政府在工業(yè)用地配置中角色失效原因分析

楊遴杰，饒富杰

（1.浙江大學公共管理學院，浙江杭州310020；2.阿爾伯塔大學地球與大氣科學系，加拿大埃德蒙頓T6G2E3）

1 引言

隨著社會主義改造的完成，工業(yè)用地完全通過行政劃撥的方式進行配置。由于土地市場的缺失，土地供給者與使用者均沒有增加土地利用效率的激勵[1-2]。改革開放以來，尤其是1990年中國頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》之后，工業(yè)用地出讓機制轉變?yōu)橐詤f(xié)議方式為主。盡管增添了買賣雙方的協(xié)商機制，工業(yè)用地以零地價或低地價出讓[3-4]，其配置效率繼續(xù)維持在較低水平[2,5]。中央政府嘗試通過引導性的限價措施加以補救：2003年，國土資源部21號令《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》對協(xié)議出讓最低價作出規(guī)定，依舊難以解決上述問題。2006年底，強制性的工業(yè)用地最低價標準公布，要求各地從2007年7月1日起嚴格執(zhí)行工業(yè)用地最低價政策與“招拍掛”制度。同樣實施“招拍掛”制度的住宅用地與商業(yè)用地市場基本實現了市場化的定價機制，價格水平突出反映了中國土地資源稀缺的特征，并隨著下游市場（如房地產市場）供求關系變化而波動。而工業(yè)用地價格既沒有因為新政而出現明顯提升，也未出現顯著的市場化波動。在現有制度框架內，當前的土地政策并未有效提升工業(yè)用地的配置效率，其原因值得深入探討。

2 研究視角與方法

2.1 研究視角

按照目前的法律體系，地方政府是土地出讓過程中的惟一供給者①數據來源：中國城市地價動態(tài)監(jiān)測網站（2000—2010年）：http://www.landvalue.com.cn/.，并擁有壟斷定價權。這樣，中央政府成為了實際的市場監(jiān)管者。由此，在探討與工業(yè)用地市場相關的議題時，應當明確地方政府與中央政府的不同角色定位：前者是土地一級市場中的壟斷供給者，后者是制度限定者與市場監(jiān)管者。面對工業(yè)用地低價與低效配置的困境，已有的研究成果提供了三種可能的解釋：（1）工業(yè)用地市場所依賴的制度基礎存在缺陷，導致了土地低價與低效配置（即制度限定出現問題）。由于過度集權的政治制度，非市場化的工業(yè)用地出讓機制與殘缺的土地產權使得地方政府能夠依據自身需要隨意處置工業(yè)用地。為了謀求GDP增長，不惜低價出讓工業(yè)用地以吸引投資[6-9]?？赡艿慕鉀Q途徑為：通過健全法治來限制政府權力，尊重市場自由配置土地資源的能力[10-12]。（2）地方政府自身土地供給技術性不足（即土地壟斷供給操作水平不足）。隨著社會經濟的發(fā)展，地方政府主導的土地供給將會更加的貼近土地需求，不斷縮小的供求差距便是最有力的證據。此外，地方政府在工業(yè)發(fā)展過程中主要考慮社會整體利益，能夠起到集約工業(yè)用地與保護耕地的積極作用[3]。（3）中央政府對于工業(yè)用地市場的監(jiān)管不夠科學，導致了土地的低價與低效配置（即土地市場監(jiān)管不利）。土地在中國被視為國有資源，中央政府應當在工業(yè)用地出讓管理中扮演更為重要的角色[13]。

以上3種觀點的分歧是根本性的：即市場與政府的地位和作用之爭。Olson等學者認為：民主模式具有更佳的經濟績效，基于民主機制的市場對于一般資源的配置能力遠遠強于政府[14-16]。在此邏輯上進行土地市場研究的周飛舟等學者分析了現有土地管理中存在的體制問題：地方政府渴求體制外資源，不惜低效配置土地，他們主張政府應當將土地產權返還私人，通過合法規(guī)劃的形式引導工業(yè)與城市發(fā)展[8,10]。社會主義改造完成以來，工業(yè)用地配置模式沿著“行政劃撥—協(xié)議出讓—‘招拍掛’制度”的軌跡演進，工業(yè)用地價格與市場競爭從無到有，土地利用效率也逐步提升?？梢姡^點（1）在理論與實踐中都更具說服力。

2.2 研究方法

目前國內外尚未有學者系統(tǒng)研究中國工業(yè)用地出讓機制的理論框架。在尚有可能通過理論推演排除干擾因素的情況下并不適宜盲目的開展計量分析。博弈分析是目前情形下較優(yōu)的研究方法。

博弈論適用于研究具有不同偏好的理性人之間的決策交互對于產出的影響[17]。其認為決定游戲結果的因素并非博弈的參與者，而是博弈規(guī)則本身。這顛覆了Adam Smith在Wealth of Nations中所確立的經濟學觀點：社會中所有人在追求自身利益最大化的過程中，常常能夠推動社會福利的提升，甚至比其專門去從事提升社會福利的工作來的更加有效[17]①http://en.wikipedia.org/wiki/Adam_smith#The_Wealth_of_Nations.。博弈論廣泛的應用于社會科學的各項研究中。王新與吳宇哲采用博弈論方法開展了關于工業(yè)用地出讓價格的研究，選擇討論由兩個地方政府參與的博弈模型，建立博弈討論的規(guī)則體系，賦予參與者“低價”與“正常地價”的供地策略，設置相應的產出與成本因素計算其實際獲利，最后通過博弈矩陣分析決策均衡[3-4]。本文將通過類似的模型推演，結合更詳實的制度描述證明觀點（2）與觀點（3）是如何失效的，即解釋地方政府與中央政府在工業(yè)用地配置過程中角色失效的本質原因。

3 博弈分析

在進行具體的博弈分析之前，需要作出如下的完整正式制度描述：

（1）地方政府對于行政范圍內的土地擁有近乎絕對的控制力，并壟斷了土地供給。

（2）地方政府追求GDP，財政收入等共容利益的最大化[14,19]。考慮到GDP與財政收入的高正相關性，故直接把共容利益考慮為GDP。

（3）地方政府可以采取市場配置（“招拍掛”制度）與計劃配置的方式運用工業(yè)用地資源（行政劃撥、協(xié)議出讓、優(yōu)惠政策與最低價政策）。

（4）地方主要官員任期普遍較短②根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求：地方黨委、政府領導成員原則上應當任滿一屆；地方黨委、政府領導成員在同一職位上任職滿十年的，必須交流。實際上地方主要官員任職時間普遍少于一屆?！栋朐抡劇?005年第3期的文章《“任期制”緣何失靈》的調查顯示，中部某省90多個縣（市、區(qū)）書記只有一位在崗位上干滿一屆，其他黨委一把手在任內被調動崗位，任期制的執(zhí)行僅有1%。更重視短期共容利益增長，不考慮長期績效。

（5）地方政府采取市場配置方式時，地價為X元/m2；地方政府采取計劃配置方式時，地價為Y元/m2；工業(yè)企業(yè)初始投資為Z1元/m2；工業(yè)企業(yè)年均產值為Z2元/m2。

（6）中國目前的資源稟賦是廉價生產要素（包含勞動力、土地等），而非知識與技術等高附加值生產要素[20]。（7）存在地方政府A與B，兩者在自然與經濟地理條件上同質③市場中必定存在其他參與者，但博弈時只需考慮任意兩者之間的博弈模式。。C為某外資企業(yè)。各個政府、廠商絕對理性并相互獨立，不存在任何共謀的行為。

（8）由地方政府與外資企業(yè)所參與的土地市場為買方市場[9]。

（9）本文以工業(yè)經濟發(fā)達的蘇州為例，根據該市2007—2009年的經濟數據來確定（5）中各數據的關系。從2007—2009年，蘇州市工業(yè)用地平均價格為262.53元/m2，每平方米工業(yè)用地外資產值大于66238.94元④在計算中，本研究以2007—2009年年均外資產值（參考蘇州市相應年份統(tǒng)計年鑒）為分子，以工業(yè)用地面積總量作為分母（無法獲取準確的外資使用的工業(yè)用地面積數據）。由此，實際外資單位面積土地產值將大于計算值。對于本文而言，采用該計算值不會影響分析結果。，初始投資強度不小于750元/m2⑤在計算中，本研究并未獲得蘇州工業(yè)園區(qū)關于外資投資強度的直接規(guī)定，但獲取了內資企業(yè)的基本投資強度下限標準。本研究認為外資投資強度應大于內資投資強度，故采用該計算值不會影響分析結果。數據來源：http://ossc.sipac.gov.cn/source_html/MainPage.htm（“常見問題”，“基本建設立項”），數據首次引用時間：2010年9月23日，截至2012年4月19日仍無改變。?？稍O工業(yè)用地平均地價Y=a，則工業(yè)企業(yè)初始投資Z1=2.86a，工業(yè)企業(yè)年均產值Z2=252.31a，Z=Z1+Z2=255.17a。同期工業(yè)用地出讓價格記錄中最高單價為3750元/m2，以之作為市場價格（理論上，實際的市場價格不應超過該數值），則市場價格X=14.28a。

3.1 地方政府角色失效原因分析

如表1所示，在條件（1）至（9）下，A與B策略組合如下：

當B采取低價策略時：由于Y+Z/2＞0，故A應采取低價策略；

當B采取市場價格時，由于Y+Z＞X+Z/2，故A應采取低價策略⑥Y+Z=256.17a，X+Z/2=141.87a。。

表1 條件（1）至（9）下的策略組合Tab.1 The strategy set within the first to ninth conditions

最終，均衡選擇為兩者都采取低價策略。也就是說，正式制度在理論上將使得所有理性的地方政府犧牲工業(yè)用地來吸引外資，進而實現共容利益最大化的目的。實踐中，并非所有地方政府都會做出如此的選擇，例如商業(yè)文化與自治風俗等非正式制度在很大程度上促使浙江一些城市（寧波、溫州等）選擇通過市場經濟的模式，即鼓勵個體私營經濟發(fā)展來獲取最大的共容利益[29]。此種情狀下，非正式制度修正并彌補了正式制度的缺陷。然而，地方政府普遍迫切的希望通過外資在短期內迅速的提升共容利益。這是由制度規(guī)則決定的經濟產出。

值得注意的是，這里的外資可以擴展為大型企業(yè)的投資。博弈模型中A與B所追求的目的始終是GDP的最大化，因而吸引產值較大的大型企業(yè)就是工業(yè)經濟的目標。Y+Z與X+Z/2之間存在114.3a的巨大差距，這意味著，地方政府面向大型企業(yè)存在114.3a的巨大優(yōu)惠政策空間。地方政府愿意在免費供地的基礎上給予大型企業(yè)各種補貼。盡管2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》國發(fā)［31］號文規(guī)定：“低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任”，但收效甚微。各地嚴格管制與工業(yè)企業(yè)補貼相關的信息與數據。本文只能通過媒體揭露的地方違規(guī)行為的報道來驗證模型分析的發(fā)現。例如，2009年安徽省霍邱縣（國家級貧困縣，2008年財政收入僅為7.05億元）因本地某礦業(yè)企業(yè)上馬一個大項目，計劃給予其6億元的重獎。依照《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，霍邱縣工業(yè)用地屬于13等，最低出讓價為6.4萬/畝?；羟窨h出讓工業(yè)用地給上述企業(yè)，不能低于此價格，更不能給予補貼和返還。而霍邱給予企業(yè)1.2億元的“七通一平”費用補償，平均到1600畝，相當于7.5萬元/畝，此一項補貼已經超過了6.4萬/畝最低價標準。再加上4萬元/畝的所謂土地獎勵，一畝地的各類補貼總額達到了11.5萬/畝。即使企業(yè)按照最低價標準全額繳付了地價款，也可以獲得將近1.8倍的與土地有關的補貼返還?；羟窨h的決策符合本研究所設置的理性標準。根據模型推演，即便如此補貼工業(yè)企業(yè)，地方政府仍舊“有利可圖”①http://news.163.com/09/0731/11/5FI2TCF500011SM9.html.。

由此可知：在正式制度安排下，理性的地方政府將犧牲工業(yè)用地的市場價值去吸引創(chuàng)造GDP能力較強的大型企業(yè)。在目前中國的資源稟賦條件下，這樣的大型企業(yè)往往是外資企業(yè)。除非該地方具有特殊的非正式制度，例如浙江省一些地方的自治風俗等，否則所有理性的選擇都將是低價供地，甚至包括天價補貼。因此，企盼通過地方政府改進壟斷供地技術，進而解決土地低價與低效配置困境的假設（觀點（2））是不切實際的。

3.2 中央政府角色失效的原因分析

通過博弈矩陣，能夠清晰的解釋在現有制度下，各種中央政府的監(jiān)督措施是如何失效的。

增加假設：（10）中央政府對地方政府壓價行為進行高額處罰，剝奪其通過低價策略獲得的全部工業(yè)產出，額度為m，m=Z2。然而，中央政府正確施加處罰的概率為b，b的取值范圍為［0，1］。假設中央政府能夠安全實施正確處罰，b=1。如表2所示。

當B采取低價策略時：由于Y+Z/2-m＜0，故A亦應采取市場定價②Y+Z/2-m=-123.73a。；當B采取市場價格時，由于Y+Z-m＜X+Z/2，故A已經采取市場定價③Y+Z=3.86a，X+Z/2=141.87a。。最終，均衡選擇實現了帕累托最優(yōu)。然而，現實中并不存在完美的政府。b不可能等于1，需估計b值的大小。

表 2 條件（1）至（10）下的策略組合（b=1）Tab.2 The strategy set after adding the 10th condition（b=1）

表3 條件（1）至（10）下的策略組合Tab.3 The strategy set after adding the 10th condition

由表3可知，需要：

即：

當中央政府采用巨額處罰力度，且其正確施加處罰的概率大于75.5%時，地方政府A與B的選擇才會歸宿于帕累托最優(yōu)。對于地方政府而言，隨著各個城市基礎設施的不斷改善與物流效率的迅速提升，外資的排他性大幅降低（沿海城市與內地城市的工業(yè)發(fā)展條件日趨均衡），而競爭性充分（資本總是趨向利潤更高的地區(qū)），成為了帶有公共池塘資源特征的資源。Ostrom在分析中央監(jiān)管措施對于公共池塘資源配置過程中的“囚徒困境”現象的改善效力時發(fā)現：監(jiān)管者必須保證有大于75%的正確處罰概率，否則資源使用者的決策將不會有任何改變[21]。這與式5的計算結果類似。實際上，行政處罰遠不可能達到Z2的水平。由于市場總是處在不停歇的變化過程中，政府所能掌控的信息量極為有限，依靠行政處罰迫使地方政府改變決策的措施幾乎歸于無效?？芍?，在現有體制下，最低價標準的意義在于通過承認地方政府的理性選擇，直接強制修改了地方政府低價策略的下限。在一定價格范圍內，隨著工業(yè)用地價格的強制性提升，其利用效率也隨之有限的增長。

通過上述博弈分析可知，在既定的游戲規(guī)則下，地方政府既不能自發(fā)的修正導致工業(yè)用地低價出讓與低效配置的理性決策，也不能借助中央政府的強力監(jiān)管改善困局，只能依托既有的特殊地方文化尋求突破。現實中，地方文化的營造往往是出于歷史因素的長期積累，其需要消耗不可估量的巨大成本。營造適合的地方文化亦非可行的解決方案。本文主張：只有修改規(guī)則，才能真正解決工業(yè)用地低價出讓與低效配置的困局。

除了土地市場監(jiān)管者的角色，中央政府還具有制度限定的職能。通過中央政府的積極改革，可以使地方政府從土地議價過程中逐步退出（弱化其市場參與者的定位），并強化其市場服務者的角色，改變一元土地供給模式，引入多元土地供給主體，增強市場定價活力，配合地方政府角色轉型。

4 結論

綜上所述，希望依靠地方政府壟斷供地技術更新，進而解決工業(yè)用地低價與低效配置困境的假設難以成立。在正式制度作用下，理性的地方政府都會為了完成GDP高速增長的行政責任去迎合大企業(yè)之需，犧牲工業(yè)用地的價值，未得到合理定價的土地資源利用效率低下。試圖繞開正式制度的修正，通過中央政府強力監(jiān)管的策略亦無法取得成功。這也是長期以來中央政府調控與監(jiān)管政策普遍失靈的緣由。除非中央政府能夠以極高的準確率對地方政府低價出讓工業(yè)用地的行為施以高額的懲罰，否則其所采取的此類補救措施都無法改變地方政府低價供地的策略選擇。正因如此，通過承認地方政府低價供地的策略選擇，進而直接限制地方政府壓價底線的最低價標準在目前制度安排下具有一定的提升工業(yè)用地價格與配置效率的作用。

因此，觀點（1）成為了最具說服力的解釋，即：工業(yè)用地市場所依賴的制度基礎存在缺陷，導致了土地低價與低效配置。只有改變地方政府壟斷一級市場供應的制度安排，避免土地成為其吸引投資的工具，才有可能推動土地低價與低效配置問題的解決。

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