國家公務員勝任特征及其通用框架體系研究

胡月星

（國家行政學院 政治學部，北京100089）

勝任力（Competence）是領導者的基本素質，是衡量領導者的領導水平、領導績效的主要指標體系。近年來，勝任特征漸漸地成為一個時髦的管理概念，并在西方國家掀起了應用熱潮，其他國家也開始勝任特征的研究和應用的探索，建立了一系列的勝任特征模型和測量量表。以勝任力來鑒別高績效者和優(yōu)秀員工的方法逐漸在西方人力資源管理領域流行起來，那些把優(yōu)秀者和一般者區(qū)分開的特性（即勝任力），正在諸如招募、甄選和培訓等人力資源管理活動中發(fā)揮著積極的作用。在此背景下，2009年8月，受國家公務員局職位管理司委托，國家行政學院政治學教研部胡月星教授承擔了《競爭上崗司處科三級公務員勝任特征框架體系及測評方法研究》重要項目。經(jīng)過課題組全體成員近兩年時間的忘我拼搏和扎實努力，這個凝聚著集體智慧、心血和汗水的成果終于如期完成。該成果不僅有助于全面了解和認識國家公務員核心勝任能力及其基本特征，而且對于公務員培訓教育、選拔考核以及能力建設具有重要的實際應用價值。

一、公務員勝任特征通用結構框架體系

國家公務員勝任特征通用模型結構由核心知識、核心能力和關鍵品質要素三大維度構成。其中的每一維度都有一系列重要的基本要素和指標體系，由此，為開展國家公務員勝任特征考核評價提供了基本依據(jù)。

（一）能力通用模型

在抽取諸要素的基礎上設計了調查問卷，開展了較大范圍的問卷調查工作。通過對2506份調查問卷進行數(shù)據(jù)處理分析得出了公務員通用勝任特征模型結構，并繪制了勝任特征通用模型結構圖。通用模型主要有必備知識、核心能力、關鍵品質要素三個層面構成。在問卷調查過程中，對被調查結果編碼得出的28項能力要素進行了認真對比，從中選擇出了公務員勝任特征必備的7項核心能力。根據(jù)統(tǒng)計，得出了被調查的公務員在28項能力要素的提及頻次分布表，依據(jù)頻次分布表繪制了核心能力要素的頻次分布圖如下。

圖1 能力要素提及頻次分布折線圖

圖2 核心能力要素分布圖

從28項能力要素的分布趨勢上來看，解決實際問題的能力（1173，占 8.04%）、政策貫徹能力（1077，占 7.38%）、政治鑒別能力（1064，占 7.29%）、合作共事能力（990， 占 6.79%）、 綜合分析能力（871，占5.97%）、協(xié)調能力（697，占 4.78%）和決策能力（653，占4.48%）這7項能力要素居于前7位，高于其他的能力要素。在此，選擇頻次最低的7項分別是：時間管理能力（56， 占 0.38%）、 追求結果能力（152，占1.04%）、激勵能力（201，占 1.38%）、心理調適能力（246，占 1.69%）、應對能力（265，占 1.82%）、調查研究能力（298，占2.04%）和信息整合能力（307，占2.10%）。由此得知，解決實際問題的能力、政策貫徹能力、政治鑒別能力、合作共事能力、綜合分析能力、協(xié)調能力和決策能力7個核心能力要素構成了國家公務員勝任特征中的關鍵能力要素指標。

（二）品質要素通用模型

根據(jù)調查問卷處理結果，對26項品質要素在排序問卷中出現(xiàn)的頻次進行了統(tǒng)計，得出了品質要素提及頻次分布圖，如下所示。

圖3 品質要素提及頻次分布折線圖

圖4 提及頻次最多的前7項分布圖

由上圖所顯示出26項品質要素的分布趨勢可以看出，選擇前7位的分別是：務實精神（1504，占10.23%）、責 任 心（1310，占 8.91%）、廉 潔（1179，占8.02%）、進取心（1075，占 7.32%）、大局意識（1075，占7.32%）、公道正派（964，占 6.56%）和誠信（801，占5.45%）。 可見，務實精神、責任心、廉潔、進取心、大局意識、公道正派和誠信7個品質要素構成了國家公務員核心勝任特征的關鍵品質要素指標。

（三）知識通用模型

通過調查訪談和編碼分析，對集中顯現(xiàn)的10項知識要素進行了計算機統(tǒng)計，得出了知識要素提及頻次分布圖。

圖5 知識要素提及頻次分布折線圖

圖6 提及頻次最多的前5項分布圖

從圖中可以看出分布前5位的分別是：政策法規(guī)（2137，占 14.84%）、領導科學（2046，占 14.20%）、公共管理（1944，占 13.50%）、業(yè)務管理（1928，占 13.38%）、經(jīng)濟管理（1610，占 11.18%）。 可見，政策法規(guī)、領導科學、公共管理、業(yè)務管理、經(jīng)濟管理這5大知識要素是國家公務員勝任特征知識維中的關鍵指標。由此構成了國家公務員核心勝任特征通用模型，見表1所示。

表1 國家公務員核心勝任特征通用模型

二、各因子調查結果差異比較

（一）勝任特征模型結構在性別上的差異比較

在核心能力勝任特征上的比較可以看出，男性在政治鑒別能力、解決實際問題的能力、決策能力上略有突出，而女性在合作共事能力、協(xié)調能力、綜合分析能力上略勝一籌。從總的結果來看，男女核心能力勝任特征上的差異雖然略有不同，但所占的比例大致相當。

在關鍵品質要素特征維度上的選擇差異來看，務實精神、責任心、廉潔等項關鍵品質要素選擇比較集中，說明此三項品質要素是我們選拔考核公務員關注的重要指標。在此，我們也發(fā)現(xiàn)男女在選擇結果上也有一些細微差異。男性比女性更多的強調務實精神，而女性更看重的是責任心。

研究結果發(fā)現(xiàn)，男女在提及頻次最多的知識要素一致。由此可見，不同性別公務員在知識要素選擇頻次上所占的比例基本相同，沒有顯著區(qū)別。

（二）勝任特征模型結構在民族上的差異比較

通過比較不同民族的核心能力勝任特征發(fā)現(xiàn)，漢族和少數(shù)民族在核心能力要素選擇上，都把解決實際問題的能力、政策領悟能力、政治鑒別能力、合作共事能力等放在首位。在此，對解決實際問題的能力需求上，漢族較少數(shù)民族干部似乎更感到迫切。但從其余核心能力要素識別上，漢族與其他少數(shù)民族之間并不構成實質性的差異，由此可見，民族文化差異、地理環(huán)境差異并不是構成公務員核心能力發(fā)展上的客觀因素。

通過比較不同民族關鍵品質要素勝任特征發(fā)現(xiàn)，不論是漢族干部還是少數(shù)民族干部，都把務實精神、責任心、廉潔、進取心視為國家公務員必須具備的3項關鍵品質要素因素。這與我們所建立的國家公務員勝任特征模型中的品質要素維度特征是一致的，也從另外一個側面印證了調查結果的真實性與準確性。從7項品質要素選擇排序上看，漢族干部強調大局意識，民族干部則更在進取品質要素上高于漢族干部。

調查結果表明，對待不同民族群體公務員的選拔考核，在基本知識素質上的要求沒有實質上的差異。也就是說開展公開選拔各級各類公務員，在考試試題以及內(nèi)容上不應該也不需要把民族成分作為試題考核內(nèi)容設計的重要考量。

（三）勝任特征模型結構在年齡上的差異比較

調查結果表明，不論哪個年齡段的公務員都把解決實際問題的能力放在第一位。其中，也發(fā)現(xiàn)了一些細微變化。對于選拔35歲及以下的年輕公務員來講，除了解決實際問題的能力要求之外，決策能力、協(xié)調力、綜合分析能力是培養(yǎng)考核的重點；對于36歲至45的公務員，盡管能力發(fā)展比較平衡，但合作共事能力、政治鑒別能力、協(xié)調能力上不能忽視；對于46歲至55歲之間年齡段的公務員，雖然綜合分析能力、決策能力比較好，但政策貫徹能力上的要求當更高；對于55歲以上的公務員，其強項是政治鑒別能力、政策貫徹能力以及合作共事能力都突出，但在決策、協(xié)調以及分析判斷力方面也要提出新的要求。在各級各類領導干部領導班子選拔考核和配備當中，完善年齡結構更要注重能力結構的調整改善，在老中青“三結合”中，除了年齡互補之外，還要關注能力差異，注重發(fā)揮能力優(yōu)勢。

從統(tǒng)計結果以及圖表顯示可以看出，各年齡段在務實精神、責任心兩項品質要素選擇上非常集中。比較而言，55歲以上年齡段公務員更看重“廉潔品質要素”，46歲左右的公務員更多強調為人處事當中的“公道正派”。7項關鍵品質要素選擇上盡管略有差異，但從總體統(tǒng)計結果看來，務實精神、責任心、廉潔、進取心、公道正派等品質要素是各年齡段公務員勝任特征考核中的關鍵項目。

不同年齡段的公務員都把政策法規(guī)、領導科學、公共管理、業(yè)務管理以及經(jīng)濟管理方面的知識視為勝任工作的必備知識。

（四）勝任特征學歷差異比較

從不同層次學歷水平對7項核心能力的選擇上來看，政治鑒別能力上博士學歷公務員較其他學歷者敏感，但在解決實際問題能力選擇上，則較大專、本科、碩士學歷者為弱。在開展競爭上崗選拔考試當中，在看重其知識背景的同時，更要看重實際工作能力。在考試考核方法上，比如面試考核環(huán)節(jié)，應當把解決實際問題的能力作為一項關鍵指標，以避免出現(xiàn)“高分低能”或“高學歷低效率”的現(xiàn)象。

從不同學歷層次在7項關鍵品質要素選擇差異的分布情況來看，集中體現(xiàn)在務實精神、責任心、廉潔、進取心等核心要素上。在“務實精神”上，盡管此項要素在各個學歷層次上都高度認同，但大專、本科以及碩士學歷者要略高于博士學歷。而“責任心”本科、碩士學歷要略高于大專、博士學歷，呈中間大，兩頭弱的分布趨勢。從進取心、公道正派、大局意識3項要素上來看，尤以碩士學歷最為突出。

從不同學歷公務員在知識要素選擇柱狀圖來看，政策法規(guī)、業(yè)務知識類知識要素比較集中，博士學歷者對國情國力方面的知識需求比較突出，而其他學歷背景的公務員在領導科學、公共管理知識學習掌握上相對于博士學歷體會更深一些。

（五）勝任特征模型結構工作年限差異比較

從不同工作年限對核心能力要素選擇認同度來看，7項核心能力要素中的解決實際問題的能力、政策領悟能力、政治鑒別能力和合作共事能力都得到了高度認同。但在認同程度上，工作年限越長，對上述核心能力要素的肯定與認同程度越高。由此，從各工作年限的選擇結果來看，如果不考慮職位要求以及職級差異，單純從年限上制定不同的能力考核指標是不切實際的，在現(xiàn)實中也難以操作。

從不同工作年限的公務員在關鍵品質要素上的選擇分布上來看，不論處于哪個工作年限，務實精神、責任心、廉潔、進取心、大局意識、公道正派以及誠信品質要素等7項都是所應具備的關鍵品質要素。同時也發(fā)現(xiàn)，在“大局意識”上，工作11-30年間的公務員比較突出，而在“公道正派”上，工作30年及以上的公務員更加看重。

綜合各工作年限在知識維度諸要素上的選擇頻次統(tǒng)計結果，政策法規(guī)知識、領導科學知識、公共管理知識、業(yè)務管理知識以及經(jīng)濟管理知識，是所有年限公務員都需要具備的知識系統(tǒng)。這從一個側面也反映出當前在公務員考試考核以及培訓教育中，上述5大類知識要素應當是公務員需要具備和考核的重要知識內(nèi)容。

（六）勝任特征模型結構行政級別差異比較

司、處、科三級公務員在核心能力要素選擇差異比較來看，在解決實際問題的能力、政策貫徹能力等28項核心能力要素上，司局級公務員選擇比較集中的是政治鑒別能力、解決實際問題的能力、合作共事能力、戰(zhàn)略思維能力、綜合分析能力、決策能力、政策貫徹能力?？h處級公務員選擇比較集中的是政治鑒別能力、解決實際問題的能力、合作共事能力、政策貫徹能力、綜合分析能力、決策能力、協(xié)調能力?？萍壖耙韵禄鶎庸珓諉T選擇頻次集中的是解決實際問題的能力、政策貫徹能力、政治鑒別能力、合作共事能力、綜合分析能力、協(xié)調能力、依法行政能力。此外，我們也看到，從通用核心能力要素選擇頻次上，不同行政級別在能力要素選擇上也不盡相同。司局級公務員相對于處、科級公務員比較重視的是解決實際問題的能力、政治鑒別能力、合作共事能力以及決策能力。處、科級公務員比較重視的是政策貫徹能力、合作共事能力和解決實際問題的能力。對于這一細微差異，在公務員培訓教育以及能力考核提升方面，都應當給予必要的關注。

從關鍵品質要素維度選擇差異比較來看，司局級公務員對務實精神、公道正派、廉潔、責任心等品質要素的選擇要高于處、科級公務員的選擇比率。在進取心、誠信要素選擇上，處、科級公務員關注較多。不同行政級別公務員所要求具備的關鍵品質要素，在側重點上也略有差異。

從調查結果可以看出，10項知識要素共同構成了司、處、科三級公務員勝任特征知識維度的基本內(nèi)容。在5項必備知識或最需要掌握的知識要素上的選擇內(nèi)容大致相同，只是在重要程度排序上稍有差異。在“業(yè)務管理”知識要素選擇上，處、科級公務員較司局級公務員略顯重要。

（七）政治背景差異比較

調查結果顯示，中共黨員和無黨派人士在能力特征分布上的選擇頻次基本一致。民主黨派和中共黨員和無黨派人士稍有不同，民主黨派人士更關注公務員的危機管理能力，而這一項的頻次要高于中共黨員和無黨派人士，民主黨派的其他前3項和中共黨員和無黨派人士差異不大。

在勝任特征模型結構確立的7項核心要素得到了所有政治背景公務員的一致認同。尤其是在務實精神、責任心、廉潔3項關鍵品質要素選擇上的認同率更高。由此表明，在對公務員的選拔考核和勝任力提升中，具備公務員強烈的社會責任心，塑造廉潔自律、務實進取的優(yōu)秀品質要素，不僅是評價考核的重要內(nèi)容，更是國家公務員培養(yǎng)教育的基本目標。

從知識維度調查顯示的結果來看，在各項知識要素選擇上差異不大，而且多集中在政策法規(guī)、領導科學、公共管理、經(jīng)濟管理以及業(yè)務管理五大類知識內(nèi)容。說明，不論是何種政治背景，作為國家公職人員，對執(zhí)政黨和國家改革開放的一系列方針政策的學習掌握是勝任本職工作的基本需要。尤其是在社會經(jīng)濟快速發(fā)展，推進經(jīng)濟發(fā)展的壓力增大困難增多以及社會公共事務管理日趨繁重的情況下，經(jīng)濟管理、業(yè)務管理、領導科學、人文科學知識等一系列現(xiàn)代管理知識體系對做好本職工作具有重要作用。

（八）工作區(qū)差異比較

從7項核心能力的選擇頻次分布來看，中央國家機關公務員比較集中的是政治鑒別能力、綜合分析能力、協(xié)調能力以及合作共事能力；省級機關公務員與地市級公務員選擇比較集中的是合作共事能力、政策貫徹能力和解決實際問題的能力；縣鄉(xiāng)機關公務員則更突出的選擇解決實際問題的能力、協(xié)調能力、政策貫徹能力等方面。由此，選拔考核乃至錄用中央國家層面的公務員要將政治鑒別能力、綜合分析能力以及合作共事能力作為考核的重點；選拔考核省、地、縣公務員的選拔考核要把政策貫徹能力、解決實際問題的能力、協(xié)調配合能力作為核心能力要素；而選拔考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員要將政策貫徹能力、解決實際問題的能力、合作共事能力、依法行政能力作為考核的關鍵指標。

比較中央國家機關、省級機關、地市級機關、縣級機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在關鍵品質要素上的選擇差異，可以看出，在務實精神、責任心、廉潔、進取心、大局意識、公道正派以及誠信品質要素上的側重點有所不同。中央國家機關公務員在選擇務實精神、廉潔、誠信3項核心要素上要高于省級、地市機關公務員；縣級機關公務員在務實精神選擇上頻次最高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員更看重廉潔品質要素；而在進取心上，地方部門公務員要略高于中央國家機關公務員的選擇頻次。由此表明，對省、市、縣等地方國家公務員，重要的是強調務實精神、責任心、大局意識、公道正派的品質要素修養(yǎng)。對中央國家機關公務員在考核上重點在廉潔自律、進取心、務實精神以及誠信。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員，更多的要關注責任心、廉潔自律、誠信以及做事公道正派上的表現(xiàn)情況等。

從中央國家機關、省級機關到地市縣鄉(xiāng)等部門，都把公共管理知識、經(jīng)濟管理知識、領導科學知識、業(yè)務管理知識等前沿學科、應用學科的知識納入學習的視野，說明在國家公務員學習考核當中，已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)優(yōu)勢學科的局限，更多的關注邊緣學科、管理學科、交叉學科以及應用學科領域的學習。