中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的數(shù)量測度

盧洪友 袁光平 陳思霞 盧盛峰

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430072)

中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的數(shù)量測度

盧洪友 袁光平 陳思霞 盧盛峰

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430072)

本文在“投入—產(chǎn)出—受益”三維視角下構(gòu)建了2003－2009年中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估指數(shù)，并對中國式分權(quán)框架下的環(huán)境公共服務(wù)效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，這為在晉升體系中考慮基本公共服務(wù)發(fā)展因素提供了有益的思路。研究結(jié)果表明:中國各省級間環(huán)境公共服務(wù)績效水平存在顯著的差異，東部地區(qū)環(huán)境公共服務(wù)績效水平明顯高于中西部地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較之經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)較之城鎮(zhèn)化率低的地區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)績效水平更高。中國式財政分權(quán)并不影響省區(qū)間環(huán)境基本公共服務(wù)的產(chǎn)出水平和受益程度，但是存在“誘導(dǎo)”地方政府降低環(huán)境基本公共服務(wù)投入的內(nèi)在激勵，并造成環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效下降。政策建議是:政府加大對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)投入力度，同時將環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)納入考核。

環(huán)境基本公共服務(wù);投入—產(chǎn)出—受益;績效評估;財政分權(quán)

改革開放30年帶來了中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，但以環(huán)境污染和生態(tài)破壞為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)受到普遍的質(zhì)疑。在已有主要強(qiáng)調(diào)教育與醫(yī)療等公共服務(wù)均等化的議題中，將推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)發(fā)展納入政府的社會目標(biāo)，是發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的重要手段。國家“十二五公共服務(wù)規(guī)劃綱要”中，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為基本公共服務(wù)均等化的重要方面，“各地(縣)都應(yīng)具備污水、垃圾無害化處理能力以及環(huán)境監(jiān)測評估能力”以及“保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全”等作為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)納入評估目標(biāo)。環(huán)境基本公共服務(wù)績效評價的意義日益凸顯，但國內(nèi)針對環(huán)境基本公共服務(wù)的研究十分缺乏，本文試圖從“投入”、“產(chǎn)出”和“受益”三個角度對中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效進(jìn)行綜合評價，并檢驗(yàn)分權(quán)對環(huán)境基本公共服務(wù)績效的作用機(jī)制。

1 文獻(xiàn)綜述

公共服務(wù)的績效評估對基本公共服務(wù)發(fā)展的意義日益凸顯，公共服務(wù)績效評估不僅能為改善政府管理提供數(shù)量上的依據(jù)，也是評估相關(guān)制度改革效應(yīng)的基礎(chǔ)信息來源［1］。國內(nèi)外有大量關(guān)于公共服務(wù)的績效評估的成熟研究，但是研究一般集中在教育和醫(yī)療兩項(xiàng)基本公共服務(wù)上［2］，對于環(huán)境基本公共服務(wù)的績效測度十分欠缺。本文試圖通過中國的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效進(jìn)行數(shù)量測度。

如何有效測度環(huán)境基本公共服務(wù)的績效水平?分析既有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)績效評價體系大多重點(diǎn)分析公共服務(wù)投入(尤其是政府財政投資占比)或供給水平，如傅勇、張晏［3］，龔鋒、盧洪友［4］利用投入指標(biāo)衡量公共服務(wù)的發(fā)展水平;部分研究進(jìn)一步借助DEA等實(shí)證技術(shù)對公共服務(wù)的投入產(chǎn)出績效進(jìn)行評估［5－7］。但完整的公共服務(wù)績效評價應(yīng)該包含政府活動的投入(input)、產(chǎn)出(output)和結(jié)果(outcome)三種類型［8－9］。Behn and Robert［10］認(rèn)為公共領(lǐng)域績效評價應(yīng)由績效評價的目標(biāo)決定，其目標(biāo)是結(jié)果評價，單從投入或者產(chǎn)出的單一維度評估將會存在偏差。Dasgupta et al．［1］利用印度尼西亞的微觀調(diào)研數(shù)據(jù)，從政府管制、信息公開、投入質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)覆蓋率、服務(wù)抵達(dá)速度等維度，從公共服務(wù)的投入、供給和質(zhì)量等方面測度了教育和衛(wèi)生公共服務(wù)的績效水平。從投入、產(chǎn)出和受益三個維度對公共服務(wù)績效進(jìn)行評估的思路，也是世界銀行對各國公共服務(wù)進(jìn)行測評比較的基本依據(jù)［11］。

借鑒世界銀行的普遍做法，本文嘗試從“投入—產(chǎn)出—受益”三維角度，對中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效狀況進(jìn)行評估，并進(jìn)一步檢驗(yàn)中國式財政分權(quán)對環(huán)境基本公共服務(wù)績效的影響。這一研究的貢獻(xiàn)可歸結(jié)為三個方面:①首次構(gòu)建了較為完整的中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估體系，從投入、產(chǎn)出和受益三個維度進(jìn)行綜合評估;②檢驗(yàn)了中國式財政分權(quán)的制度安排，對地方政府環(huán)境基本公共服務(wù)的影響效應(yīng)，即分權(quán)是環(huán)境治理的“良藥”還是“魔盒”;③豐富了環(huán)境管制、公共管理績效評估等研究。

2 指標(biāo)構(gòu)建和數(shù)據(jù)說明

2．1 指標(biāo)構(gòu)建

國家“十二五規(guī)劃發(fā)展綱要”指出:城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切的環(huán)境公共服務(wù)主要涉及污水及垃圾等環(huán)境治理服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測與評估服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管服務(wù)、環(huán)境應(yīng)急服務(wù)、環(huán)境信息服務(wù)等，本文構(gòu)建的指標(biāo)體系也圍繞上述服務(wù)展開。需要說明的是，雖然對工業(yè)企業(yè)的進(jìn)行污染控制是政府環(huán)境規(guī)制的內(nèi)容，但基于工業(yè)“三廢”處理過程中“誰污染誰治理”的原則，指標(biāo)體系并未包括工業(yè)“三廢”等相關(guān)指標(biāo)，而重點(diǎn)關(guān)注政府在發(fā)揮基礎(chǔ)性管理作用的環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)可得性，本文構(gòu)建的指標(biāo)體系見表1①限于篇幅，指標(biāo)體系只報告了前五級指標(biāo)的構(gòu)建圖示，對于第六級指標(biāo)的構(gòu)建和處理方式，有興趣的讀者可以向作者索取。:

環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估體系由投入類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)和受益類指標(biāo)組成。投入類指標(biāo)重點(diǎn)考察環(huán)境基本公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障投入和人力資源保障情況②具體來說，投入類指標(biāo)還應(yīng)包括政府對環(huán)境基本公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施投資形成額，但是由于統(tǒng)計年鑒缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我們不得不舍棄。。經(jīng)費(fèi)保障投入從環(huán)境人員工資、污染治理投資和環(huán)境科研業(yè)務(wù)費(fèi)投資三個方面，以“絕對規(guī)模”和“相對規(guī)?！狈謩e考察了環(huán)境基本公共服務(wù)的資金投入狀況。環(huán)境人員工資是指分行業(yè)與環(huán)境服務(wù)相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境管理業(yè)的人均工資額;環(huán)境污染治理投資用于環(huán)境污染的治理資金，包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資以及建設(shè)項(xiàng)目“三同時”投資;環(huán)境科研業(yè)務(wù)費(fèi)反映的是政府對環(huán)境保護(hù)的科技投入。為了消除經(jīng)濟(jì)規(guī)模和物價等外生因素對指標(biāo)的影響，將上述指標(biāo)都進(jìn)行平均化和相對化處理。人力資源投入中，考察人力資源“數(shù)量”和“質(zhì)量”是國外研究廣泛采用的做法［12］，我們不僅考察了人力資源平均數(shù)量上的投入，還考察了投入人力資源的質(zhì)素，后者利用環(huán)境保護(hù)工作人員中具有高級職稱員工占比表示。

產(chǎn)出類指標(biāo)主要衡量了環(huán)境污染治理能力、環(huán)境機(jī)構(gòu)密度分布以及環(huán)境服務(wù)保障能力。環(huán)境污染治理能力主要考察污水及垃圾環(huán)境服務(wù)治理的供給水平。環(huán)境機(jī)構(gòu)密度主要考察環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)治理設(shè)施的消費(fèi)擁擠性和分布可及性。我們利用每萬人擁有環(huán)境機(jī)構(gòu)數(shù)衡量環(huán)境公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的消費(fèi)擁擠性，利用每萬平方公里(或每建成區(qū)單位面積)環(huán)境公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)衡量環(huán)境公共服務(wù)機(jī)構(gòu)分布的方便可及性，這一做法也剔除了人口和行政區(qū)域面積對服務(wù)機(jī)構(gòu)密度分布的影響③生活污水處理廠的密度計算之所以使用建成區(qū)面積，是因?yàn)橄嚓P(guān)統(tǒng)計年鑒上只報告了城市生活污水處理廠的數(shù)目，為了使指標(biāo)更貼近實(shí)際，我們使用建成區(qū)面積進(jìn)行計算。下述使用建成區(qū)面積計算的指標(biāo)同樣基于該理由，不再贅述。。環(huán)境服務(wù)保障能力測度的是環(huán)境公共服務(wù)對城市居民生活和農(nóng)村居民生活提供環(huán)境保障水平。城市生活保障能力從城市市容環(huán)衛(wèi)保障程度、污水排水保障程度、城區(qū)保潔面積、人均擁有綠地面積以及公共廁所狀況五個方面對城市生活環(huán)境保障的供給力度進(jìn)行評估。農(nóng)村生活保障能力關(guān)注的是農(nóng)村“改水改廁”服務(wù)的供給程度④“保障農(nóng)村改水改廁程度”指標(biāo)中采用了國家對農(nóng)村“改水改廁”的投資占比，需要予以指出的是，在農(nóng)村生活環(huán)境指標(biāo)十分欠缺的情況下，我們嘗試通過當(dāng)前中國財政支出體制下實(shí)際到達(dá)的被用于農(nóng)村改水改廁的資源投資“結(jié)果”來反映政府對農(nóng)村生活環(huán)境的保障程度。。

受益類指標(biāo)衡量的是環(huán)境公共服務(wù)帶來的環(huán)境質(zhì)量改善，以及環(huán)境保護(hù)和污染治理帶來的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。生活環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)測度了城市和農(nóng)村生活環(huán)境質(zhì)量的改善程度。城市居民生活環(huán)境質(zhì)量改善主要從城市污水處理、生活垃圾無害化處理以及糞便處理三個方面考察城市居民從環(huán)境公共治理中的受益程度。農(nóng)村居民生活質(zhì)量主要衡量農(nóng)村“改水改廁”服務(wù)在農(nóng)村居民的受益覆蓋率。環(huán)境治理效益中，水土流失防治作為政府治理環(huán)境問題的重要項(xiàng)目，治理水土流失面積能夠在一定程度上反映政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的效益?？紤]到各個省區(qū)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)人員數(shù)的差異性，采用當(dāng)年各省份“環(huán)保人員人均水土流失治理面積”反映政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益狀況⑤上海市在樣本年份中都缺少對“水土流失治理面積”數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，為了保證指數(shù)在不同地區(qū)和年份之間具有可比性，我們的補(bǔ)全方法是:通過上海市2009年報道中的500千公頃水土流失治理面積數(shù)據(jù)作為其各年的一般水平，我們發(fā)現(xiàn)這一絕對水平與北京、重慶等地區(qū)的水平大致相當(dāng)，同時這些參照地區(qū)該項(xiàng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)在年度之間變化不大，因此這一處理方法對最終指數(shù)的可靠性影響不大。。環(huán)境應(yīng)急服務(wù)和環(huán)境信息服務(wù)在國家“十二五規(guī)劃綱要”中作為基本環(huán)境公共服務(wù)列入，突發(fā)環(huán)境污染損失體現(xiàn)的是各省區(qū)環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境信息服務(wù)的管理績效①現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)中個別省區(qū)在特定年度突發(fā)性環(huán)境污染事件次數(shù)對應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)損失額統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在缺失，考慮到突發(fā)性污染事件損失金額在不同年份間并無很強(qiáng)規(guī)律性，我們依次通過以下兩種途徑予以補(bǔ)全:一是通過相應(yīng)年份地方統(tǒng)計年鑒中尋找數(shù)據(jù);二是部分缺失但是實(shí)屬于無法找到損失額數(shù)據(jù)的地方，為了保證數(shù)據(jù)的可比性，直接采用這些年份中剔除掉異常數(shù)值之后突發(fā)環(huán)境污染平均損失額替代。?！叭龔U”綜合利用效益反映的是社會群體從環(huán)境污染治理服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)價值，我們利用“三廢綜合利用產(chǎn)值占GDP比重”來衡量。

表1 環(huán)境基本公共服務(wù)績效指數(shù)構(gòu)建框圖Tab．1 The structure of environment basic service efficiency score

總的來看，投入項(xiàng)指標(biāo)衡量的是政府對環(huán)境基本公共服務(wù)的資金投入以及實(shí)施環(huán)境公共服務(wù)的人力資源配置;產(chǎn)出項(xiàng)指標(biāo)主要評估環(huán)境公共服務(wù)的保障供給狀況和環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的分布密度;受益項(xiàng)指標(biāo)反映的是政府提供環(huán)境基本公共服務(wù)的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及服務(wù)在居民中的惠及度。對不同項(xiàng)目進(jìn)行如上界定，一方面能夠很好地刻畫和描述各項(xiàng)基本公共服務(wù)在投入、產(chǎn)出和受益各方面的含義，保證彼此之間不重合不交叉;另一方面，有效地避免了過于空泛而無法實(shí)際對應(yīng)到環(huán)境基本公共服務(wù)中全民性受益指標(biāo)的弊端。

2．2 指標(biāo)合成與數(shù)據(jù)來源

指標(biāo)構(gòu)建方式類似于層次分析法，即有關(guān)的各個因素按照不同屬性自上而下分成若干層。為保證年度間和地區(qū)間的可比性并使指標(biāo)在比較中具有實(shí)際經(jīng)濟(jì)含義，在層次權(quán)重選擇上采用了算術(shù)平均法①這一做法與“人類發(fā)展指數(shù)”以及“中國市場化指數(shù)”構(gòu)建方式相同。。單項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理方式是:如果指標(biāo)與環(huán)境基本公共服務(wù)績效水平呈正向關(guān)系，按照公式第 i個指標(biāo)得分計算;如果該指標(biāo)數(shù)值與基本公共服務(wù)績效水平負(fù)向相關(guān)，則按照公式第i個指標(biāo)得分是該指標(biāo)所有省份中基年對應(yīng)原始數(shù)據(jù)的最大值，Smin(0)為該指標(biāo)的基年最小值)。指標(biāo)合成的原則是通過對最低層級指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，按照算術(shù)平均法由最低層次依次向上層合成。

數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》(2004－2010)、《中國環(huán)境年鑒》(2004－2010)、《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》(2004－2010)、《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》(2004－2010)以及各省歷年的環(huán)境統(tǒng)計公報。由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失過多，分析樣本中不包括西藏自治區(qū)。同時需要說明的是，對于個別指標(biāo)在個別年份的數(shù)據(jù)缺失，我們采用了線性擬合的方式進(jìn)行補(bǔ)全。

3 中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效描述

根據(jù)指標(biāo)構(gòu)建思路，得到2003－2009年中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的評估數(shù)據(jù)。圖1顯示的是30個省投入、產(chǎn)出、受益以及綜合得分的全國平均水平變動趨勢。

中國環(huán)境基本公共服務(wù)的投入、產(chǎn)出以及受益得分呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，綜合績效得分也由2003年的3．78上升到2009年的4．93。政府實(shí)施環(huán)境基本公共服務(wù)的政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，居民從環(huán)境公共服務(wù)中的受益程度不斷提高。同時，政府對環(huán)境公共服務(wù)的投入以及環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出供給水平也呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢。

分項(xiàng)目來看，環(huán)境公共服務(wù)受益得分對環(huán)境基本服務(wù)績效的平均絕對貢獻(xiàn)最大，貢獻(xiàn)率為43%;產(chǎn)出居中，絕對貢獻(xiàn)率為30%;投入為27%;受益得分更多解釋了環(huán)境公共服務(wù)的績效水平，因此，單由投入或產(chǎn)出得分進(jìn)行環(huán)境公共服務(wù)評估并不全面。分項(xiàng)目環(huán)境公共服務(wù)績效增長率也存在差異，產(chǎn)出得分增長最快，平均增長率為8%，投入為5%，受益僅為2%;中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效增長主要源于環(huán)境公共服務(wù)供給水平較大幅度的提升。

圖1 中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效變化趨勢Fig．1 The tendency of environmental basic public service

表2為中國各省市區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)投入、產(chǎn)出、受益得分以及2009年環(huán)境公共服務(wù)的綜合績效排名?？梢缘贸鲆韵屡袛?

(1)從環(huán)境基本公共服務(wù)的投入、產(chǎn)出以及受益得分來看，大部分省份環(huán)境公共服務(wù)績效呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，地方政府對環(huán)境基本公共服務(wù)的投入力度逐年加大，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，居民環(huán)境受益覆蓋面擴(kuò)大，環(huán)境公共服務(wù)的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

(2)北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東、廣東、內(nèi)蒙古、吉林和寧夏10省區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效較高，而這些省份主要集中在東部地區(qū)。安徽、江西、河南、湖南、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、新疆10省環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效較低，省份主要集中在西部地區(qū)。

(3)環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效差異并非完全由投入或產(chǎn)出導(dǎo)致。例如，遼寧省環(huán)境公共服務(wù)的投入水平位于全國前列，服務(wù)供給水平也穩(wěn)定在第10名左右，但遼寧省作為傳統(tǒng)的工業(yè)基地，鋼鐵、煤炭、石化等重污染行業(yè)對環(huán)境污染較大，一定程度上“綜合”了環(huán)境服務(wù)投入和供給水平改善帶來的正面影響，導(dǎo)致遼寧省環(huán)境公共服務(wù)的受益得分較低并且日益惡化，環(huán)境服務(wù)綜合績效排名靠后。

表3報告了環(huán)境基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)矩陣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，非農(nóng)人口占比越高的地區(qū)，環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效水平越高，相關(guān)性系數(shù)達(dá)到0.7以上。中國省際間環(huán)境基本公共服務(wù)不均等可能源于各省經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)相比農(nóng)村地區(qū)能夠享受更好的環(huán)境公共服務(wù)是不爭的事實(shí)。政府需要貧困和農(nóng)村地區(qū)加大對環(huán)境基本公共服務(wù)的支持力度，并提高環(huán)境公共服務(wù)的管理效率，這是未來政府推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)。

表2 中國環(huán)境基本公共服務(wù)得分及排名Tab．2 The score and the ranking of environment basic service

表3 環(huán)境基本公共服務(wù)績效相關(guān)性分析Tab．3 The correlation analysis of environment basic service efficiency score

4 財政分權(quán)與環(huán)境基本公共服務(wù)績效的再檢驗(yàn)

環(huán)境分權(quán)研究受到了廣泛的關(guān)注，F(xiàn)redriksson et al．［13］利用跨國數(shù)據(jù)，對地方政府分權(quán)與政府的環(huán)境政策效應(yīng)進(jìn)行了評估，研究認(rèn)為在分權(quán)的制度框架下，政府的環(huán)境政策易受到資本擁有者的集團(tuán)游說，削弱政府環(huán)境政策管制效應(yīng)，分權(quán)成為環(huán)境污染的“魔盒”(Padonra's Box)。也有研究認(rèn)為，“為增長而競爭”的中國式財政分權(quán)制度會激勵地方政府為吸引投資和稅收降低環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，成為某些污染產(chǎn)業(yè)的支持者，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降［14－15］。本文應(yīng)用環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估指數(shù)，評估財政分權(quán)下的環(huán)境公共服務(wù)效應(yīng)。

遵循傳統(tǒng)環(huán)境分權(quán)的經(jīng)典文獻(xiàn)，我們設(shè)置的面板計量模型如下:

其中:env為環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估指數(shù)，同時也分別考察環(huán)境基本公共服務(wù)投入(envinput)，產(chǎn)出(envoutput)以及受益(envbenefit)的分權(quán)效應(yīng)。decen財政分權(quán)指標(biāo)，利用地方人均本級預(yù)算支出在中央和地方人均本級預(yù)算支出中占比表示;為削弱稅基豐裕程度對實(shí)際分權(quán)程度的干擾，將分權(quán)指標(biāo)乘上)的縮減因子。X為一系列的控制變量，具體包括經(jīng)濟(jì)因素和人口因素兩個方面:

根據(jù)馬斯格雷夫公共支出結(jié)構(gòu)理論和環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，經(jīng)濟(jì)增長不僅會影響財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)，而且與環(huán)境質(zhì)量之間存在顯著相關(guān)性，但上述機(jī)制均存在地域性和時間性差異。為控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對環(huán)境基本公共服務(wù)績效的影響，本文控制了一系列經(jīng)濟(jì)性因素，包括:人均GDP增長率(agdp)，投資率(invest，社會固定資產(chǎn)投資占GDP比重)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(industry，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和占GDP比重)和對外開放度(openness，以人民幣衡量的進(jìn)出口總額占GDP比重)。

同時，根據(jù)公共支出需求和居民選票理論，地區(qū)人口特征通常會對政府公共支出結(jié)構(gòu)和供給效率產(chǎn)生顯著影響。在人口因素中，本文控制了下列人口變量:城鎮(zhèn)化率(urban，城鎮(zhèn)人口占地區(qū)人口比例)，人口增長率(popincrease)，人口密度(popindensity，每萬平方公里人口)，15－64歲人口占比(middlepop)和65歲以上人口占比(oldpop)。

對諸如地理位置等截面不可觀測因素和時序不可觀測因素的控制，Hausman檢驗(yàn)對所有模型支持固定效應(yīng)檢驗(yàn)，本文采用雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計，模型結(jié)果見表4。

從回歸結(jié)果來看，分權(quán)程度的增加降低了環(huán)境基本公共服務(wù)的綜合績效，擬合系數(shù)在10%的置信度上顯著，主要原因是分權(quán)減少了地方政府在環(huán)境基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。從第3列可以看到，財政分權(quán)對環(huán)境公共服務(wù)投入的影響系數(shù)在5%的置信度上顯著為負(fù)。第4列表明在保持投入不變的基礎(chǔ)上，財政分權(quán)并不會顯著降低環(huán)境公共服務(wù)的產(chǎn)出水平，即財政分權(quán)不會降低環(huán)境基本公共服務(wù)的生產(chǎn)效率。第5列表明，環(huán)境公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出水平不變時，財政分權(quán)同樣不會降低環(huán)境基本公共服務(wù)的受益程度，即地方政府只要對環(huán)境基本公共服務(wù)保持足量的投入，并進(jìn)行有效率的生產(chǎn)，環(huán)境基本公共服務(wù)的受益結(jié)果不會顯著受到被“集團(tuán)游說”的扭曲。實(shí)證結(jié)果支持了中國式財政分權(quán)框架下“為增長而競爭”的發(fā)展模式，地方政府財政支出配置的主要流向是短期內(nèi)能顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))，對環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)投資明顯不足，扭曲性的政府投資偏向是環(huán)境公共服務(wù)發(fā)展滯后的主要原因。

表4 財政分權(quán)與環(huán)境基本公共服務(wù)績效回歸結(jié)果Tab．4 The empirical results of fiscal decentralization and environmental basic service score

5 結(jié)論及政策建議

本文基于“投入—產(chǎn)出—受益”的三維視角，構(gòu)建了中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估體系，實(shí)證檢驗(yàn)了分權(quán)對環(huán)境基本公共服務(wù)績效變化的影響。研究結(jié)論如下:①較高的投入不一定保證合意的產(chǎn)出以及受益，從投入、產(chǎn)出以及結(jié)果三個方面對環(huán)境基本公共服務(wù)進(jìn)行績效評估是必要的。②環(huán)境基本公共服務(wù)績效存在顯著的省際差異，東部地區(qū)大部分省份環(huán)境基本公共服務(wù)的綜合績效水平顯著高于中部省份和西部省份。③環(huán)境基本公共服務(wù)績效的省際差異與經(jīng)濟(jì)水平和城鎮(zhèn)化率顯著正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)享受的環(huán)境基本公共服務(wù)是不均等的。④分權(quán)降低了環(huán)境基本公共服務(wù)的綜合績效，主要源于在分權(quán)與政治晉升相結(jié)合的制度安排下，地方政府降低了對環(huán)境基本公共服務(wù)的投入，但環(huán)境公共服務(wù)的供給效率和受益程度并不會隨著分權(quán)程度的加深而下降。

本文構(gòu)建的環(huán)境基本公共服務(wù)績效指數(shù)為在晉升評估體系中加入諸如環(huán)境等基本公共服務(wù)的考核指標(biāo)提供了有益的思路。地方政府加大對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)的投入力度有利于推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。

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The Quantitive Measurement of Basic Public Service Efficiency of China s Provincial Environment

LU Hong-you YUAN Guang-ping CHEN Si-xia LU Sheng-feng
(The Economic and Management School，Wuhan University，Wuhan Hubei 430072，China)

In the perspective of“input-output-benefit”，the paper constructed an efficiency evaluation index of basic public service of provincial environment dated from 2003－2009，and empirically checked the effect which fiscal decentralization had on the basic environment service efficiency．The study found that there were significant provincial differences among the basic environment service efficiencies．The efficiency score of eastern area was higher than that of the middle and western areas，and the efficiency score was also higher in richer areas and in areas with higher urbanization rate than that in poorer areas and areas with lower urbanization rate．Fiscal decentralization would not reduce the output level and benefit degree obviously，but it would reduce the input level，which decreased the total efficiency score．We suggest enhancing the environment service input level in poor and rural areas，and incorporating the efficiency evaluation index of environment service into the basic service developing appraisal．

environment basic service;input-output-benefit;efficiency evaluation;fiscal decentralization

F062．6

A

1002－2104(2012)10－0048－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．10．008

2012－05－06

盧洪友，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)楣膊块T經(jīng)濟(jì)與宏觀財稅政策。

陳思霞，博士生，主要研究方向?yàn)楣膊块T經(jīng)濟(jì)學(xué)。

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)非均等程度評估及均等化路徑研究”(編號:11＆ZD041);武漢大學(xué)2011年度自主科研項(xiàng)目(人文社會科學(xué))“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”(編號:201110501020004)。

(編輯:徐天祥)