人民政協(xié)的體制創(chuàng)新

文/馬大龍

作者系九三學社中央副主席、北京市政協(xié)副主席、九三學社北京市委主委

隨著國際國內(nèi)形勢的新發(fā)展，我國將進入新的社會轉(zhuǎn)型期，政治、經(jīng)濟、社會的變革將是不可避免的。人民政協(xié)在新的社會轉(zhuǎn)型期將承擔更多的歷史責任，在社會主義民主政治建設中實現(xiàn)其重要價值，為把我國建設為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家做出應有的貢獻。

改革開放30多年來，在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下，我國取得了舉世矚目的巨大成就，同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，也積累了大量尖銳的矛盾。例如，貧富差距拉大、民生問題凸顯、環(huán)境污染和能源短缺問題嚴重、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等。面對這些嚴峻的問題，唯一的途徑仍然是要堅持改革開放，正如胡錦濤總書記今年7月23日在省部級主要領導干部專題研討班的講話所說：“毫不動搖地推進改革開放，永不僵化、永不停滯”。胡錦濤總書記還指出：“在政治建設方面，要堅持把政治體制改革擺在改革發(fā)展全局的重要位置，堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一，發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主”。胡錦濤同志提出三條原則是指導我國政治體制改革的重要方針。人民政協(xié)作為我國政治體制的重要組成部分，在國家政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用。在新形勢下，深化人民政協(xié)的體制改革可以作為推進政治體制改革的重要突破口。在中國，必須防止以劇烈社會動蕩和暴力革命來實現(xiàn)政治改革，應當尋求一條溫和的、務實的、利益兼顧的路線。人民政協(xié)由于其協(xié)商民主特性，進行體制改革可能出現(xiàn)的政治風險較小，易于被多數(shù)人接受，是擴大社會主義民主政治的較為穩(wěn)妥的切入點。從政治體制改革的頂層設計考慮，人民政協(xié)的體制改革要進一步解放思想，與時俱進，突破原有的一些條條框框，重點可以從落實依法治國方略作為主要方向，加強人民政協(xié)的法治化建設，依法進行人民政協(xié)的組織活動、依法規(guī)范人民政協(xié)機構的運行、依法保障人民政協(xié)履行職能等方面，通過修改和制定相應的基本法律，從制度上、法律上、程序上切實提高人民政協(xié)履行職能的實效性。

人民政協(xié)的憲法地位問題

政協(xié)北京市第十一屆委員會常務委員會會議

中國人民政治協(xié)商會議1949年成立后，在籌建中華人民共和國、制定《憲法》的過程中發(fā)揮過關鍵的歷史作用。1954年，隨著第一屆全國人民代表大會召開，人民政協(xié)的性質(zhì)和職能發(fā)生了改變，其代行人民代表大會職能的權力消失，保留了統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商的職能。60多年來，人民政協(xié)已經(jīng)逐步發(fā)展成熟，形成了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的具有中國特色的民主政治組織形式。但是，人民政協(xié)作為國家的政治組織，存在法律地位不明確的問題。在《憲法》序言中的定義是：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，在《憲法》正文中沒有對人民政協(xié)的規(guī)定。因此存在兩個問題，一是當前我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及了統(tǒng)戰(zhàn)部、外交部、港澳辦、對臺辦、僑務辦、僑聯(lián)和臺聯(lián)等很多組織機構，政協(xié)并非是唯一的統(tǒng)戰(zhàn)組織，并且改革開放以來，人民政協(xié)參與了很多與國家經(jīng)濟、社會、政治相關的活動，在新形勢下仍然定義為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織值得商榷。其二是缺乏對人民政協(xié)性質(zhì)、組成、職權等的明確規(guī)定，不利于人民政協(xié)在法治軌道上行使職能。由此，我國的現(xiàn)行《憲法》不能適應在新形勢下充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用和職能的需求，建議在下一次修憲中，應該考慮修改和增加對有關人民政協(xié)的說明，例如，在《憲法》序言或第一章總綱中，建議補充“中國人民政治協(xié)商會議是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作機構，是我國政治生活中發(fā)揮社會主義民主的重要形式”。在《憲法》第三章國家機構中，增加有關人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、組成、職權、產(chǎn)生辦法等的明確規(guī)定，確認人民政協(xié)是我國政治體制的組成部分，實現(xiàn)政協(xié)地位和職權的法定化。

人民政協(xié)專項法律的立法問題

中華人民共和國成立之初，曾制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，對人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、任務以及職權等都作了明確的規(guī)定，為人民政協(xié)履行職責提供了法律依據(jù)和法律保障。1954年后新《憲法》通過后該組織法失效，以后沒有再制定新的有關人民政協(xié)的專項法律，取而代之的，只有《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》等章程和政策性文件。隨著新形勢發(fā)展，人民政協(xié)對國家大政方針的參與越來越強化，黨的十七大報告明確指出“把政治協(xié)商納入決策程序”，這就賦予了人民政協(xié)更重要的職責，但由于缺乏專項法律保障，在實踐中的執(zhí)行力度不夠，缺乏制約和規(guī)范，未能真正落實。建議重新將《中國人民政治協(xié)商會議組織法》納入立法程序，廣泛征求意見，對人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、任務、職權作出明確的規(guī)定，使人民政協(xié)的工作有法可依。在專項立法方面，越南的成功經(jīng)驗值得借鑒。“越南祖國陣線”是類似于我國人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商組織，1999年越南頒布了《越南祖國陣線法》，以法律形式明確其在政治體制中的作用，規(guī)定的越南祖國陣線職權包括：全程負責越南國會選舉及其候選人篩選；提議罷免有過錯的議員；在人民會議上發(fā)表意見(但不參加表決)；每年兩次聽取人民會議的活動報告；就相關問題出席人民委員會會議；聽取人民委員會就地方情況進行的報告等。這些職能使得越南祖國陣線在越南的民主政治建設中發(fā)揮了關鍵作用。

發(fā)展具有中國特色的代議制民主與協(xié)商民主決策體制

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現(xiàn)了代議制民主，是人民通過選舉投票行使權利的主要渠道和制度保證，是人民當家做主的關鍵制度設計。政治協(xié)商制度和人民政協(xié)是我國社會主義民主政治的一個創(chuàng)造，在實踐中發(fā)揮越來越重要的作用。按照制度設計，人民政協(xié)與人大、政府三者的關系是,一個在決策前協(xié)商, 一個在協(xié)商后決策, 一個在決策后執(zhí)行, 三者統(tǒng)一在中國共產(chǎn)黨的領導下, 分工協(xié)作, 各司其職, 互為補充, 相輔相成。但目前在實踐中存在的問題是，人大和和政協(xié)之間缺乏聯(lián)動機制，人大決策前的協(xié)商與政協(xié)無關，因每年“兩會”在同一時期召開，并且缺乏渠道，政協(xié)的意見建議難以反映給人大作為參考，人大也從未就某一議題交由政協(xié)征求意見。這些問題的關鍵是我國政治協(xié)商制度缺乏明確的法律保障和規(guī)范，不能充分發(fā)揮人民政協(xié)在重大決策中的重要作用；與此同時，人大的代議制民主也存在一些弊病，例如，服從于人口多數(shù)的代議制民主，在涉及區(qū)域協(xié)調(diào)、人口小省資源分配、少數(shù)民族的利益平衡時，可能會出現(xiàn)決策的失誤。為此，應在制度設計上，充分考慮代議制民主和協(xié)商民主所具有的互補性，應建立和發(fā)展具有中國特色的代議制民主與協(xié)商民主決策體制。在人大投票決策前，應該有規(guī)范的法定政治協(xié)商程序；在一些涉及區(qū)域協(xié)調(diào)、少數(shù)民族問題、多元社會階層等方面的重大決策應交由人民政協(xié)評議或?qū)徸h，避免代議制民主可能發(fā)生的偏差，以協(xié)商民主來協(xié)調(diào)關系，平衡利益，更加有效地應對社會分化和多元化政治需求。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督權力的強化

人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能長期以來一直存在執(zhí)行力不足的問題，究其根源，關鍵是民主監(jiān)督缺乏法律保障。但由于在這一問題上長期存在爭論，一直難以推進。一些人認為，民主監(jiān)督法律化會使我國多黨合作中的民主監(jiān)督變成西方多黨制中的互相攻擊和制約,對我國多黨合作的健康發(fā)展和社會主義民主政治的順利推進有害。我認為，這一觀點是錯誤的，只要堅持共產(chǎn)黨領導這一基本原則，民主監(jiān)督法律化能夠充分發(fā)揮社會主義民主政治的優(yōu)勢，將其納入體制內(nèi)監(jiān)督，能更好地與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督緊密配合，形成中國特色的監(jiān)督體系。

從頂層設計考慮，人民政協(xié)具有獨特的政治資源、人才資源和社會資源，地位相對比較超脫，因而可以承擔事關全局的國家法律的監(jiān)督、審核、質(zhì)詢職能，例如對于《憲法》實施的監(jiān)督權，特別是對可能存在違憲問題的法律法規(guī)的監(jiān)督權和質(zhì)詢權，避免代議制民主可能出現(xiàn)的失誤。

隨著國際國內(nèi)形勢的新發(fā)展，我國將進入新的社會轉(zhuǎn)型期，政治、經(jīng)濟、社會的變革將是不可避免的。人民政協(xié)在新的社會轉(zhuǎn)型期將承擔更多的歷史責任，在社會主義民主政治建設中實現(xiàn)其重要價值，為把我國建設為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家做出應有的貢獻。