上海市殘疾人社區(qū)康復協(xié)調(diào)員及街道管理人員現(xiàn)狀分析

陳萬春，季敏，李衡，徐潔，楊建萍，吳靜華，呂軍

1978年，世界衛(wèi)生組織提出社區(qū)康復[1]的理念。作為機構(gòu)康復與家庭康復的紐帶[2]，社區(qū)康復既可以保障機構(gòu)康復的康復效果，又可以降低殘疾人家庭康復的負擔，是實現(xiàn)殘疾人運動功能顯著改善、日常生活活動能力與生存質(zhì)量明顯提高不可或缺的一環(huán)[3-4]。2008年，《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》和《中華人民共和國殘疾人保障法》倡導要“大力開展殘疾人社區(qū)康復”。文件同時強調(diào)，為保障社區(qū)康復的效果，需加強殘疾人社區(qū)康復隊伍建設(shè)，特別是社區(qū)康復管理隊伍建設(shè)。殘疾人社區(qū)康復管理隊伍一方面是殘疾人爭取社會關(guān)注的主要力量，反映殘疾人的社區(qū)康復訴求；另一方面承擔政府各項相關(guān)政策決議的落實工作；同時，收集、整理這些工作的落實情況，為政策制訂者進行相關(guān)政策制訂和政策修改提供科學依據(jù)。

上海市殘疾人聯(lián)合會(以下簡稱“殘聯(lián)”)于20世紀90年代探索并建立了一支殘疾人社區(qū)康復管理隊伍，主要包括居(村)委康復協(xié)調(diào)員和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含工業(yè)區(qū))殘聯(lián)康復管理人員，該隊伍的建立曾經(jīng)極大地促進了上海市殘疾人康復事業(yè)的發(fā)展[5]。然而，隨著社會的發(fā)展，對于殘疾人社區(qū)康復的社會期望逐漸增強，這支隊伍仍然面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)[6]?；诖?，本文針對上海市殘疾人社區(qū)康復管理人員現(xiàn)狀進行調(diào)查、分析，為下一階段人員優(yōu)化提供參考依據(jù)。

1 材料與方法

本研究基于人力資源調(diào)查一般要素[7]，并結(jié)合上海市殘疾人社區(qū)康復管理隊伍的工作特點，自擬形成兩類機構(gòu)調(diào)查問卷。針對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含工業(yè)區(qū))殘聯(lián)康復管理人員(以下簡稱“街道管理人員”)的機構(gòu)問卷主要包括人員年齡、學歷、專業(yè)、性別、工作年限、專兼職等內(nèi)容；針對居(村)委康復協(xié)調(diào)員(以下簡稱“康復協(xié)調(diào)員”)的機構(gòu)問卷主要增加持社工證這一內(nèi)容。

2011年4月，采用普查的形式調(diào)查上海市各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含工業(yè)區(qū))殘聯(lián)和居(村)委。上海市18個區(qū)縣下轄街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含工業(yè)區(qū))共計219個，其中城區(qū)含街道76個，郊區(qū)含街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含工業(yè)區(qū))143個。上海市殘聯(lián)負責調(diào)查的組織、落實，復旦大學公共衛(wèi)生學院負責調(diào)查過程的質(zhì)量監(jiān)控。問卷采用機構(gòu)自填形式。發(fā)放問卷219份，回收有效問卷219份，有效回收率100%。數(shù)據(jù)按照上海市城區(qū)和郊區(qū)進行分類。城區(qū)包括黃浦區(qū)、盧灣區(qū)、徐匯區(qū)、靜安區(qū)等；郊區(qū)包括崇明縣、金山區(qū)、青浦區(qū)等。

通過Excel與EpiData 3.0建庫及錄入，運用Stata 10對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計處理。

2 結(jié)果

2.1 人員規(guī)模 康復協(xié)調(diào)員的主要職責是負責在街鎮(zhèn)內(nèi)，為殘疾人建立康復服務(wù)檔案，協(xié)調(diào)并組織有關(guān)機構(gòu)和人員向殘疾人提供綜合康復服務(wù)工作；街道管理人員的主要職責是在街鎮(zhèn)內(nèi)，擔任康復服務(wù)檔案、康復業(yè)務(wù)工作以及康復協(xié)調(diào)員的管理工作，協(xié)助同級政府制定和實施殘疾人事業(yè)的法規(guī)、政策和計劃。調(diào)查結(jié)果顯示，上海市共有4812名康復協(xié)調(diào)員，每個街道平均配備22.0個。其中，城區(qū)街道平均19.2個，郊區(qū)街道平均23.5個。街道康復管理人員共計811名，平均每個街道配備3.7個。其中，城區(qū)街道平均4.4個，郊區(qū)街道平均3.4個。

2.2 人員結(jié)構(gòu)

2.2.1 康復協(xié)調(diào)員人員結(jié)構(gòu) 上海市4812名康復協(xié)調(diào)員中，城區(qū)與郊區(qū)康復協(xié)調(diào)員的年齡、學歷、專業(yè)、工作年限、專兼職和持社工證比例的分布有顯著性差異(P<0.05)。見表1。

2.2.2 街道管理人員結(jié)構(gòu) 上海市811名街道管理人員中，城區(qū)與郊區(qū)街道管理人員的年齡、學歷、工作年限和專兼職的分布有顯著性差異(P<0.05)。見表2。

3 討論與建議

3.1 優(yōu)化康復協(xié)調(diào)員人員結(jié)構(gòu) 鑒于殘疾人之間容易相互溝通，方便工作開展，更考慮到向部分殘疾人提供就業(yè)機會，減輕其家庭負擔，幫助其更好地融入社會生活，上海市殘聯(lián)在設(shè)立康復協(xié)調(diào)員隊伍之初，吸納了大量殘疾人。然而，與非殘疾康復協(xié)調(diào)員相比，殘疾康復協(xié)調(diào)員在學歷(經(jīng)秩和檢驗，P<0.001)、持有社工證(經(jīng)秩和檢驗，P<0.001)和專兼職比例(經(jīng)χ2檢驗，P<0.05)上均存在明顯差距。

表1 康復協(xié)調(diào)員人員結(jié)構(gòu)及城郊差異分析(%)

調(diào)查結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，康復協(xié)調(diào)員在學歷水平、社工證持有率、專兼職比例上與規(guī)劃目標[8]存在較大差距。隨著殘疾人康復意識逐漸覺醒，康復理論和技術(shù)的推廣等，殘疾人對社區(qū)康復服務(wù)寄予更高的期望和要求，這樣一支隊伍已力不能支，結(jié)構(gòu)優(yōu)化勢在必行。為此，首先亟需構(gòu)建康復協(xié)調(diào)員的準入機制。一方面，權(quán)衡康復協(xié)調(diào)員的公益性與服務(wù)性，探索康復協(xié)調(diào)員中殘疾人員的合理比例。另一方面，準確定位康復協(xié)調(diào)員在社區(qū)康復中應(yīng)承擔的職能，圍繞職能，明確康復協(xié)調(diào)員的準入標準。例如，為適應(yīng)相關(guān)政策宣傳的要求，康復協(xié)調(diào)員需有一定解讀政策文件和與殘疾人溝通的能力；為勝任殘疾人調(diào)查的工作，需有調(diào)查表填寫與利用電腦進行數(shù)據(jù)錄入的能力。

表2 街道管理人員結(jié)構(gòu)及城郊差異分析(%)

其次，就現(xiàn)有的康復協(xié)調(diào)員進行針對性的培訓，提高其專業(yè)水平和服務(wù)能力；同時，建立協(xié)作機制，充分發(fā)揮殘疾與非殘疾康復協(xié)調(diào)員優(yōu)勢互補的作用。

3.2 擴大街道管理人員規(guī)模 組織管理理論提出，管理人員管理的下屬數(shù)量是有一定限度的。當下屬人數(shù)超過這個限度時，管理效率便會大大下降[9]。影響限度的因素很多，其中，被管理者素質(zhì)是第一要素。一般情況下，管理者的下屬數(shù)量以4～6人為宜[10]。考慮到康復協(xié)調(diào)員在人員結(jié)構(gòu)上的缺陷，應(yīng)在4～6人的基礎(chǔ)上適當降低街道管理人員的管理限度。本調(diào)查顯示，現(xiàn)階段上海市專職街道管理人員平均管理11名康復協(xié)調(diào)員，有些街道甚至達到24名；即便將兼職街道管理人員考慮在內(nèi)，平均管理康復協(xié)調(diào)員人數(shù)也仍高達6名，均超出管理限度。為此，首先需構(gòu)建測算模型，例如以管理幅度、服務(wù)殘疾人口數(shù)測算專職管理人數(shù)標準。在此基礎(chǔ)上，計算各區(qū)專職街道管理人員缺口。根據(jù)各區(qū)、街道的具體情況，選擇兼職轉(zhuǎn)專職或吸納新專職管理人員，逐步淘汰兼職人員以填補專職管理人員缺口。

3.3 縮小城郊社區(qū)康復服務(wù)差距 2009年，“基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化”的理念被提出，提示城郊殘疾人應(yīng)享有同等社區(qū)康復服務(wù)的權(quán)利。然而，相關(guān)研究[11]表明，上海市城區(qū)殘疾人在社區(qū)康復服務(wù)需求實現(xiàn)率和服務(wù)滿意度上均高于郊區(qū)。導致這個差異的原因之一是城郊殘疾人社區(qū)康復管理隊伍在人員素質(zhì)上的差異。本次調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，與城區(qū)相比，郊區(qū)康復管理人員在年齡、學歷、工作年限和專兼職等構(gòu)成上均存在差距。針對這種差距，建議殘聯(lián)在市一級的相關(guān)政策上，需借基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化開展的契機，對郊區(qū)做一定的傾斜，縮小城郊殘疾人社區(qū)康復管理隊伍人員結(jié)構(gòu)上的差距。其次，城區(qū)要加強對郊區(qū)隊伍建設(shè)的“幫帶”作用；同時，郊區(qū)自身要構(gòu)建健全的培訓體系，針對人員能力上的短板，進行針對性的培訓。

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