥善解決的集中體現(xiàn)。加強涉檢信訪工作，就要直接面對這些矛盾，并有效化解這些矛盾，其中，直接意味著由最熟悉案情的部門在法律規(guī)定的權限內(nèi)辦理，不扯皮、不推諉，而有效則意味著以專業(yè)的方法對癥下藥，只有這樣，才能增強涉檢信訪工作的力度和成效。

（二）聯(lián)動機制可解決目前涉檢信訪工作中的一些問題

目前的涉檢信訪工作存在著以下問題：

首先，涉檢信訪反映的矛盾多發(fā)生在控申部門介入化解工作以前，控申部門不曾參與過有關案件的辦理，一時間難以對糾紛的前因后果、利益關系各方和個案的特殊情況等信息形成全面掌握，因而可能會對息訴罷訪產(chǎn)生不利影響。

其次，目前的涉檢信訪工作由控申部門統(tǒng)一負責受理和歸口，由于信訪事項往往會涉及一些控申部門不具備相應處理職能的問題，因而在很多情況下控申部門只能采取分流的方式流轉(zhuǎn)到檢察機關內(nèi)的相關職能部門加以解決，非但延長了辦案周期，還給作為非實際承辦人的控申部門在答復信訪人時增添難度，容易引起信訪人的誤解，造成不滿。

再次，信訪事項流轉(zhuǎn)到的相關職能部門對涉檢信訪工作的重要性認識尚不到位，對信訪工作質(zhì)量的重視度也不夠高，造成涉檢信訪處理周期長，息訴罷訪工作流于形式，群眾對信訪處理結(jié)論滿意度較低。

最后，上下級檢察機關和檢察機關各內(nèi)設職能部門之間在處理涉檢信訪過程中尚未切實、有效地形成合力，溝通和協(xié)調(diào)機制尚不健全，上轉(zhuǎn)下、下報上、一案多訪、一案多查的情況時有發(fā)生，既浪費人力物力，又容易形成前后不一甚至相互矛盾的調(diào)查結(jié)論，使群眾對檢察機關的工作產(chǎn)生不信任感。

上述問題可借助涉檢信訪聯(lián)動機制從以下三個方面加以解決：第一，在必要的時候，使控申部門在某一糾紛以信訪形式進入控申工作環(huán)節(jié)之前即介入、跟進案件的辦理工作，在進入控申工作環(huán)節(jié)后根據(jù)實際需要會同相關職能部門一起處理該此信訪；第二，對參與涉檢信訪工作聯(lián)動機制的各部門處理信訪的工作期限和程序做出剛性規(guī)定，從而在確保信訪工作質(zhì)量的前提下盡可能縮短工作周期；第三，明確各部門在涉檢信訪工作聯(lián)動機制中的地位與職責，真正形成合力，建立、健全橫向與縱向的溝通協(xié)調(diào)機制和案件流轉(zhuǎn)程序，逐步減少至最終消除重復勞動和推諉扯皮現(xiàn)象，切實提高涉檢信訪工作效率。

（三）構建聯(lián)動機制是近年來涉檢信訪工作的新要求

從我院控申部門對涉檢信訪的排摸情況來看，近年來，涉檢信訪呈現(xiàn)出復雜多樣的特點，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，信訪訴求多元化，相當一部分信訪不僅要求還原案一個客觀、公平、公正的處理結(jié)果，還伴隨著要求查處相關辦案人員的貪腐違紀違法行為或瀆職侵權責任等；其次，信訪反映的問題跨系統(tǒng)、跨部門，協(xié)調(diào)難度相對較大；再次，信訪內(nèi)容多為損害群眾利益的事件，牽涉到征地拆遷、勞動就業(yè)、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、下崗職工安置等領域，多為涉眾型案件，社會影響面大，輿論關注度高；最后，信訪時間持續(xù)，訴求反復性強，多年連續(xù)信訪的纏訪戶屢見不鮮，且時常變更訴求，倘若針對某一部門的訴求無法滿足，便改變信訪內(nèi)容，轉(zhuǎn)而指向另一部門，短時間內(nèi)難以息訴罷訪。而聯(lián)動機制的建立與完善能夠充分發(fā)揮各檢察職能部門自身的業(yè)務特長及多部門協(xié)作的合力優(yōu)勢，優(yōu)化檢察機關內(nèi)部資源配置，提高涉檢信訪工作效率，有效預防和減少涉檢信訪矛盾產(chǎn)生，及時消除檢察環(huán)節(jié)的不穩(wěn)定因素，促和諧、保平安。

二、涉檢信訪工作聯(lián)動機制的運行方式

（一）涉檢信訪工作聯(lián)動機制的含義

上海市浦東新區(qū)檢察院于近期擬定的《息訴工作前移，開展偵捕訴控聯(lián)動機制，預防和減少涉檢信訪矛盾的實施方案》（試行稿）（以下簡稱“《聯(lián)動機制實施方案》”）對涉檢信訪工作聯(lián)動機制作了如下定義：涉檢信訪工作聯(lián)動機制，是指在涉檢信訪矛盾的排查和調(diào)處中，檢察機關自偵部門（包括反貪污賄賂局、瀆職偵查局）、偵查監(jiān)督部門、公訴部門及控告申訴部門聯(lián)動，要求自偵部門、偵查監(jiān)督部門、公訴部門在辦理自偵案件、審查批捕刑事案件、審查起訴刑事案件過程中提前預判案件當事人可能發(fā)生涉檢信訪案件，及時消除信訪隱患，積極化解簡單信訪案件，并在必要時主動要求控告申訴部門介入案件，控告申訴部門介入后按照相關規(guī)定對可能發(fā)生的涉檢信訪案件做到提前預判的工作機制，從而從源頭上減少和避免檢察信訪案件。

聯(lián)動機制的核心在于“聯(lián)”與“動”。聯(lián)，強調(diào)的是合力與協(xié)作，是從聯(lián)動機制的整體層面而言的；動，則強調(diào)主觀能動性與工作的積極狀態(tài)，是就參與聯(lián)動機制的個體要素而言的。參與個體的主觀能動、積極工作是形成有效合力的基礎，而協(xié)作的達成則是充分調(diào)動個體要素所追求的結(jié)果。上述定義也反映出，聯(lián)動的目的在于通過檢察機關其他職能部門（主要是各辦案業(yè)務部門）的提前預判，及時與控申部門互通有無，從而消除信訪隱患，積極化解簡單信訪案件，從源頭上減少和避免涉檢信訪。

（二）涉檢信訪工作聯(lián)動機制的參與主體及其各自職能

參照《聯(lián)動機制實施方案》，除控申部門外，聯(lián)動機制的參與主體還有檢察機關的自偵部門、偵監(jiān)部門、公訴部門等，在有些場合可能還包括監(jiān)所部門與紀檢檢察部門。

以上部門在聯(lián)動機制中的職能分別是：在發(fā)現(xiàn)涉檢信訪風險方面，自偵部門對正在偵辦的貪污賄賂案件、瀆職案件和其他依法由檢察機關自偵部門辦理的案件進行信訪風險預警；偵監(jiān)、公訴部門將移送不起訴案件、不批準逮捕案件、不起訴案件、辯護方辯解與指控意見存有較大差距的案件、法院定罪量刑偏輕或偏重但不足以提請抗訴的案件等五類作為可能引發(fā)涉檢信訪的高危案件進行重點風險評估，在認為需要時提出申請，由控申部門介入聯(lián)動，以化解風險等級較高的信訪案件；在配合處理涉檢信訪事項方面，在已經(jīng)發(fā)生涉及偵、捕、訴業(yè)務工作的信訪狀況的場合，由控申部門依據(jù)一定的規(guī)則進行案件分流，并及時向相關業(yè)務部門通報情況，而相關業(yè)務部門則在特殊情況下（例如遇到集體訪、告急訪），應控申部門的要求配合做好信訪接待及釋法說理等工作。

總而言之，上述部門在聯(lián)動機制中需充分樹立起全院信訪工作一盤棋的意識，并努力發(fā)揮各自的業(yè)務特長和能力優(yōu)勢，使涉檢信訪矛盾盡可能早地受到關注，盡可能好地得到處理。

（三）涉檢信訪工作聯(lián)動機制的實現(xiàn)步驟

涉檢信訪工作聯(lián)動機制可通過以下步驟來實現(xiàn)：

第一步是信訪風險評估和風險等級劃分，主要涉及自偵部門、偵監(jiān)部門和公訴部門。這些部門依照統(tǒng)一的預警指標，對各自在辦案件中可能引起涉檢信訪的高危案件進行重點風險評估，并按照風險從小到大將案件依次分為四個等級：一級案件為沒有信訪可能或可能性極小的案件；二級案件為有一定信訪風險，但承辦部門工作人員只要工作到位就能夠自行消除信訪隱患的案件；三級案件為存在一定信訪風險，但通過承辦部門工作人員工作不能夠自行消除信訪隱患的案件；四級案件為本部門受理此案件時就已經(jīng)發(fā)生信訪狀況，或者雖然尚未發(fā)生，但是存在現(xiàn)實信訪風險，承辦部門難以消除或者難以有效預防信訪事件發(fā)生的案件。

確定風險等級后，第二步是根據(jù)不同案件的風險等級確定處理方案。對于一級案件、二級案件，由承辦部門獨自化解處理；對于三級案件、四級案件，由偵、捕、訴等承辦部門在認為需要時提出申請時，控申部門依申請介入聯(lián)動機制，化解風險等級較高的信訪案件。

第三步是具體信訪事項的處理，可按處理主體的不同分為兩類情形：一類是由控申部門統(tǒng)一受理信訪并完成初查后，根據(jù)法律規(guī)定將信訪事項流轉(zhuǎn)至有關業(yè)務部門處理的情形，相關業(yè)務部門應在法定期限內(nèi)處理信訪事項，并與控申部門保持溝通，以便控申部門及時、適當?shù)貙⑿旁L工作的進展向信訪人做出反饋，控申部門也應主動與相關業(yè)務部門加強聯(lián)系，了解信訪事項的辦理進度，協(xié)助業(yè)務部門做好信訪工作；另一類是由控申部門直接處理信訪事項的情形，相關業(yè)務部門除了向控申部門提供必要的專業(yè)援助外，在控申部門需要時還應積極配合做好接待工作和其他必要的輔助性工作。

第四步是事后跟進。針對案件終結(jié)后當事人可能越級上訪的情況，或經(jīng)審查需移送上一級人民檢察院辦理申訴案件的情況，可能涉及執(zhí)法質(zhì)量、辦案作風等問題的，控申部門應及時與相關職能部門取得溝通，進行情況通報，相關職能部門在接報后應積極主動地采取措施，努力將有關信訪問題解決在本院內(nèi)，并及時向分管檢察長匯報上述情況。

第五步是工作總結(jié)與考核評定。建立聯(lián)動協(xié)調(diào)小組，由檢察長任組長，分管檢察長及相關部門負責人為小組成員，定期召開偵捕訴控聯(lián)席會議，專門研究疑難復雜涉檢信訪的成因、對策、措施，進行部門間溝通、協(xié)調(diào)，統(tǒng)一思想，消除分歧，分析不足，總結(jié)經(jīng)驗。院政治部、監(jiān)察處負責人亦應出席聯(lián)席會議，以便了解本院信訪工作的開展情況，聽取意見，并加強對涉檢信訪工作聯(lián)動機制實施情況的監(jiān)督與考核，將職能部門的聯(lián)動機制實施情況納入院目標管理的考核范圍，增強聯(lián)動機制參與各方的責任意識，提高其工作積極性。

三、控申部門在涉檢信訪聯(lián)動機制中的地位與作用

（一）控申部門在涉檢信訪工作中的職責與地位

涉檢信訪由檢察機關控申部門負責處理，其依據(jù)源于《信訪工作規(guī)定》第十二條之規(guī)定，該條要求各級人民檢察院設立控告申訴檢察部門負責信訪工作。緊接著，該規(guī)定第十三條明確規(guī)定了控申部門在信訪工作中的十一項主要職責，具體包括：一、統(tǒng)一受理來信，接待來訪；二、對所受理的信訪事項按照職責分工轉(zhuǎn)送有關部門辦理，或者根據(jù)有關規(guī)定自行辦理；三、向下級人民檢察院轉(zhuǎn)送或者交辦信訪事項，并進行督辦，對下級人民檢察院提交的辦結(jié)報告進行審查；四、根據(jù)有關規(guī)定對信訪事項進行初步調(diào)查；五、對上級機關交辦的信訪事項進行轉(zhuǎn)辦和催辦，或者根據(jù)有關規(guī)定自行辦理，并將辦理情況報告上級機關；六、對信訪事項的辦理情況書面答復或者告知信訪人；七、依據(jù)有關規(guī)定做好化解矛盾、教育疏導工作及相關善后工作；八、在信訪工作中發(fā)現(xiàn)檢察人員有違法違紀行為的，及時移送有關部門調(diào)查處理；九、研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時提出加強、改進檢察工作和隊伍建設的建議；十、宣傳法制，提供有關法律咨詢；十一、指導下級人民檢察院的信訪工作。以上職責涵蓋了信訪受理、案件轉(zhuǎn)送、信訪辦理、初步調(diào)查、案件轉(zhuǎn)辦（交辦）、答復告知、教育疏導、違紀查處、分析調(diào)研、法制宣傳、業(yè)務指導等涉檢信訪工作的方方面面，也反映出了控申部門對涉檢信訪工作的全程參與，從而明確了控申部門在涉檢信訪工作中的負責地位。

（二）控申部門在涉檢信訪工作聯(lián)動機制中的地位

涉檢信訪工作聯(lián)動機制從根本上說是涉檢信訪工作的一種開展途徑，無論聯(lián)動參與主體的多寡，都不能缺少一個居于統(tǒng)領地位、起到協(xié)調(diào)作用的主導者，控申部門作為一直以來涉檢信訪工作的負責人，全面、全程參與信訪工作，故而這一主導者的角色非其莫屬。

（三）控申部門在涉檢信訪工作聯(lián)動機制中的作用

在涉檢信訪工作聯(lián)動機制中，控申部門首先應發(fā)揮信訪接待第一責任部門的作用，不僅要改變以往對涉檢信訪以轉(zhuǎn)送為主的狀況，明確自己作為接待信訪的第一責任部門，而且要更切實地落實首辦責任制，明確首次處理上訪案件的承辦人是第一責任人。其次，作為聯(lián)動機制的主導者，控申部門應對所有的信訪統(tǒng)一掌握、專案登記、全局把握、跟蹤問效、督促落實，尤其是要起到全方位協(xié)調(diào)的作用，防止涉檢信訪在聯(lián)動機制運行中出現(xiàn)相互推諉、工作缺位、超期辦理等現(xiàn)象，確保每一起上訪案件都能得到及時有效的處理。再次，在配合其他職能部門對在辦案件進行信訪風險防控時，控申部門應充分發(fā)揮好協(xié)助者的作用，在相關職能部門的辦案時限內(nèi)積極化解可能出現(xiàn)的信訪矛盾，協(xié)助承辦部門做到：使?jié)撛谛旁L人的信訪想法在剛剛形成時就被消除，如不能消除，則在信訪人實施信訪行為時將信訪所涉矛盾積極化解，防止涉檢信訪矛盾久拖不決，從而預防和減少各類錯綜復雜的信訪問題和信訪矛盾。最后，控申部門應做到介入而不干涉，關切但不僭越，在聯(lián)動機制其他參與部門尚未主動提出要求，同時控申部門也未接到控告、申訴、舉報的情況下，控申部門不宜介入其他部門的在辦案件。

檢察機關向來都把維護社會公平正義作為其首要職責，并始終視人民群眾為最高價值主體，在民生日益受到關注、個人權利意識日益增強的今天，涉檢信訪是普通民眾保護、救濟自身權利的重要渠道。建立并完善涉檢信訪工作聯(lián)動機制，充分發(fā)揮各檢察職能部門的優(yōu)勢，有效整合、合理配置檢察機關內(nèi)部資源，提高涉檢信訪工作效率，對于進一步加強與推進檢察機關工作作風建設、提高檢察機關的整體形象、增強民眾對司法機關的信任感均具有十分重要的意義。切實做好涉檢信訪工作，保持民眾權利救濟渠道的暢通和規(guī)范，才能有效地減少社會的不安定因素，才能保證社會的和諧穩(wěn)定。