財(cái)政分權(quán)、政府行為與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長

孫起生

(北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京市100044)

一、引言

分稅制之后，經(jīng)濟(jì)增長的主要政治推動(dòng)力從中央政府轉(zhuǎn)到地方政府，此時(shí)作為行政主體和具有獨(dú)立利益實(shí)體的地方政府最大的變化就是有了參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情和動(dòng)力。但是，經(jīng)濟(jì)分權(quán)并不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)，[1]黨中央擁有絕對權(quán)威并繼續(xù)任命地方官員，因而有能力獎(jiǎng)懲地方官員的行為，即政治集權(quán)下的晉升激勵(lì)使得地方官員具有非常強(qiáng)的政治動(dòng)力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。[2]另外，在財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)之外，還有一種超越二者的力量存在，這就是官員腐敗。李猛和沈坤榮認(rèn)為，直接經(jīng)濟(jì)利益即官員腐敗對官員具有導(dǎo)向作用，對地方政府行為具有決定性作用。[3]地方政府對銀行信貸決策存在強(qiáng)烈的導(dǎo)向性以及直接或間接的干預(yù)行為。但是，以往的研究大多從財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)方面進(jìn)行探究，鮮有文獻(xiàn)從地市級層面上來探究地方政府行為對銀行信貸與地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系的影響，且現(xiàn)有關(guān)于地方干預(yù)的研究多從財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)的角度進(jìn)行考慮，忽略了一個(gè)可能更為重要的貪污腐敗激勵(lì)動(dòng)機(jī)?；诖?，本文探究不同地方政府行為對銀行信貸與經(jīng)濟(jì)增長二者關(guān)系的影響。

本文下面的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)性回顧與闡述；第三部分對本研究所需模型的設(shè)計(jì)與相關(guān)變量的選取進(jìn)行介紹；第四部分對樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和計(jì)量結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)分析；最后得出結(jié)論。

二、文獻(xiàn)綜述

1.地方官員與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

現(xiàn)有從地方政府(官員)行為角度探究其與地方經(jīng)濟(jì)增長、區(qū)域制度變遷、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等之間關(guān)系的文獻(xiàn)，主要包括財(cái)政激勵(lì)、政治激勵(lì)、腐敗三個(gè)方面。

首先，從財(cái)政激勵(lì)角度出發(fā)探索地方官員對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，即強(qiáng)調(diào)政府間財(cái)政分權(quán)對推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要性。錢、溫加斯特、羅倫認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)為地方官員發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)提供了適當(dāng)?shù)募?lì)。[4]、[5]但是，李猛和沈坤榮的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政激勵(lì)對地方政府短期化行為的影響并不顯著。財(cái)政激勵(lì)忽視了對地方官員在特定政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下具體行為方式的考察，即財(cái)政激勵(lì)的對象是集體而不是官員個(gè)人，官員僅僅獲得間接經(jīng)濟(jì)利益。其次，從政治激勵(lì)角度探索地方官員對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。不同地區(qū)的地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP而競爭，同時(shí)也在官場上為晉升而競爭，這成為地方官員合作困難的根源，進(jìn)而解釋了中國長期存在的地方保護(hù)主義與重復(fù)建設(shè)問題的根源。在這種機(jī)制下，周黎安等的結(jié)論支持了運(yùn)用人事權(quán)激勵(lì)地方政府官員促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)。[6]

在財(cái)政激勵(lì)與晉升激勵(lì)之外，還存在一種超越二者的力量存在——官員腐敗。對于腐敗和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，目前還沒有達(dá)成一致的見解。一方面，腐敗有利于經(jīng)濟(jì)增長，可放松政府所施加的無效率和僵硬的規(guī)制；[7]但另一方面，如果有才能的人都從事尋租活動(dòng)，腐敗就會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長。[8]在分析中國的腐敗現(xiàn)象時(shí)，楊燦明和趙福軍指出，行政腐敗降低了中國經(jīng)濟(jì)增長率；[9]考慮到我國一定程度的腐敗現(xiàn)象與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展共存的現(xiàn)狀，周黎安和陶婧對此進(jìn)行了分析；李猛和沈坤榮發(fā)現(xiàn)，官員貪污腐敗程度越高，地方政府行為對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的沖擊程度就越高。

2.地方政府與商業(yè)銀行

一方面，分稅制改革導(dǎo)致了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)績效考核的壓力下，地方政府不得不對金融資源展開爭奪，導(dǎo)致金融資源被異化為“第二財(cái)政”；[10]另一方面，從中國銀行業(yè)制度的變遷可以發(fā)現(xiàn)，銀行對政府形成的依賴性會(huì)使其從地方政府方面尋求政治上的庇護(hù)和特權(quán)收益，從而為政府干預(yù)銀行行為提供了契機(jī)。這造成了地方政府爭奪金融資源進(jìn)而爭奪金融機(jī)構(gòu)，并最終爭奪金融機(jī)構(gòu)貸款、干預(yù)銀行信貸行為的現(xiàn)象。但是，其更為主要的原因在于，在地方政府和政府官員有權(quán)任免國有企業(yè)高管的前提下，地方政府可以通過保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)，獲得更多的好處和政治上更多的支持。[11]因此，政府干預(yù)導(dǎo)致中國金融市場地方分割現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致國有企業(yè)銀行信貸資金配置效率低下。

以往有關(guān)地方政府(官員)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的文獻(xiàn)僅僅從財(cái)政激勵(lì)、政治激勵(lì)、腐敗的角度進(jìn)行分析，探討其對經(jīng)濟(jì)增長、宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、投資沖動(dòng)和金融機(jī)構(gòu)的影響。在國內(nèi)，鮮有文獻(xiàn)對其影響的整個(gè)傳導(dǎo)過程進(jìn)行有效的分析，這就為本文的研究提供了契機(jī)。

三、研究設(shè)計(jì)

作為顯性考核體系，中國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核到20世紀(jì)90年代中后期才開始推廣。[12]因此，我們手工采集了2001～2009年中國大陸35個(gè)市315個(gè)年度宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，其中包括4個(gè)直轄市、26個(gè)省會(huì)城市和5個(gè)計(jì)劃單列市。①數(shù)據(jù)主要來源于各城市統(tǒng)計(jì)年鑒、所屬省份統(tǒng)計(jì)年鑒、中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒以及中國資訊行數(shù)據(jù)庫。

在經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的選擇上，我們選取地方人均實(shí)際GDP(Y)進(jìn)行衡量，并利用以2001年為基期的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)對名義GDP進(jìn)行整理。實(shí)際人均GDP用y表示。對于地方政府的行為，我們選取財(cái)政激勵(lì)(FD)、晉升激勵(lì)(Pro)、腐敗(Cor)三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量。其中，財(cái)政激勵(lì)用財(cái)政分權(quán)衡量，財(cái)政分權(quán)=地方財(cái)政支出/地方財(cái)政收入；在晉升激勵(lì)方面，我們設(shè)置了市長和市委書記是否晉升的虛擬變量，②為方便起見，下文統(tǒng)稱為市長；用每年地方檢察院工作報(bào)告和地方年鑒披露的每百萬人中腐敗案件的數(shù)量來衡量官員的腐敗程度。③我們用張軍和金煜的方法④估算國有企業(yè)的信貸額度，推算金融深化指標(biāo)(Fin)。另外，我們控制了影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他重要因素，如城鎮(zhèn)化(URB)、制度變遷(SOR)、貿(mào)易依存度(DT)、實(shí)際利用外資額(FDI)、人力資本(HR)、固定資產(chǎn)投資(FAI)等，并以非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎?、國企職工占職工總?shù)的比重、進(jìn)出口總額與實(shí)際利用外資額占地區(qū)GDP的比重、每萬人中高校在校學(xué)生等指標(biāo)進(jìn)行替代。

根據(jù)上述思路，我們首先采用張軍和金煜的方法對國有企業(yè)貸款進(jìn)行估算:

其中，Loan代表金融機(jī)構(gòu)貸款總額，SOV代表國有企業(yè)總產(chǎn)值，TVI代表工業(yè)總產(chǎn)值，α1代表國有企業(yè)貸款占金融機(jī)構(gòu)貸款總額的比重。

然后，在模型(1)的基礎(chǔ)上，測算地方政府行為對金融深化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的影響，依據(jù)已有研究，我們建立如下模型:

其中，Growth為經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，以人均實(shí)際GDP的自然對數(shù)進(jìn)行代替，并加入經(jīng)濟(jì)增長的滯后期指標(biāo) Growthi，t-1；以 FD、Pro、Cor衡量的 Government指標(biāo)和金融深化指標(biāo)的交叉項(xiàng)分析地方政府行為對金融深化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的影響，Ctrl為控制變量。

四、統(tǒng)計(jì)與計(jì)量分析

1.樣本描述性統(tǒng)計(jì)

(1)金融深化指標(biāo)。為剔除異常值的影響，我們對模型(1)中的變量在1%的水平下進(jìn)行相應(yīng)的處理，表1給出了我們對國有企業(yè)貸款額度的估算。盡管SOV/TVI并不顯著，但其系數(shù)較大，為0.1604，且模型整體顯著。在上述結(jié)果基礎(chǔ)上，我們計(jì)算了金融深化指標(biāo)。在未剔除國有企業(yè)貸款之前，金融深化指標(biāo)Loan/GDP的總體樣本均值為1.575，且0.502的標(biāo)準(zhǔn)差意味著不同地區(qū)的政府對金融市場和金融體系的干預(yù)程度存在較大差距；在剔除國有企業(yè)貸款之后的金融深化指標(biāo)中，西部地區(qū)的FD指標(biāo)仍然最高，為1.552，中東部地區(qū)的FD指標(biāo)差異程度較小，均值分別為1.216和1.257。對不同類型的城市而言，地級市Loan/GDP指標(biāo)值最高，為1.763，且不同城市之間差距較大(標(biāo)準(zhǔn)差為0.551)；其次是直轄市和副省級城市最低，為1.364；同樣，在剔除國企貸款之后，地級市的金融深化指標(biāo)仍然最高，且城市之間的差距最大(標(biāo)準(zhǔn)差為0.463)，相比之下，副省級城市的金融深化指標(biāo)最小，且城市之間的差距也最小。⑤

(2)地方政府行為。表2描述了地方政府的財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)和官員腐敗。在財(cái)政激勵(lì)方面，財(cái)政壓力最高的城市西寧為2.525，最低的城市寧波為0.734，且在財(cái)政激勵(lì)最高的前10個(gè)城市中，有5個(gè)西部城市、3個(gè)中部城市、2個(gè)東部城市；在官員腐敗方面，貴陽官員腐敗程度最高，且均值為0.712，相比之下深圳腐敗程度最低，均值為0.171，在腐敗程度最高的前10個(gè)城市中，包括4個(gè)西部城市、4個(gè)東部城市和2個(gè)中部城市，且腐敗程度均在0.4以上；在晉升激勵(lì)方面，大連市晉升人數(shù)最多，且有6位市長晉升，8個(gè)城市中有4位市長晉升，其中東部城市占44.44%，地級市和副省級市分別占66.66%和44.44%，有一位和兩位市長晉升的城市分別為5個(gè)和6個(gè)，地級市占54.55%，東西部城市均占36.36%。

2.實(shí)證分析

在表3的方程(1)中，金融深化指標(biāo)Fin的系數(shù)顯著為負(fù)，表明金融深化并沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，相反卻抑制了經(jīng)濟(jì)增長。在方程(2)、(3)和(4)中，我們分別引入了財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)、官員腐敗與金融深化的交叉項(xiàng)。在方程(2)中，F(xiàn)in和FD的系數(shù)均為負(fù)值，而FD×Fin的系數(shù)為正值，即在財(cái)政激勵(lì)下，地方政府會(huì)對銀行信貸進(jìn)行積極干預(yù)，從而擴(kuò)大稅基，增加稅源，最終提高銀行信貸效率，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在方程(3)中，晉升激勵(lì)Pro能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但交叉項(xiàng)Pro×Fin的系數(shù)卻為負(fù)值，表明地方官員會(huì)采取刺激經(jīng)濟(jì)增長、提高當(dāng)?shù)谿DP的方式來獲得自身在政治上的升遷，地方政府投資資金來源的不足促使地方政府爭奪金融資源，進(jìn)而干預(yù)銀行信貸，但對銀行信貸的干預(yù)容易促使其更多地投向短期內(nèi)容易出政績的領(lǐng)域，不利于經(jīng)濟(jì)的長期增長，會(huì)降低銀行信貸效率。在方程(4)中，Cor的正值系數(shù)表明，腐敗行為對經(jīng)濟(jì)增長具有促進(jìn)作用。但是，Cor×Fin的系數(shù)顯著為負(fù)，即作為更加直接的經(jīng)濟(jì)利益，權(quán)衡利益后，政府官員會(huì)過度追求在職消費(fèi)和特權(quán)享受，從而干預(yù)銀行信貸投向符合尋租方利益的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，不利于經(jīng)濟(jì)增長。方程(2)～(5)表明，較之于間接的財(cái)稅利益，政府官員更加注重自身晉升與經(jīng)濟(jì)利益的得失。

表1 國企貸款的估算

表2 地方政府行為統(tǒng)計(jì)

在表4中，方程(7)中Fin的系數(shù)顯著小于方程(5)、(6)、(8)的系數(shù)。這表明，相對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長而言，中部地區(qū)金融發(fā)展對經(jīng)濟(jì)的瓶頸作用顯著強(qiáng)于東部和西部城市。在方程(6)中，F(xiàn)in的系數(shù)顯著大于其他方程的系數(shù)，即在東部地區(qū)金融發(fā)展水平相對完善的條件下，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。在政府激勵(lì)方面，F(xiàn)D僅正向影響東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；晉升激勵(lì)對東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有促進(jìn)作用，且對中西部地區(qū)的促進(jìn)作用大于東部地區(qū)，這也與已有的研究結(jié)論相一致；腐敗行為對東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用更加顯著。在交叉項(xiàng)中，與財(cái)政收入渠道更多的東部地區(qū)相比，方程(7)和(8)中的 FD×Fin系數(shù)為正，即在財(cái)政壓力下，政府的銀行信貸干預(yù)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以擴(kuò)大稅基，增加稅源，緩解財(cái)政壓力；Pro×Fin對東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均會(huì)產(chǎn)生抑制作用，即晉升激勵(lì)下的政府干預(yù)惡化了金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系；與中部地區(qū)相反，Cor×Fin阻礙了東西部地區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)增長。

在表 4 中，方程(9)、(10)、(11)中 Fin 的系數(shù)均為負(fù)，表明不同類型城市的金融發(fā)展水平都沒有達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長所需的水平。與前文不同的是，F(xiàn)D的系數(shù)均為正，即財(cái)政激勵(lì)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但并沒有提高政府干預(yù)的信貸效率，F(xiàn)D×Fin僅對地級市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的推動(dòng)作用。晉升激勵(lì)有效刺激了地級市和副省級城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻抑制了直轄市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)績效的過分追求降低了信貸效率，從而抑制了地級市和副省級城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(方程(9)和(10)中Pro×Fin的系數(shù)為負(fù))。在腐敗方面，Cor負(fù)向影響副省級城市和直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正向影響地級市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；Cor×Fin的系數(shù)卻與Cor的系數(shù)恰好相反，即腐敗對信貸的干預(yù)促進(jìn)了副省級城市和直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

就各方程中的控制變量而言，⑥FDI和SOR與經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著負(fù)相關(guān)；貿(mào)易依存度、URB、HR和FAI能夠正向影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其中后者的影響是顯著的。

五、結(jié)論

在間接經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和直接經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，受財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配以及資金來源渠道的限制，地方政府競爭呈現(xiàn)出“地方政績競爭—投資競爭—金融資源競爭—金融機(jī)構(gòu)競爭—銀行信貸干預(yù)”的模式，從而加強(qiáng)了對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)特別是城商行的控制，進(jìn)而強(qiáng)化了金融業(yè)的財(cái)政作用，使金融業(yè)淪為“第二財(cái)政”。基于此，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前銀行信貸與經(jīng)濟(jì)增長并不匹配，對地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了瓶頸作用；地方政府在多重利益驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生的銀行信貸干預(yù)行為，對不同地區(qū)和不同類型的地市經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生不同的影響。與作為間接經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)政激勵(lì)相比，更能夠影響政府官員切身利益的晉升激勵(lì)和腐敗行為對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更大的影響。

表3 方程(1)～(5)計(jì)量回歸結(jié)果

表4 方程(6)～(11)計(jì)量回歸結(jié)果

注釋:

①由于拉薩部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，沒有將其考慮到樣本中；東中西部地區(qū)的劃分按照各城市所屬省份的地區(qū)類型劃分。

②對于晉升標(biāo)準(zhǔn)的界定，參考了陶然等(2010)的方法。

③官員腐敗的數(shù)據(jù)主要來源于地方檢察院每年提交的工作報(bào)告以及地方年鑒，對于腐敗案件的計(jì)算用報(bào)告和年鑒中披露的貪污賄賂案件立案數(shù)量衡量，對于沒有明確指出貪污賄賂案件數(shù)量的地市，采用其中公布的貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件的數(shù)量進(jìn)行計(jì)算。

④張軍，金煜．中國的政府支出、銀行信貸與經(jīng)濟(jì)效率:兼論分稅制為什么擴(kuò)大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡[C]．中國經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)論文，2005.

⑤受篇幅所限，統(tǒng)計(jì)結(jié)果未在文中列示，如有需要可向作者索取。

⑥受篇幅所限，控制變量未在表3、表4中列示，如有需要，可向作者索取。

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