官員的分類選拔管理法則

羅中樞

干部怎么任，原本有講究

近年來(lái)，各地積極探索公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公推直選、公推公選、三票制、兩票制等干部選拔任用方式，在擴(kuò)大選人用人民主方面進(jìn)行了卓有成效的探索。但競(jìng)爭(zhēng)性選拔中的分類無(wú)區(qū)別也給人們帶來(lái)了種種困惑。因?yàn)樨?zé)任制體現(xiàn)的是以民意為主，其授權(quán)主為民眾，適用于代表大會(huì)制和委員會(huì)制的干部。而委任制體現(xiàn)的是遵從上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)人的意旨，其授權(quán)主體是上級(jí)組織及其代表，適用于職能部門的干部。

在干部選拔任用的實(shí)踐中，事實(shí)上對(duì)于委任制和選任制的適用范圍缺乏明確的界定，運(yùn)行中的具體環(huán)節(jié)不規(guī)范，工作責(zé)任不夠落實(shí)，常常有意無(wú)意地混淆了選任制和委任制干部的適用范圍，出現(xiàn)兩者交叉、重疊甚至互換的現(xiàn)象。一名省委組織部副部長(zhǎng)說(shuō)：“干部有委任、選任，還有考任、聘任，嚴(yán)格意義上是要區(qū)分的。而現(xiàn)在是不分的，職位上沒(méi)有分開，方法上也是亂用的。法律規(guī)定必須通過(guò)選舉產(chǎn)生的干部，可能還清楚一點(diǎn)。但其中的選舉也有問(wèn)題，好多都是黨委討論以后，再請(qǐng)人大代表來(lái)選。我估計(jì)這個(gè)問(wèn)題會(huì)越來(lái)越凸現(xiàn)。人大代表素質(zhì)提高以后，政治上的訴求也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。”

各地對(duì)于選任制干部，尤其是本應(yīng)由黨組織內(nèi)的全體黨員（或黨員代表），以及轄區(qū)內(nèi)的廣大公民（或公民代表）選舉授權(quán)的“一把手”，主要還是沿用自上而下的方式，由上級(jí)黨組織直接委任之后再選舉、走程序，因而其授權(quán)“主體”依然掌握在少數(shù)人甚至個(gè)別人手中；對(duì)于本應(yīng)由上級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的的委任制干部，尤其是理應(yīng)根據(jù)班子結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行搭配的副職干部和業(yè)務(wù)類干部 ，卻普遍采取了公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，在過(guò)程中又過(guò)多地考慮了“民意”，甚至在民主推薦和測(cè)評(píng)中出現(xiàn)了簡(jiǎn)單地“以票取人”的現(xiàn)象。

對(duì)于副職干部的選拔，很少注意到班子內(nèi)部不同職位角色所需要的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)等方面的相宜性和匹配性。由于“一把手”對(duì)于班子副職的選拔缺乏話語(yǔ)權(quán)，組織考察時(shí)又重在把握共性標(biāo)準(zhǔn)而缺乏對(duì)不同類別、不同層次、不同崗位干部的個(gè)性特征和綜合情況進(jìn)行比較分析，所以看似民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選拔，實(shí)質(zhì)上卻造成了不少領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)性缺陷。有縣委書記抱怨說(shuō)：“我有幾個(gè)不能選擇。其中之一是不能選擇上級(jí)；二是不能選擇同事。”

再有，委任制和選任制干部隨意調(diào)動(dòng)，致使干部任期制有名無(wú)實(shí)。“西方國(guó)家的選任制和委任制干部在任期內(nèi)一般是不動(dòng)的。我們國(guó)家和西方國(guó)家不一樣，今天委任一個(gè)干部去當(dāng)廳長(zhǎng)，明天可能會(huì)讓他去當(dāng)書記?！币幻賳T說(shuō)。一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同一個(gè)職位有時(shí)候是選任制干部，有時(shí)候又是委任制干部，“縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，在換屆的時(shí)候，組織上派他下去再經(jīng)由選舉產(chǎn)生，他就是選任制干部；然后中途把他調(diào)走，換另一個(gè)書記去接任，這個(gè)時(shí)候他就只能是委任。”一名組織部長(zhǎng)說(shuō)。這種必須選舉的卻直接任命，該任命的卻又公開選拔的做法，隨意性很大，不僅使各類黨政干部的授權(quán)主體不明、責(zé)任不清、權(quán)力無(wú)邊，導(dǎo)致跑官要官、買官賣官等腐敗現(xiàn)象，而且影響干部選拔質(zhì)量和選人用人公信度，也在干部的考核評(píng)價(jià)、優(yōu)化配置等方面帶來(lái)諸多連環(huán)性問(wèn)題。

進(jìn)出皆分類 不搞一刀切

不少縣委書記和組織部長(zhǎng)認(rèn)為，干部選用必須把握好“黨管干部”和“群眾公認(rèn)”關(guān)系的度，而通過(guò)合理區(qū)分“委任制和選任制”干部并形成分類選用，便可找到二者之間的適度結(jié)合點(diǎn)。

在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，可參照中國(guó)古代“官、僚、吏”的分類和西方現(xiàn)代“政事分類”、“兩官分途”的辦法，探索構(gòu)建黨政干部分類選拔格局。對(duì)哪些職位的干部實(shí)行選任、哪些職位的干部實(shí)行委任，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)分類?；舅悸肥恰斑x官、配僚、考吏”?；颉斑x主官、配副官、考事官”，即：精心優(yōu)選正職干部——黨政“一把手”在較大范圍內(nèi)由民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行選任制，以更好地貫徹共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨；組閣搭配副職干部——班子副職由“一把手組閣”，實(shí)行委任制，以進(jìn)一步促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的整體優(yōu)化；考試錄用業(yè)務(wù)干部——業(yè)務(wù)干部通過(guò)考試錄用，實(shí)行考任制，以有效堅(jiān)持人崗相適原則。

此外，我國(guó)由于沒(méi)有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行分類管理，所有黨政官員都采取類似于西方文官制度中以年齡為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制退休辦法，并且提拔干部時(shí)往往也在年齡上“一刀切”，造成普遍的“天花板”效應(yīng)?？v觀各國(guó)的官員去職方式，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于事務(wù)官（文官）采用的是年齡去職，而對(duì)于政務(wù)官則采取選舉或任期去職，不受年齡的限制。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏選舉淘汰的手段，于是只能主要依靠年齡淘汰的單一方式，其弊端是顯而易見的。而推行差額選舉，就可以有效解決這一問(wèn)題，讓一部分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)選舉競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生而不受年齡的局限，只規(guī)定任期。這就可以建立一種民主的、開放的干部進(jìn)退機(jī)制，并為中國(guó)公務(wù)員制度的分類管理奠定基礎(chǔ)。

一項(xiàng)覆蓋面較廣的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，80.1%的縣委書記和81.9%的縣長(zhǎng)認(rèn)為應(yīng)合理區(qū)分“委任制和選任制”干部的選用?？h委書記和縣長(zhǎng)普遍贊同“精心優(yōu)選正職領(lǐng)導(dǎo)”（99.5%）、組閣搭配副職干部（90%）和“考試錄用業(yè)務(wù)人員”（95.5%）。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上將選舉制擴(kuò)展至縣級(jí)層面，可有效解決主要領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生的民意基礎(chǔ)和身份合法性問(wèn)題。江蘇省在南通、宿遷等省轄市市委書記的選配中，集中多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治經(jīng)驗(yàn)智慧，積極探索組織評(píng)價(jià)和群眾意愿的一致性，通過(guò)兩輪推薦、差額選舉、差額票決等程序，對(duì)3名市委書記人選進(jìn)行了公推票決。這個(gè)動(dòng)向，既反映了干部選用的實(shí)踐趨勢(shì)，也表達(dá)出干部群眾的人心所向。（作者系四川大學(xué)教授）