新中國(guó)成立初期廣州市失業(yè)救助研究

○蔣積偉

(華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631)

一 引言

新中國(guó)成立初期，遭遇了比較嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題。由于當(dāng)時(shí)正處于新舊交替的轉(zhuǎn)型時(shí)期，失業(yè)具有周期短、破壞性集中、強(qiáng)度大等不同于正常失業(yè)現(xiàn)象的特征。一般來(lái)講，失業(yè)不屬于危機(jī)的范疇，但由于新中國(guó)成立初期的失業(yè)具備了上述特征，也可以把其歸為危機(jī)的范圍。而危機(jī)是一種兼具破壞力和轉(zhuǎn)折點(diǎn)、危險(xiǎn)性和機(jī)遇性的形勢(shì)情境，失業(yè)問(wèn)題如能得到成功解決，中共將會(huì)化問(wèn)題為機(jī)遇，贏得城市工人的支持。因此，黨和政府十分重視失業(yè)救助工作，劉少奇指出：“如果我們不能穩(wěn)定工人群眾的情緒，爭(zhēng)取工人群眾對(duì)我們的堅(jiān)決無(wú)保留地?fù)碜o(hù)，將會(huì)造成我們?cè)诔鞘泄ぷ髦械闹卮罄щy。甚至可以動(dòng)搖到城市中人民政權(quán)的基礎(chǔ)”。[1]64救濟(jì)失業(yè)工人“是具有嚴(yán)重政治意義的問(wèn)題”[1]325，主張把失業(yè)問(wèn)題的解決提升到政治高度，作為新中國(guó)成立初期黨的城市工作的重要內(nèi)容?；谑I(yè)問(wèn)題的重要性，2000年以來(lái)，學(xué)術(shù)界從歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同角度對(duì)新中國(guó)成立初期的失業(yè)問(wèn)題進(jìn)行了研究，取得了一定成就，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共計(jì)發(fā)表學(xué)術(shù)論文約15篇。但現(xiàn)有研究成果中，宏觀論述較多，個(gè)案研究較少，且主要涉及北京和上海兩地。本文立足原始檔案和地方文獻(xiàn)，擬對(duì)新中國(guó)成立初期廣州市失業(yè)群體的救助情況進(jìn)行研究，以加深對(duì)新中國(guó)建立初期黨的社會(huì)救助工作的了解，這對(duì)當(dāng)前做好社會(huì)救助工作也有一定的借鑒意義。廣州市系新中國(guó)成立前后失業(yè)最為嚴(yán)重的五個(gè)城市之一，1950年6月17日，政務(wù)院《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》指出：“目前失業(yè)現(xiàn)象最為嚴(yán)重的上海、南京、武漢、重慶、廣州五城市應(yīng)即組織救濟(jì)失業(yè)工人委員會(huì)和失業(yè)工人救濟(jì)處，擬定救濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算，報(bào)告本院批準(zhǔn)實(shí)行”。[2]17因此，選取廣州市為個(gè)案進(jìn)行研究，是具有代表性的。

二 新中國(guó)建立初期廣州市失業(yè)狀況略述

(一)廣州市工人失業(yè)原因分析

廣州市的失業(yè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，原因是多方面的。第一，廣州市是一個(gè)進(jìn)出口的商業(yè)城市和傳統(tǒng)的消費(fèi)型城市，官僚機(jī)構(gòu)龐大，生產(chǎn)基礎(chǔ)卻十分薄弱，勞動(dòng)力一向過(guò)剩。第二，1949年4月，國(guó)民政府南遷廣州，雖然帶來(lái)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的短暫繁榮，煙館、賭場(chǎng)及各種娛樂(lè)場(chǎng)所遍布全市，茶樓酒館座無(wú)虛席，但也導(dǎo)致與此相關(guān)的行業(yè)畸形增長(zhǎng)，如卷煙業(yè)的產(chǎn)量竟飚升至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的100倍[3]387。但是，龐大的黨政機(jī)關(guān)、遷徙難民和退防軍隊(duì)使得廣州市人口激增，原有社會(huì)矛盾加劇，市內(nèi)“災(zāi)民遢地，失業(yè)眾多，貪污風(fēng)行，土匪烽起?！盵4]后來(lái)，國(guó)民政府在撤離廣州前，轉(zhuǎn)移、變賣(mài)了大量的物資和有價(jià)證券，破壞了重要的交通和公共設(shè)施，留下來(lái)的是亟須救助的數(shù)十萬(wàn)冗余人口和只剩殘?jiān)仆叩慕质?，這就使得本來(lái)造血功能很弱的廣州經(jīng)濟(jì)背上了更加沉重的包袱。第三，解放前，由于帝國(guó)主義與國(guó)民黨的長(zhǎng)期掠奪和統(tǒng)治，廣州市工商業(yè)遭受了重大摧殘。解放后，過(guò)去服務(wù)于官僚資產(chǎn)階級(jí)的工商業(yè)，隨著反動(dòng)統(tǒng)治的崩潰，也受到淘汰。蔣美匪特的轟炸，部分資本家又逃亡港澳。因此，解放后的頭幾個(gè)月，廣州市的工人失業(yè)問(wèn)題是相當(dāng)嚴(yán)重的。第四，整個(gè)舊社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在各種不同的程度上重新改組中，使部分工廠停工歇業(yè)，由此帶來(lái)了相當(dāng)嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題?！拔宸础边\(yùn)動(dòng)以后，廣州市由于經(jīng)濟(jì)改組，部分中間剝削性之行業(yè)和一些無(wú)利于國(guó)計(jì)民生之行業(yè)要被淘汰。完全被淘汰的有豬、牛、漁樵、運(yùn)輸行、過(guò)海船艇等和一部分飲茶品業(yè)、旅館業(yè)及一部分落后手工業(yè)，如手織布、玉器、織機(jī)、紐扣等。同時(shí)，“三反”、“五反”期間經(jīng)濟(jì)停滯，許多小工業(yè)、手工業(yè)、攤販運(yùn)輸業(yè)、三輪車(chē)坐吃山空不能支持，而國(guó)家統(tǒng)制之物資行業(yè)如水泥、批發(fā)糧食、批發(fā)木材、皮革等行業(yè)全部或一部要被淘汰。根據(jù)廣州市勞動(dòng)局統(tǒng)計(jì)，“五反”后由于上述三種原因可能增加失業(yè)人員2.7萬(wàn)人。[5]第五，新中國(guó)成立初期，由于失業(yè)人員素質(zhì)低下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡以及用人單位招工條件過(guò)高等，廣州出現(xiàn)了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。即在就業(yè)市場(chǎng)上一方面存在職位空缺，另一方面存在失業(yè)的情況?！盵6]47

(二)廣州市失業(yè)狀況概述

廣州市的失業(yè)救濟(jì)工作始于1950年5月份，因此關(guān)于失業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)工作也是從5月份開(kāi)始。表1統(tǒng)計(jì)了廣州市1950-1952共三年的失業(yè)狀況：

表1 新中國(guó)成立初期廣州市失業(yè)狀況統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源:年度失業(yè)人數(shù)見(jiàn)《廣東省勞動(dòng)工作情況介紹 (1957年10月)》，廣東省檔案館藏，256一1一24；年度在業(yè)人數(shù)見(jiàn)廣州市統(tǒng)計(jì)局編《廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料》(中)，出版地不詳，1980年版，第150頁(yè)。

根據(jù)上表的數(shù)據(jù)分析：1950年到1951年，登記的失業(yè)人數(shù)較少，失業(yè)率僅為5.8%和3.5%，這主要是由于失業(yè)登記面狹窄造成的。廣東省人民政府《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》指出：失業(yè)救濟(jì)范圍“原則上暫以原在各國(guó)營(yíng)私營(yíng)的工商企業(yè)與碼頭運(yùn)輸事業(yè)中工作的工人和職員、以及從事文化藝術(shù)教育事業(yè)的工作人員，在解放以后失業(yè)，現(xiàn)在尚無(wú)工作或其他收入者為限”[7]。凡符合上述規(guī)定的失業(yè)工人和職員，“有工齡一年半以上尚未參加以工代賑、生產(chǎn)自救工作者得領(lǐng)取救濟(jì)金”[7]。也就是說(shuō)，失業(yè)群體中的非工人者和解放前的失業(yè)者不在登記的范圍內(nèi)。因此，這個(gè)時(shí)期的實(shí)際失業(yè)人數(shù)可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于表中的數(shù)據(jù)。據(jù)廣州市1950年5月中、下旬的材料，廣州最大工業(yè)部門(mén)如電機(jī)、織布、針織、火柴等計(jì)555家工廠中，全部開(kāi)工者8家，占1.4%，半開(kāi)工者100家，占18%，完全停工者447家，占80.56%。在這些工廠中，共有工人2.12萬(wàn)以上，占市工商局3月間所登記3042家工廠4.15萬(wàn)人中的50%以上。但5月底在業(yè)工人只有400人(缺織布、針織工人數(shù)字)，半失業(yè)者6800人，失業(yè)者1.4萬(wàn)人。其中電機(jī)織布71家，針線200家，火柴14家，安全開(kāi)工者僅有一家，此外，小部分半停工，絕大部分完全停工。[8]廣州市失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)救濟(jì)處成立后，對(duì)失業(yè)工人進(jìn)行了登記，截至1950年12月底登記總數(shù)為31494人[9]。如此算來(lái)，廣州市1950年的失業(yè)率會(huì)達(dá)到8%左右。1952年以后，由于放寬了失業(yè)登記條件，取消了失業(yè)時(shí)間長(zhǎng)短的限制，同時(shí)受“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)的影響，失業(yè)登記人數(shù)劇增。1952年登記的失業(yè)人員有85546人，該年的失業(yè)率達(dá)到了16.2%，失業(yè)現(xiàn)象極其嚴(yán)重，大大超出了全國(guó)的平均水平。

(三)廣州市失業(yè)群體的特點(diǎn)

廣州市政府在1952年4月，對(duì)登記的約1.92萬(wàn)名失業(yè)工人進(jìn)行了群體分析。從分析來(lái)看，新中國(guó)成立初期廣州市的失業(yè)者主要有以下幾個(gè)特征：第一，女工多。就總?cè)藬?shù)看，女工占43.02%[10]，但個(gè)別行業(yè)如輕工業(yè)、食品、紡織女工則占大多數(shù)。因?yàn)榕んw力弱，家庭負(fù)擔(dān)(婚姻子女)重，轉(zhuǎn)業(yè)困難較多。第二，青年工人多。25歲以下的青年工人約占1/3，26至30歲的成年工人約占總?cè)藬?shù)的1/6。[10]失業(yè)工人中青年工人較多，這對(duì)培養(yǎng)轉(zhuǎn)業(yè)較為有利，因?yàn)榍喙と菀捉邮苄率挛?，?duì)新工作、新環(huán)境適應(yīng)也快。第三，普通工人多，技術(shù)工人少，有2/3是沒(méi)有技術(shù)的普通工人，只有部分是熟練工人[10]。失業(yè)工人的素質(zhì)較低，一方面造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)象的廣泛存在，另一方面對(duì)于介紹轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)有困難。第四，多數(shù)有初等以上文化程度，在1.92萬(wàn)名失業(yè)工人中，受過(guò)小學(xué)教育的有1.38萬(wàn)人，占72%，受過(guò)中等以上教育的占8.8%，文盲占19.2%[10]，這對(duì)訓(xùn)練轉(zhuǎn)業(yè)有利。因此，從以上諸類(lèi)特點(diǎn)看，廣州市的失業(yè)救助應(yīng)該是利弊皆有，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于如何克服困難，化弊為利。

三 新中國(guó)建立初期廣州市失業(yè)救助舉措與績(jī)效

(一)廣州市失業(yè)救助機(jī)構(gòu)的建立

廣州市失業(yè)工人救濟(jì)工作，在1950年5月開(kāi)始，可分為前后兩個(gè)時(shí)期：第一，5月初至7月底。這一時(shí)期由廣州市政府領(lǐng)導(dǎo)吸收了各有關(guān)機(jī)關(guān)成立失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)，并通過(guò)工會(huì)系統(tǒng)分設(shè)36個(gè)登記站，進(jìn)行失業(yè)工人的登記工作。第二，8月以后。根據(jù)中南局失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)干部會(huì)議的決議，在廣州市救委會(huì)下設(shè)立救濟(jì)處，為專(zhuān)責(zé)機(jī)構(gòu)，并配備專(zhuān)責(zé)干部，此后就更有計(jì)劃有步驟地執(zhí)行政務(wù)院的救濟(jì)辦法。救濟(jì)處機(jī)構(gòu)，共有38人歸入市政府編制，有180人仍按以工代賑待遇，全處除辦公室外，設(shè)有登記、救濟(jì)、工賑、轉(zhuǎn)業(yè)四個(gè)科。1950年10月以后科改為組，各設(shè)組長(zhǎng)。各登記站則歸各區(qū)救委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，他們均設(shè)在工會(huì)內(nèi)。

(二)廣州市失業(yè)救助舉措及績(jī)效

1.以工代賑。這是廣州市一項(xiàng)主要的失業(yè)救助措施，救濟(jì)處設(shè)有一個(gè)工賑科(后改為工賑組)來(lái)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)這一工作，并通過(guò)各區(qū)政府的協(xié)助，分區(qū)建立工賑隊(duì)，按區(qū)分派工程，由各隊(duì)進(jìn)行民主包工。如修建運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、清理各區(qū)垃圾、污泥，修建馬路和工人文化宮等。因工作是分區(qū)進(jìn)行，所以每天工作人數(shù)是不一致的。以1950年為例，廣州市共計(jì)發(fā)動(dòng)11個(gè)區(qū)的工人，組織了65個(gè)中隊(duì)和一個(gè)汽車(chē)工人勞動(dòng)隊(duì)。工賑工人人數(shù)最多時(shí)曾達(dá)6596人，每天工作的人數(shù)平均有4217人。市內(nèi)工程完成后，又向郊區(qū)發(fā)展。11月份又動(dòng)員了3800余人參加修筑飛機(jī)場(chǎng)，工賑隊(duì)曾在5天之內(nèi)日夜不停工地筑好8公里鐵路支線，供飛機(jī)場(chǎng)應(yīng)用。除了機(jī)場(chǎng)及鐵路工程外，各工賑隊(duì)完成清除污泥垃圾工程0.25億立方公尺，修建路面渠道工程7.4萬(wàn)平方公尺。[11]

工賑隊(duì)的工資是按每天米6斤為標(biāo)準(zhǔn)，均采取集體民主包工制。為鼓勵(lì)失業(yè)工人參加工賑，市政府曾規(guī)定工賑工人停工期間，仍可領(lǐng)經(jīng)常救濟(jì)糧。由于工資是按多勞多得原則，所以工人的積極性和創(chuàng)造性得到發(fā)揮。8月至12月共發(fā)工賑糧0.4億市斤[11]，其中修筑鐵路與機(jī)場(chǎng)工程的工資，則用非工賑糧支付。工賑工作的收獲，不只是協(xié)助了市政建設(shè)，并且增進(jìn)了市民健康，獲得了各界人民的稱(chēng)贊。從工賑的集體勞動(dòng)中，培養(yǎng)了一批中小隊(duì)長(zhǎng)干部。工賑隊(duì)成為各區(qū)有組織的最積極支持人民政權(quán)的工人隊(duì)伍之一，他們除了工賑工程之外，還參加各種建設(shè)工作，鞏固了人民政權(quán)，但工賑工作的缺點(diǎn)仍是存在的。第一是隊(duì)伍不純，由于各區(qū)均是先編隊(duì)后進(jìn)行失業(yè)登記，因此不少的非失業(yè)工人未被區(qū)別出來(lái)，很長(zhǎng)時(shí)間仍當(dāng)作失業(yè)工人來(lái)救濟(jì)，發(fā)動(dòng)群眾來(lái)相互審查的工作也還是做得不夠。第二是管理方面，民主領(lǐng)導(dǎo)也執(zhí)行得很不夠，以致發(fā)生三次中隊(duì)長(zhǎng)貪污事件和一次工程師貪污事件。另外，各隊(duì)的請(qǐng)示報(bào)告制度，亦不健全，如會(huì)計(jì)賬目多不能依時(shí)送交，致影響結(jié)帳。第三，對(duì)工人的勞動(dòng)安全教育注意較少，數(shù)月之內(nèi)發(fā)生了16次因工死亡事件，因工負(fù)傷人數(shù)也頗多。

2.生產(chǎn)自救。生產(chǎn)自救是指根據(jù)自愿和民主管理的原則組織失業(yè)工人參加集體合作社或個(gè)體生產(chǎn),在國(guó)家的支持幫助下從事一些行業(yè)的自產(chǎn)自銷(xiāo)或接受加工訂貨。廣州市政府在生產(chǎn)自救方面主要采取了四種形式：第一是組織失業(yè)工人的加工合作社，進(jìn)行集體加工，如組織被服失業(yè)工人合作社。第二是幫助停工歇業(yè)的工廠工人，利用原有機(jī)器、房屋，恢復(fù)生產(chǎn)，進(jìn)行生產(chǎn)自救。第三是貸款給個(gè)別失業(yè)工人進(jìn)行生產(chǎn)，解決生活。第四是幫助尚不需領(lǐng)救濟(jì)糧的失業(yè)工人組織生產(chǎn)小組，介紹工作給他們做，如建筑、木箱加工等。

1950年救濟(jì)處成立后的的5個(gè)月內(nèi)，生產(chǎn)自救的單位，合計(jì)有70宗，發(fā)出的生產(chǎn)自救糧有4.64萬(wàn)市斤。另外還借出生產(chǎn)資金約1.35億元，借出米糧9.32萬(wàn)市斤，借款的人數(shù)共有732人。[11]他們的生產(chǎn)搞起來(lái)還雇傭工人，因此得到工作的工人約有一千余人。這些生產(chǎn)自救的單位，除幾家因管理不善或因成品銷(xiāo)不出去等而虧本停工外，其他均能進(jìn)行經(jīng)常生產(chǎn)。工人的生產(chǎn)自救，在他們發(fā)展起來(lái)后，有些已經(jīng)成為雇傭工人的小老板，不只解決了工人生活，而且亦從生產(chǎn)中增加了國(guó)家財(cái)富，使工人能管理自己的工廠，培養(yǎng)了管理工廠的工人干部。合作社和生產(chǎn)小組，可以克服困難，將散漫的工人團(tuán)結(jié)起來(lái)，進(jìn)行集體生產(chǎn)，培養(yǎng)工人的集體意識(shí)和合作精神。

3.轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練。轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練是指對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行政治、文化、技術(shù)訓(xùn)練，以提高其就業(yè)能力。對(duì)失業(yè)工人進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，加強(qiáng)人力資本投資，是他們?cè)倬蜆I(yè)的基本前提。廣州市失業(yè)工人救濟(jì)處針對(duì)當(dāng)時(shí)無(wú)業(yè)人員的具體情況和市場(chǎng)需求，舉辦了各種訓(xùn)練班。如1950年7月間與婦聯(lián)合辦一期失業(yè)女工訓(xùn)練班，共48人，畢業(yè)后大部分分配參加救濟(jì)工作。 7月份還動(dòng)員了200余名失業(yè)教師參加暑期進(jìn)修班，成績(jī)好的大部分都介紹了就業(yè)。10月與文教局及市總工會(huì)合辦了一期師資訓(xùn)練班，共吸收了201名失業(yè)教師入學(xué)訓(xùn)練，為期3個(gè)月，畢業(yè)后分別介紹工作。11月與婦聯(lián)合辦第2期失業(yè)女工訓(xùn)練班，共54人，時(shí)間3個(gè)星期，主要是提高他們的政治水平，培養(yǎng)女工干部，畢業(yè)后亦由勞動(dòng)介紹所介紹就業(yè)。另外，還開(kāi)設(shè)了工賑工人業(yè)余夜校，主要目的是掃除文盲，提高工人政治水平。這項(xiàng)工作共分5個(gè)區(qū)進(jìn)行，設(shè)立了15個(gè)班，參加學(xué)習(xí)的工賑工人共607人，吸收失業(yè)教師擔(dān)任工作。[11]經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，失業(yè)工人不僅學(xué)到了某種技能，而且政治覺(jué)悟也大大提高。

4.還鄉(xiāng)生產(chǎn)。建國(guó)初期，為解決失業(yè)人口的龐大就業(yè)壓力，廣州市政府成立了失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產(chǎn)處理委員會(huì)，有計(jì)劃地動(dòng)員和資助失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產(chǎn)。參加回鄉(xiāng)生產(chǎn)的失業(yè)工人，須具備四個(gè)條件：第一，本人是工人成份。過(guò)去依靠工資為主要生活來(lái)源。在五反前失業(yè)，在產(chǎn)業(yè)工會(huì)登記站曾辦失業(yè)登記，領(lǐng)有失業(yè)證或已參加工賑隊(duì)的；或者是五反后因廠店停業(yè)，無(wú)法在本市轉(zhuǎn)業(yè)謀生尚未辦失業(yè)登記和領(lǐng)失業(yè)證的工人和店員。第二，身體健康，具有勞動(dòng)能力，能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。第三，其原籍尚未進(jìn)行土地改革，回鄉(xiāng)后可以分到土地的。第四，自己愿意回原籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。[12]1950年8月至12月，廣州市共計(jì)遣送失業(yè)工人278人，另家屬140人還鄉(xiāng)生產(chǎn)。共發(fā)出救濟(jì)糧2.13萬(wàn)市斤，現(xiàn)金0.25億元。[11]這些失業(yè)工人通過(guò)回鄉(xiāng)，分到了一定數(shù)量的土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅解決了廣州市勞動(dòng)力過(guò)剩的問(wèn)題，還對(duì)支援土改、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起了一定促進(jìn)作用，且提高了失業(yè)工人的階級(jí)覺(jué)悟，強(qiáng)化了工農(nóng)之間的團(tuán)結(jié)。此外，當(dāng)時(shí)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展，也制止了大量農(nóng)村勞動(dòng)力盲目流入廣州，支持了廣州結(jié)構(gòu)性失業(yè)的治理。但也有部分地區(qū)，政府和農(nóng)會(huì)對(duì)于處理失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產(chǎn)的精神了解不夠明確。因此，有的對(duì)回鄉(xiāng)生產(chǎn)失業(yè)工人，借口推卸責(zé)任，置之不理；有的自行發(fā)給證明文件，遣回廣州市；個(gè)別地方甚至發(fā)生扣押回鄉(xiāng)生產(chǎn)失業(yè)工人的事情。這些情況的存在和發(fā)展，造成了一些不良的影響。

5.介紹就業(yè)。介紹就業(yè)是解決失業(yè)工人的根本辦法，也是大多數(shù)失業(yè)者的基本要求。有很多失業(yè)工人登記失業(yè)的目的，就是要求介紹工作，他們眼前的生活還不成問(wèn)題。廣州市從1950年2月起，在未發(fā)救濟(jì)糧之前就由市總工會(huì)與勞動(dòng)局共同來(lái)進(jìn)行這一工作。10月份勞動(dòng)局正式成立勞動(dòng)介紹所，與救濟(jì)處一起辦公后，曾介紹了719人就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)。到12月底，基層工會(huì)介紹就業(yè)或自行找到職業(yè)而退回失業(yè)登記證或領(lǐng)糧證的，也已有6576人，合計(jì)有7295人得到工作。[11]介紹就業(yè)有利于有計(jì)劃、大規(guī)模地解決失業(yè)者的就業(yè)和企業(yè)的勞動(dòng)力問(wèn)題，在一定程度上使失業(yè)者的生活得以維持，勞動(dòng)觀念得以增強(qiáng)。

6.發(fā)救濟(jì)糧工作。發(fā)放救濟(jì)糧屬于臨時(shí)救濟(jì)的范疇，具有明顯的救急色彩。對(duì)于1950年8月后沒(méi)有參加工賑、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的已登記失業(yè)工人，凡生活上有困難的，廣州市政府救濟(jì)處均按每月每人45斤至90斤的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放救濟(jì)糧，并在每月依其生活情形調(diào)劑其糧額，有些因生產(chǎn)不正常而停工，生活不能維持的工人，亦給予補(bǔ)助糧，糧額則為每月50斤以下。1950年共計(jì)發(fā)出救濟(jì)米約0.42億市斤，[11]基本解決了失業(yè)者的燃眉之急,穩(wěn)定了民心和社會(huì)秩序。

糧站發(fā)糧的日期，每月由救濟(jì)科給各行業(yè)失業(yè)工人預(yù)報(bào)，排好日程，所以秩序不會(huì)擠擁。同時(shí)，政府還利用等候領(lǐng)糧時(shí)間分派人去進(jìn)行各種口頭宣傳，講時(shí)事。領(lǐng)糧的人進(jìn)行編組，經(jīng)過(guò)組長(zhǎng)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)教育。經(jīng)過(guò)宣傳教育，他們能自動(dòng)退領(lǐng)糧證、檢舉貪污，政治覺(jué)悟不斷提高。當(dāng)然，發(fā)糧也存在若干缺點(diǎn)，如干部掌握原則不緊，有時(shí)只從慈善觀點(diǎn)出發(fā)，有求必應(yīng)。登記站的工作檢查仍很不夠，在店員登記站曾有工作人員(失業(yè)工人提拔的)冒充退了領(lǐng)糧證的工人，騙領(lǐng)救濟(jì)糧，領(lǐng)糧的工人亦常反映糧站發(fā)出的糧不夠重量。

7.失業(yè)工人的勞動(dòng)保護(hù)和福利。除上述一般的救助手段外，廣州市政府還通過(guò)勞動(dòng)保護(hù)和福利著手改善失業(yè)工人工作和生活狀況。從嚴(yán)格意義上來(lái)講，這不屬于失業(yè)救助的范疇。但這種方式從側(cè)面減小了失業(yè)救助的壓力，有利于改善失業(yè)工人的生活狀況，這是廣州市政府在失業(yè)救助中的有效探索，體現(xiàn)了“以人為本”的救助理念。自救濟(jì)處成立后，廣州市政府曾幫助工人解決傷、病、死亡、生育等問(wèn)題，共計(jì)幫助失業(yè)女工215人解決生育困難，支出44.67萬(wàn)元；幫助生病失業(yè)工人213人，支出529.45萬(wàn)元；幫助41名病亡及因工死亡的失業(yè)工人埋葬，及救濟(jì)撫恤其家屬，支出救濟(jì)金574.6萬(wàn)元。1950年11月以后為了便利失業(yè)工人治病起見(jiàn)，救濟(jì)處自行設(shè)立了一個(gè)小規(guī)模的失業(yè)工人診療所，11和12兩個(gè)月份受診者共305人。[11]另外，工賑隊(duì)是在郊外工作，工人沒(méi)有棉衣御寒，市政府曾在征募寒衣中募集了1700件舊衣來(lái)發(fā)給工人。并將糧站的編織袋借給他們御寒，使工賑工人能戰(zhàn)勝冬寒，進(jìn)行工作。

此外，在失業(yè)救助工作中，廣州市政府還十分重視宣傳教育的作用，事實(shí)證明這是一種十分有效的做法。從當(dāng)時(shí)的干部來(lái)看，多數(shù)干部的工作都很積極，但也有少數(shù)人曾因待遇問(wèn)題表現(xiàn)不安，怕參加救濟(jì)工作，永遠(yuǎn)是工賑待遇，沒(méi)有前途，都要求歸入編制，要求提高政治待遇和生活待遇。從失業(yè)工人來(lái)看，由于覺(jué)悟未有提高，加之匪特造謠破壞，一般失業(yè)工人對(duì)政府懷著不信任，甚至怨恨的心理說(shuō)：“共產(chǎn)黨有救濟(jì)失業(yè)工人的好心腸嗎？這不過(guò)是圈套，登記了容易抓人”。[9]“失業(yè)工人有人救濟(jì)自出娘胎來(lái)未曾見(jiàn)過(guò)。共產(chǎn)黨窮的要命還有力量救人？國(guó)民黨也講救濟(jì)，但救濟(jì)的是官，現(xiàn)在也不過(guò)如此”[9]。針對(duì)干部和失業(yè)者中存在的上述問(wèn)題，廣州市政府爭(zhēng)取政治上的主動(dòng)，把登記、救濟(jì)與宣傳教育結(jié)合進(jìn)行。宣傳教育主要有以下幾種形式：第一，把失業(yè)人員組織起來(lái)，組成學(xué)習(xí)小組。[13]這種學(xué)習(xí)小組在派出所管理下，便于反映和了解情況及傳達(dá)上級(jí)指示，從而進(jìn)行思想教育。第二，召開(kāi)了失業(yè)工人代表大會(huì)，通過(guò)會(huì)議的形式進(jìn)行相關(guān)政策的解讀、宣傳和動(dòng)員。第三，全面開(kāi)展群眾性工作，動(dòng)員青年、學(xué)生、婦女組織慰問(wèn)小組。第四，利用報(bào)紙、廣播、宣傳車(chē)等各種形式進(jìn)行宣傳教育工作。通過(guò)多種宣傳教育形式，逐漸粉碎了謠言，消除了失業(yè)工人的懷疑和顧慮，使他們對(duì)政府有了信任，有些工人議論說(shuō)：“人民政府真是個(gè)好政府，說(shuō)了就做，做起來(lái)就對(duì)我們工人有好處。共產(chǎn)黨真有辦法，我們的確是翻身作主人了”。[9]進(jìn)而擁護(hù)各種號(hào)召，積極參加市政建設(shè)，獲得了相當(dāng)成績(jī)。

四 經(jīng)驗(yàn)與啟示

從上述對(duì)新中國(guó)成立初期廣州市失業(yè)救助工作的個(gè)案研究中,可以歸納出一些對(duì)當(dāng)前社會(huì)救助工作有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

(一)在救助主體上，建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多元化救助主體

學(xué)術(shù)界在研究新中國(guó)成立初期的社會(huì)救助問(wèn)題時(shí)，一般認(rèn)為政府在社會(huì)救助中大包大攬，從而背上了沉重的包袱。但歷史是具體的，從上述廣州市的個(gè)案研究中，我們可以看出，政府在失業(yè)救助中并沒(méi)有完全采取大包大攬的方式，無(wú)論是生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)還是以工代賑和安置就業(yè)，政府發(fā)揮作用的手段主要是政策扶持、資金支持和資源調(diào)配，其目的是從根本上治理失業(yè)現(xiàn)象，而不是單純的解燃眉之急。就連失業(yè)救濟(jì)金，也不是由政府完全包攬，而是按一定比例由政府、企業(yè)和個(gè)人分別承擔(dān)，建立起了合理的資金承擔(dān)機(jī)制。也就是說(shuō)，新中國(guó)成立初期的失業(yè)救助，其主體是多元化的，即在政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的力量。救助主體實(shí)現(xiàn)多元化，便于互通有無(wú)、發(fā)揮合力的作用。

當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)完善的社會(huì)救助制度有助于社會(huì)的穩(wěn)定。但是，社會(huì)各界對(duì)于社會(huì)救助采取何種思路，尤其是政府在社會(huì)救助中應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色是有爭(zhēng)議的。從社會(huì)救助的概念來(lái)分析，救助的社會(huì)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一，是救助對(duì)象的社會(huì)性，即救助是面向社會(huì)上廣大的弱勢(shì)群體；其二，是救助主體的社會(huì)性，即社會(huì)救助的主體包括兩個(gè)部分——國(guó)家和社會(huì)，兩者缺一不可，而后者即社會(huì)參與程度如何，是救助社會(huì)化和現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。因此，有些學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)該弱化其在社會(huì)救助中的作用。但從新中國(guó)成立初期廣州市的失業(yè)救助實(shí)踐及其績(jī)效來(lái)看，政府的主導(dǎo)作用，是抑制和迅速解決失業(yè)問(wèn)題的主要經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育尚不成熟，誠(chéng)信機(jī)制尚不完善的條件下，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的參與積極性，才能夠形成一種社會(huì)救助的強(qiáng)大合力。借鑒廣州市失業(yè)救助的經(jīng)驗(yàn)，目前政府的主導(dǎo)作用應(yīng)該主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，善于分流和引導(dǎo)。當(dāng)前過(guò)多的勞動(dòng)力集中于大中城市是造成失業(yè)的重要原因，政府應(yīng)該從多方入手，以各種政策和措施引導(dǎo)勞動(dòng)力的合理分流。第二，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理，有重點(diǎn)的發(fā)展和鼓勵(lì)一些吸納勞動(dòng)力較多行業(yè)。第三，通過(guò)政策扶持，鼓勵(lì)失業(yè)者進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。

(二)在救助路徑上，將臨時(shí)性救助與發(fā)展性救助相結(jié)合

廣州市政府在治理失業(yè)問(wèn)題上時(shí)，從失業(yè)工人和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，反對(duì)長(zhǎng)期救濟(jì)的觀點(diǎn)。在實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)的同時(shí)，積極地尋求和創(chuàng)造各種就業(yè)機(jī)會(huì)，使失業(yè)工人能夠重新就業(yè)，或者通過(guò)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)業(yè)的辦法，使失業(yè)工人轉(zhuǎn)而從事其它行業(yè)，即將救其“身”與救其“心”、養(yǎng)其“能”有效地結(jié)合起來(lái)。這種立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的救助辦法,不僅保障了失業(yè)者的生存權(quán),而且保障了他們的發(fā)展權(quán)。這種將臨時(shí)性救助與發(fā)展性救助相結(jié)合的救助模式,是當(dāng)時(shí)政府積極救助理念的具體體現(xiàn),有利于失業(yè)者主觀能動(dòng)性的發(fā)揮,有利于從根本上解決失業(yè)問(wèn)題。因此，這種“救急不救窮”的救助理念，仍然值得借鑒。在當(dāng)前的社會(huì)救助中，較多沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期臨時(shí)救助的方式，著眼點(diǎn)僅局限于幫助受助對(duì)象度過(guò)一時(shí)的困難，忽略了對(duì)其謀生技能的訓(xùn)練和養(yǎng)成，不僅使救助對(duì)象產(chǎn)生了強(qiáng)烈的依賴(lài)心理，而且造成救助資金的巨大浪費(fèi)。因此，政府要樹(shù)立積極的救助觀點(diǎn)，不僅要保障弱勢(shì)群體基本的“生存狀態(tài)”，即保證每一個(gè)弱勢(shì)成員“能夠像人那樣有尊嚴(yán)地生存下去”，而且要保障弱勢(shì)群體基本的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力，即人不僅要有尊嚴(yán)地活下去，還要有能力生存下去，保障其基本的“生計(jì)來(lái)源”問(wèn)題。

(三)在救助標(biāo)準(zhǔn)上，要在單項(xiàng)救助的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全方位救助

上文曾提及廣州市政府比較重視失業(yè)工人的福利和勞動(dòng)保護(hù)，在對(duì)失業(yè)工人實(shí)施一般救助的同時(shí)，還幫助失業(yè)工人解決了傷病、死亡和生育等方面的困難，這是立足救助又高于救助的一項(xiàng)措施，是對(duì)社會(huì)救助制度建設(shè)的有益探索，對(duì)于今天社會(huì)保障體系的建構(gòu)具有啟發(fā)意義。當(dāng)前中國(guó)政府區(qū)分弱勢(shì)群體的不同情況，分別實(shí)施了形式和標(biāo)準(zhǔn)不一的救助制度，如最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、法律援助制度等。也就是說(shuō)，當(dāng)前的社會(huì)保障多是以單項(xiàng)救助為主，忽略了對(duì)弱勢(shì)群體的全方位綜合救助。而單項(xiàng)救助在目前的救助標(biāo)準(zhǔn)下，難以幫助弱勢(shì)群體徹底擺脫困境，如針對(duì)低收入群體的最低生活保障制度，就連低保家庭的基本生活問(wèn)題都難以解決，更何況醫(yī)療、教育及住房等多方面的需求。而如果這些生活中的基本需求得不到及時(shí)解決，低保家庭則很難靠純粹的低保金實(shí)現(xiàn)脫困，甚至?xí)霈F(xiàn)貧困代際傳遞、因病返貧等救治不徹底、又比較浪費(fèi)成本的現(xiàn)象。因此，當(dāng)前的社會(huì)保障工作，應(yīng)該借鑒廣州市在新中國(guó)成立初期的做法，立足單項(xiàng)救助，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全方位救助。

(四)在救助方法上，把物質(zhì)保障與思想教育相結(jié)合

思想政治工作一直是黨的群眾路線得以順利實(shí)現(xiàn)的有效保障，也是黨密切聯(lián)系群眾、動(dòng)員和發(fā)動(dòng)群眾的有效路徑，是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)之一。在社會(huì)救助工作中，單純的物質(zhì)保障對(duì)于國(guó)家財(cái)政力量的要求是很高的。在國(guó)家財(cái)力尚不充足的情況下，物質(zhì)保障經(jīng)常會(huì)遇到很多困難，如覆蓋面積不廣，保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等。在這些情況下，通過(guò)思想教育，獲取群眾的理解和支持就顯得尤為必要。

廣州市政府在失業(yè)救助中，比較重視宣傳教育的作用，其宣傳目的主要有三：第一，教育失業(yè)工人克服單純的依賴(lài)心理，樹(shù)立勞動(dòng)光榮的觀點(diǎn)；第二，消除失業(yè)工人對(duì)新政權(quán)的諸多誤解和偏見(jiàn)，使其積極的參與和配合黨和政府的救助工作；第三，爭(zhēng)取失業(yè)工人對(duì)于各項(xiàng)失業(yè)救助政策和措施的理解與支持。廣州市政府通過(guò)宣傳教育，打消了干部和失業(yè)工人中存在的的各種心理疑慮，有效的配合了各項(xiàng)救助舉措的順利實(shí)施。近些年來(lái)，改革和發(fā)展過(guò)程中積累了眾多的民生問(wèn)題，導(dǎo)致民怨頗多，人們對(duì)于建立統(tǒng)一完善的社會(huì)保障制度以實(shí)現(xiàn)公平與正義的呼聲也越來(lái)越高，而建立健全的社會(huì)保障制度是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的任務(wù)，是一個(gè)漸進(jìn)的改革和完善過(guò)程，加之利益集團(tuán)的相互博弈，更增加了改革的難度。因此，在社會(huì)保障制度的改革和完善中，需要不斷加強(qiáng)思想教育，對(duì)新舉措及時(shí)進(jìn)行宣講和解讀，爭(zhēng)取社會(huì)的理解，增強(qiáng)人們對(duì)黨的政策的認(rèn)同度及社會(huì)的和諧程度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央文獻(xiàn)研究室,中央檔案館.建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿:第二冊(cè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社,2005.

[2] 政務(wù)院.政務(wù)院關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示[J].黨的文獻(xiàn),2000，(4).

[3] 陳代光.廣州城市發(fā)展史[M].廣州：暨南大學(xué)出版社,1996.

[4] 朱副市長(zhǎng)代表市府發(fā)表施政方針[N].南方日?qǐng)?bào),1949-11-03.

[5] 廣東省財(cái)委.廣東省廣州市失業(yè)情況及救濟(jì)方案:草案(1952-07-02)[Z].廣東省檔案館館藏檔案,236-2-26.

[6] 李芬香.建國(guó)初期廣州市結(jié)構(gòu)性失業(yè)及其治理[J].韶關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2007，(5).

[7] 廣東省人民政府.關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示:1950-8-22[Z].廣東省檔案館館藏檔案,235-1-51.

[8] 廣州市委.廣州工業(yè)失業(yè)情況報(bào)告:1950-6-5 [Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-247.

[9] 廣州市委.1950年廣州市救濟(jì)失業(yè)工人工作總結(jié)報(bào)告:1951-1-26[Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-170.

[10] 廣州市委.關(guān)于失業(yè)工人處理情況的報(bào)告:1952-4-18[Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-289.

[11] 廣州市失業(yè)工人救委會(huì).廣州市救濟(jì)失業(yè)工人工作總結(jié)報(bào)告:1951-2-22[Z].廣東省檔案館館藏檔案,204-1-170.

[12] 廣州市府.廣州市遣送失業(yè)工人回鄉(xiāng)生產(chǎn)辦法:1952-7-21[Z].廣東省檔案館館藏檔案,236-2-26.

[13] 廣東省勞動(dòng)就業(yè)委員會(huì).廣州市失業(yè)人員學(xué)習(xí)小組組織辦法:1953-6-25[Z].廣東省檔案館館藏檔案,236-2-26.