“十一五”環(huán)境保護(hù)投資評(píng)估

逯元堂 吳舜澤 陳 鵬 朱建華

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

“十一五”環(huán)境保護(hù)投資評(píng)估

逯元堂 吳舜澤 陳 鵬 朱建華

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入開展，環(huán)境保護(hù)投資力度逐步加大。本文從環(huán)保投融資政策、投資規(guī)模、投資構(gòu)成、空間分布、資金來源等方面對(duì)“十一五”期間環(huán)境保護(hù)投資進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估結(jié)果認(rèn)為，我國(guó)多元化的環(huán)境保護(hù)投融資政策進(jìn)一步完善，環(huán)保投融資渠道逐步拓寬?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)環(huán)保投資總額為2．16萬億元，相對(duì)1．53萬億元的投資需求而言，實(shí)際投資超出投資需求6 320億元。環(huán)保投資年度分布上呈現(xiàn)先慢后快的態(tài)勢(shì)，五年計(jì)劃第一年環(huán)保投資增長(zhǎng)率較低;五年計(jì)劃的最后一年環(huán)保投資增長(zhǎng)率明顯提高。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占環(huán)保投資總額的比重達(dá)一半以上。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，園林綠化投資是重點(diǎn)，占比達(dá)42．6%。東部地區(qū)投資規(guī)模較中西部地區(qū)大，但西部地區(qū)增速明顯較快。在資金來源上，中央政府投資與地方政府投資規(guī)模基本相當(dāng)，政府投資占環(huán)保投資總額的1/5左右。

環(huán)境保護(hù);投融資;評(píng)估

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，環(huán)境保護(hù)投資是執(zhí)行環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保證。隨著各級(jí)政府、企業(yè)及社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，環(huán)境保護(hù)投融資政策正在不斷完善，政府、企業(yè)環(huán)境保護(hù)投資力度進(jìn)一步加大，多元化的環(huán)境保護(hù)投融資體系正在逐步建立。本文所稱環(huán)境保護(hù)投資(簡(jiǎn)稱環(huán)保投資，下同)，即環(huán)境污染治理投資，由工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資三部分組成，投資渠道主要分為政府投資、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)化專業(yè)公司投入、企業(yè)投資等來源。

1 環(huán)保投融資政策

“十一五”期間，環(huán)保專項(xiàng)資金、預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、環(huán)境轉(zhuǎn)移支付政策以及排污收費(fèi)政策已成為政府環(huán)保投資的重要渠道及資金保障。繼2004年設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金之后，“211環(huán)境保護(hù)”科目于2007年開始實(shí)施，“十一五”期間主要污染物減排專項(xiàng)資金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、重金屬污染防治專項(xiàng)資金等中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金相繼設(shè)立。稅收優(yōu)惠、排污收費(fèi)、綠色信貸以及脫硫電價(jià)等價(jià)格政策在促進(jìn)企業(yè)環(huán)保投資方面發(fā)揮了重要的作用。綠色證券政策以及發(fā)行企業(yè)債券等社會(huì)化融資手段逐步建立。

2 投資規(guī)模

按照《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》確定的目標(biāo)及任務(wù)需求，規(guī)劃提出了實(shí)現(xiàn)“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)需要環(huán)保投資約為15 300億元，約占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1．35%。“十一五”期間，我國(guó)環(huán)保投資總額為2．16萬億，相對(duì)1．53萬億的投資需求而言，實(shí)際投資超出投資需求6 320億元，超出比例為41．3%。

1981年至今，環(huán)保投資總量呈持續(xù)遞增趨勢(shì)，從“十五”開始遞增趨勢(shì)較明顯，環(huán)保投資占GDP的比重出現(xiàn)波動(dòng)，但總體亦呈遞增趨勢(shì)(見圖1)。“十一五”期間，環(huán)保投資總量達(dá)21 620億元，較“十五”增長(zhǎng)157．4%;環(huán)保投資占GDP的比重達(dá)1．44%，較“十五”增長(zhǎng)0．26個(gè)百分點(diǎn)。從“十五”和“十一五”的情況來看，五年計(jì)劃第一年環(huán)保投資增長(zhǎng)率較低;五年計(jì)劃的最后一年環(huán)保投資增長(zhǎng)率快速提升，呈現(xiàn)先慢后快的現(xiàn)象(見圖2)。

3 環(huán)保投資構(gòu)成

“十一五”期間，工業(yè)污染源污染治理實(shí)際投資2 415．1億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的11．2%，較投資需求(2 500億元)減少3．4%;建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”實(shí)際投資7 885億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的36．5%，較投資需求(4 400億元)增加79．2%;環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際投資11 319．9億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的52．3%，較投資需求(8 400億元)增加34．8%(見圖3)。

1991年至今，工業(yè)污染源治理投資先是持續(xù)遞增，自1996年開始出現(xiàn)波動(dòng)，自2008年開始呈下降趨勢(shì);建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資基本呈持續(xù)穩(wěn)步遞增趨勢(shì)，2009年出現(xiàn)下降;城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資呈持續(xù)快速遞增趨勢(shì)(見圖4)。

1991年至今，工業(yè)污染源治理投資占環(huán)保投資總量的比重基本呈下降趨勢(shì);建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資占環(huán)保投資總量的比重先是在波動(dòng)中呈上升趨勢(shì)，自2008年以后呈下降趨勢(shì);城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占環(huán)保投資總量的比重在波動(dòng)中呈上升趨勢(shì)。

“十一五”期間，工業(yè)污染源治理投資較“十五”增長(zhǎng)78．76%;建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資較“十五”增長(zhǎng)2 65.01%;城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資較“十五”增長(zhǎng)131.58%。

圖1 環(huán)保投資總量及占GDP的比重變化Fig．1 Change of total investment in environmental protection and its proportion in GDP

圖2 環(huán)保投資增長(zhǎng)率(%)Fig．2 Growth rate of environmental protection investment(%)

“十一五”期間，工業(yè)污染源治理投資占環(huán)保投資總量的比重為11．2%，較“十五”減少4．9個(gè)百分點(diǎn);建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資占環(huán)保投資總量的比重為36．5%，較“十五”增加10．8個(gè)百分點(diǎn);城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資占環(huán)保投資總量的比重為52．3%，較“十五”減少5．9個(gè)百分點(diǎn)(見圖5)。

4 環(huán)保投資空間分布

“十一五”期間，東、中、西部環(huán)保投資分別為11 775．6億元、3 957．1億元和3 734．6億元(不含國(guó)家級(jí))，占全國(guó)環(huán)保投資的比例分別為60．5%、20．3%和19．2%，東、中、西部比“十五”分別增加 138．4%、159．7% 和 196．6%。東、中、西部環(huán)保投資年均增長(zhǎng)率平均值分別為28．36%、28．16%以及46．49%。東部與中部地區(qū)增速基本持平，西部地區(qū)增速明顯較快(見圖6)。

圖3 “十一五”環(huán)保投資需求與實(shí)際投資對(duì)比Fig．3 Comparison between environmental protection investment demand and actual investment during the“11th Five-Year Plan”period

圖4 中國(guó)環(huán)保投資構(gòu)成變化Fig．4 Change of environmental protection investment composition in China

5 投資來源

“十一五”期間，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金來源按照城市市政公共設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的資金來源比例計(jì)算，估算政府投資包括中央財(cái)政撥款和地方財(cái)政撥款，為3 511．43億元;企業(yè)投資包括國(guó)內(nèi)貸款、債券、利用外資、自籌資金以及其他資金，為7 808．47億元。工業(yè)污染源治理投資的資金來源中，政府投資包括排污費(fèi)補(bǔ)助和政府其他補(bǔ)助，為119．84億元;企業(yè)投資包括企業(yè)自籌與銀行貸款，為2 298．45億元。

圖5 環(huán)保投資構(gòu)成占環(huán)保投資總量的比重變化Fig．5 Proportion change of environmental protection investment composition in total investment

圖6 “十一五”與“十五”東、中、西部環(huán)保投資情況Fig．6 Environmental protection investment in the Eastern，Central and Western regions of China during the“11th Five-Year Plan”period and“10th Five-Year Plan”period

“十一五”期間，政府事權(quán)的實(shí)際環(huán)保投資包括工業(yè)污染源治理投資中的政府投資以及城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的政府投資，估算總計(jì)為3 631．27億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的16．8%;企業(yè)及其他投資包括工業(yè)污染源治理投資中的企業(yè)投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的企業(yè)投資以及建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資，估算總計(jì)為17 991．92億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的83.2%。

6 重點(diǎn)工程項(xiàng)目投資

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干工作的決定》，“十一五”期間將實(shí)施十項(xiàng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程。十大工程共需要投資5 834億元，占“十一五”投資總需求的38%。其中環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)總投資約為149億元;城鎮(zhèn)污水處理工程投資約為3 320億元;重點(diǎn)流域水污染防治工程投資約為953億元;燃煤電廠及鋼鐵行業(yè)燒結(jié)機(jī)煙氣脫硫工程投資約為335億元;危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置投資約150億元;核與輻射安全工程投資約16億元;鉻渣污染綜合整治投資約28億元;重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程投資約為100億元;農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)工程投資約為50億元;城市垃圾處理工程投資約為733億元。

實(shí)際投資情況表明，“十一五”期間，環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)工程實(shí)際投資較投資需求增加106．9%，城鎮(zhèn)污水處理工程實(shí)際投資較投資需求增加13．4%，重點(diǎn)流域水污染防治工程實(shí)際投資較投資需求增加45．8%，重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程實(shí)際投資較投資需求增加15%，農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)工程實(shí)際投資較投資需求增加140%，城市垃圾處理工程實(shí)際投資較投資需求減少23．5%(見圖7)。

圖7 “十一五”期間重點(diǎn)工程實(shí)際投資與投資需求對(duì)比Fig．7 Comparison between actual investment and investment demand of key projects during the“11th Five-Year Plan”period

7 評(píng)估結(jié)論

(1)環(huán)保投融資渠道進(jìn)一步拓寬，多元化環(huán)保投融資體系逐步建立。政府環(huán)保投資對(duì)引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)環(huán)保資金投入起到了重要的作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)環(huán)保資金投入的財(cái)稅和價(jià)格政策逐步完善，社會(huì)化融資手段逐步建立。

(2)環(huán)保投資總量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有相關(guān)性，環(huán)保投資隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制尚未建立。從總量數(shù)據(jù)來看，環(huán)保投資和GDP、固定資產(chǎn)投資以及財(cái)政收入關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)且呈正相關(guān)［1］。相對(duì)而言，環(huán)保投資和財(cái)政收入的關(guān)聯(lián)性最強(qiáng)。從增長(zhǎng)率變化來看，環(huán)保投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)相關(guān)性較弱，多是受水漲船高的因素影響，缺乏環(huán)保投資隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而快速增長(zhǎng)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制［2］。

(3)實(shí)際環(huán)保投資超過投資需求，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施順利。落實(shí)環(huán)保投資是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要保障?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)環(huán)保投資總額為2．16萬億元，相對(duì)1．53萬億元的投資需求而言，實(shí)際投資超出投資需求6 320億元，超出比例為41．3%。環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、城鎮(zhèn)污水處理、重點(diǎn)流域水污染防治、重要生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)等重點(diǎn)工程項(xiàng)目投資亦超過預(yù)期，重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施順利，保障了國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的全面完成。

(4)中央政府與地方政府投資額度大致相當(dāng)，政府投資占環(huán)保投資總額的1/5左右。政府投資是環(huán)保投資的重要來源，對(duì)引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)環(huán)保投入具有重要的作用。中央政府投資重點(diǎn)用于解決重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域的重大環(huán)境問題，實(shí)施重點(diǎn)工程，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，保障環(huán)境安全起到了重要的作用。“十一五”期間，政府事權(quán)的實(shí)際環(huán)保投資估算總計(jì)為3 631．27億元，占環(huán)保投資總額的17%左右，其中中央政府投資1 566億元，地方政府投資2 065．27億元，兩者比例為 1∶1．3。

(5)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資占環(huán)保投資總額一半以上，其中園林綠化投資是重點(diǎn)?！笆晃濉逼陂g，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占環(huán)保投資總額的比重為52．36%，達(dá)一半以上。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，園林綠化投資是重點(diǎn)，占比達(dá)42．6%?！笆晃濉逼陂g園林綠化投資較“十五”期間增長(zhǎng)222．1%。其中2010年園林綠化投資為2 297億元，占城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的54．4%，是2009年的2．51倍。投資增幅較大的主要原因是由于廣東省園林綠化投資大幅增長(zhǎng)，其投資占全國(guó)園林綠化投資的比例為43%左右。

(6)無關(guān)投資拉大環(huán)保投資總額，真正用于環(huán)境保護(hù)的資金占GDP的比例僅為0．82%。由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資涵蓋燃?xì)?、集中供熱以及園林綠化等主要目的非環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域，從而會(huì)帶來投資虛化問題［3］。若以排水和市容環(huán)衛(wèi)作為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資，“十一五”環(huán)保投資總量為1．43萬億元，占GDP的比例為0．96%，是傳統(tǒng)口徑環(huán)保投資的66．3%。若僅考慮環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中污水及垃圾處理投資，計(jì)算結(jié)果表明，“十一五”期間，環(huán)保投資總量達(dá)1．22萬億元，占 GDP的比重僅為0．82%，基于新口徑的環(huán)保投資總量?jī)H為傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)口徑的56．6%。

(7)水、氣污染治理依然是環(huán)保投資的重點(diǎn)，占環(huán)保投資總量的一半以上?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家提出了化學(xué)需氧量、二氧化硫兩項(xiàng)約束性指標(biāo)，污染減排成為各地區(qū)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作。從各要素投資情況分析，“十一五”期間，廢水治理實(shí)際投資5 849．96億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的27．1%;廢氣污染治理實(shí)際投資5 295．12億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的24．5%;固體廢物治理實(shí)際投資1 664．43億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的7．7%;噪聲污染治理實(shí)際投資290．1億元，占實(shí)際環(huán)保投資總額的1．3%。水、氣污染治理依然是環(huán)保投資的重點(diǎn)。在工業(yè)污染源治理投資中，“十一五”期間廢水治理投資為820．6億元，廢氣治理投資為1 195億元，廢氣治理投資超過了廢水治理投資，廢氣與廢水治理投資之和占工業(yè)污染源治理投資的比例達(dá)83%以上。

(8)五年周期特征明顯，呈現(xiàn)先慢后快的態(tài)勢(shì)。從“十五”和“十一五”的情況來看，五年計(jì)劃第一年環(huán)保投資增長(zhǎng)率較低;五年計(jì)劃的最后一年環(huán)保投資增長(zhǎng)率明顯提高。“十五”計(jì)劃的第一年，即2001年環(huán)保投資增長(zhǎng)率僅為4．3%，而2005年環(huán)保投資增長(zhǎng)率達(dá)25%?！笆晃濉逼陂g，2006年環(huán)保投資增長(zhǎng)率僅為7．45%，而2010年環(huán)保投資增長(zhǎng)率高達(dá)47%。環(huán)保投資年度分布上呈現(xiàn)先慢后快的態(tài)勢(shì)。

(9)東部地區(qū)投資規(guī)模較大，西部地區(qū)增長(zhǎng)較快?！笆晃濉逼陂g，東、中、西部環(huán)保投資分別為11 775．6億元、3 957．1億元和3 734．6億元，占全國(guó)工業(yè)污染源污染治理投資的比例分別為60．5%、20．3%和19．2%，東部地區(qū)投資規(guī)模較大，中部與西部基本持平;東、中、西部環(huán)保投資增長(zhǎng)率平均值分別為28．36%、28．16%以及46．49%。東部與中部地區(qū)增速基本持平，西部地區(qū)增速明顯較快。

(10)環(huán)保投資以規(guī)模型為主，需向效益型投資轉(zhuǎn)變。基于效應(yīng)分解模型［4］分析表明，2010年與2005年相比，COD去除量增加57．1%，規(guī)模效應(yīng)貢獻(xiàn)率為108．24%，結(jié)構(gòu)效應(yīng)貢獻(xiàn)率為 －17.18%，技術(shù)效應(yīng)貢獻(xiàn)率為－33．98%，主要受環(huán)保投資總量增長(zhǎng)較快的影響。技術(shù)效應(yīng)影響次之且表現(xiàn)為負(fù)數(shù);環(huán)保投資結(jié)構(gòu)影響不大，亦表現(xiàn)為負(fù)值?？梢姡瑔渭円揽看罅客度胭Y金來提高污染物去除量是一種粗放的污染治理模式，污染治理效率相對(duì)較低。應(yīng)大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)等前端減排技術(shù)，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和污染治理技術(shù)水平，提高單位環(huán)保投資的污染物去除量，提高環(huán)保投資效益。

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Evaluation of Environmental Protection Investment During the“11th Five Year Plan”Period

LU Yuan-tang WU Shun-ze CHEN Peng ZHU Jian-hua
(Chinese Academy for Environmental Planning，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China)

Together with the development of environmental protection business，the financial investment has been gradually increased．In this study，investment in environmental protection during the“11th Five Year Plan”period was assessed from perspective of investment and financing policy，investment scale，investment composition，spatial distribution and fund source，etc．The results showed that diversified investment and financing policies were improved and finance channels were broadened．During the“11th Five Year Plan”period，total investment in environmental protection reached 2．16 trillion RMB，632 billion RMB higher than investment demand of 1．53 trillion RMB．In the first year of Five Year Plan investment growth rate was lower and in the last year of Five Year Plan investment growth rate was significantly fastened，showing the trend of first slower and then faster．It was also found that urban environmental infrastructure construction was still the focus of current investment，which covered more than half of the overall investment．Landscaping is the focus of urban environmental infrastructure construction，accounted for 42．6%of the total．On the whole，the investments in the eastern provinces in environmental protection were more than the western provinces，while increasing rate of investment by western provinces was higher．The investment done by the central government and local government was almost same．Government investment accounted for about one fifth of the total investment．

environmental protection;investment and financing;evaluation

X321

A

1002－2104(2012)10－0043－05

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．10．007

2012－05－11

逯元堂，博士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境公共財(cái)政與投融資。

環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“環(huán)保投資核算體系優(yōu)化與績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立研究”(編號(hào):200909111)。

(編輯:李 琪)