論我國(guó)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

劉江宜，傅 博，金冉冉

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.招商銀行天津分行，天津300024）

1 引言

礦產(chǎn)資源開采利用是國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，我國(guó)95%以上的能源，80%以上的工業(yè)原料，70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料都來(lái)自于礦產(chǎn)資源。但是礦產(chǎn)資源不合理的開發(fā)利用不僅極大地浪費(fèi)資源，也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，其中最為典型的是采礦過(guò)程中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。隨著可持續(xù)發(fā)展思想的逐步深入，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引起的環(huán)境問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注和研究，加強(qiáng)礦山環(huán)境恢復(fù)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近年來(lái)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度作為一種重要的礦山環(huán)境保護(hù)工具得到了廣泛應(yīng)用，本文對(duì)該項(xiàng)制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

2 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的提出及內(nèi)涵

我國(guó)長(zhǎng)期大規(guī)模的礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)了非常嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問(wèn)題，礦山生態(tài)環(huán)境急需治理和恢復(fù)。自20世紀(jì)80年代中期起，我國(guó)開始重視礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。從1994年起，我國(guó)開征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。20世紀(jì)末以來(lái)，政府積極推行土地利用評(píng)價(jià)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證、限期治理等法律制度。但從性質(zhì)上看，這些命令控制型手段都沒有從根本上觸及礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，不能自己消化開發(fā)行為造成的社會(huì)成本，形成不了激勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境管理制度規(guī)律。實(shí)踐中，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任仍然主要是由政府和社會(huì)承擔(dān)，作為生態(tài)環(huán)境破壞主體的礦山企業(yè)并沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，對(duì)礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的補(bǔ)償還處于探索階段，完善的補(bǔ)償機(jī)制還有待建立。為更好地保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度逐步提出并得到實(shí)施。

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是指采礦權(quán)人在取得采礦許可證之前，必須以一定數(shù)量的資金、資產(chǎn)作為環(huán)境恢復(fù)保證金，存放在有關(guān)管理機(jī)關(guān)以確保礦山環(huán)境恢復(fù)工程的完成。它是為了保證采礦權(quán)人合理開采礦產(chǎn)資源、保護(hù)礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后能夠做好礦山環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)災(zāi)害防治等工作而繳納的備用治理費(fèi)或質(zhì)保金。保證金的實(shí)質(zhì)是采礦人為履行礦山環(huán)境恢復(fù)義務(wù)，按政府規(guī)定的時(shí)間和數(shù)量提交保證金，也是各國(guó)確保采礦人履行礦山環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的一項(xiàng)重要手段。如果采礦人按規(guī)定履行了礦山環(huán)境恢復(fù)的義務(wù)，政府將退還保證金。否則，政府可以動(dòng)用這筆資金代替礦企進(jìn)行礦山環(huán)境恢復(fù)工作。

實(shí)踐證明，保證金制度是不僅體現(xiàn)出采礦權(quán)人對(duì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的遍布全國(guó)各處的污染源，是保護(hù)礦山環(huán)境的重要制度之一。

3 國(guó)外礦山環(huán)境治理政策與經(jīng)驗(yàn)

如何解決礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境影響，國(guó)外工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)初就開始進(jìn)行關(guān)注，并在礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了許多行之有效的生態(tài)損害補(bǔ)償法律、機(jī)制和管理辦法，其中最典型的是美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家建立的“恢復(fù)（治理）基金”和“礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償保證金”制度，按照新礦和老礦分別進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要包括土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)已步入蓬勃、正常的發(fā)展軌道?？傮w上看，國(guó)外礦山生態(tài)環(huán)境治理政策對(duì)于促使礦山企業(yè)將生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化起到了積極作用，在環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的責(zé)任、資金渠道和立法等方面都為我們提供了借鑒（圖1）。

圖1 國(guó)外礦山環(huán)境保護(hù)制度

發(fā)達(dá)國(guó)家在治理礦山環(huán)境問(wèn)題時(shí)，采取的政策措施主要有：一是加強(qiáng)立法，如美國(guó)的《礦山租賃法》、《露天采礦管理與復(fù)墾法》等。使礦山環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任在采前、采中及采后都得到了明確的規(guī)定。二是區(qū)分新帳與舊帳，建立保證金和國(guó)家專項(xiàng)治理基金制度。對(duì)于新帳，由礦山企業(yè)以礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的形式負(fù)全責(zé)修復(fù)；對(duì)于歷史遺留的棄礦，通過(guò)國(guó)家建立治理基金的方式組織恢復(fù)。三是強(qiáng)調(diào)礦山企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。明確礦山環(huán)境問(wèn)題主要是由礦山企業(yè)造成的，應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的恢復(fù)治理責(zé)任。

4 我國(guó)實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，黑龍江、浙江、江蘇等部分省份或地區(qū)于開始試行礦山環(huán)境恢復(fù)保治理證金制度。2006年頒布的《礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度》，目前已經(jīng)全面展開。目前，江蘇、山東等20個(gè)省份或地區(qū)已發(fā)布實(shí)施保證金法規(guī)并建立起比較完善的礦山環(huán)境恢復(fù)保治理證金制度（表1）。此外，還有一些省份或地區(qū)的礦山環(huán)境恢復(fù)保治理證金制度正在論證、草擬、修改或試行階段，如廣西、重慶等。實(shí)踐證明，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是一項(xiàng)確保礦山恢復(fù)與保護(hù)的行之有效的重要制度。

礦山環(huán)境恢復(fù)保治理證金制度不僅體現(xiàn)采礦權(quán)人對(duì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的遍布全國(guó)各處的污染源。但這項(xiàng)制度在我國(guó)還處于起步探索階段，還有許多問(wèn)題需要完善。

（1）社會(huì)認(rèn)知度不夠，礦企缺乏主動(dòng)性。礦山環(huán)境恢復(fù)保治理證金制度是工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家治理礦山環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，從引進(jìn)到國(guó)內(nèi)到施行運(yùn)用的時(shí)間還很短暫，社會(huì)各方面尤其是礦山企業(yè)對(duì)這項(xiàng)制度還沒有完全認(rèn)可、主動(dòng)執(zhí)行。目前，仍有一些地區(qū)的礦山開采企業(yè)是“老帳”未清，又添“新債”。

（2）標(biāo)準(zhǔn)不清，用途不明。目前，礦山環(huán)境恢復(fù)保治理證金的收取標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額還不夠細(xì)化和統(tǒng)一。保證金應(yīng)該根據(jù)新礦和老礦、土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)、礦山種類等具體內(nèi)容確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。保證金的收取要與治理恢復(fù)方案相一致，要建立規(guī)范收取標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。此外，收取的保證金必須?？顚Ｓ?，一律不得因各種緣由挪做他用。

表1 我國(guó)已建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的?。ㄊ校┘捌浞煞ㄒ?guī)

（3）行政命令代替經(jīng)濟(jì)手段。從我國(guó)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度施行情況來(lái)看，仍然是行政命令控制型的政府政策，而非市場(chǎng)自主選擇的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。這些行政手段沒有從根本上觸及礦企的經(jīng)濟(jì)利益，不能內(nèi)化開發(fā)行為造成的社會(huì)成本，形成不了激勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境管理制度規(guī)律。

5 完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的建議

5.1 完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

第一，要科學(xué)區(qū)分新帳與舊帳。必須科學(xué)合理界定礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，哪些是歷史遺留的舊帳，哪些是在規(guī)定出臺(tái)以后礦山開采企業(yè)新造成的。對(duì)于新賬要嚴(yán)格執(zhí)行保證金制度，而對(duì)于舊賬，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況由政府專項(xiàng)資金進(jìn)行治理和恢復(fù)。第二，完善礦產(chǎn)開采許可證制度。必須在開采許可證制度中明確規(guī)定，交納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是取得開采許可證的前提條件之一，從而促使礦山企業(yè)按時(shí)交納足額的保證金，督促礦企自覺完成礦山環(huán)境的恢復(fù)治理。第三，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金返還的前提是礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)達(dá)標(biāo)，這就要求加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和制度。第四，加強(qiáng)對(duì)保證金的管理。目前，許多保證金交納后存在銀行的專門賬戶中，如何有效地管理這些資金需要加強(qiáng)研究。

5.2 明確礦山企業(yè)的環(huán)境主體責(zé)任

第一，礦山企業(yè)是礦山生態(tài)環(huán)境破壞的主要責(zé)任者。根據(jù)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，企業(yè)應(yīng)該成為礦山環(huán)境恢復(fù)與治理的主體。當(dāng)然，在具體執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該注意“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”是一個(gè)經(jīng)濟(jì)原則，而非技術(shù)原則。因?yàn)橛行┉h(huán)境污染問(wèn)題的治理不是單個(gè)企業(yè)能夠從技術(shù)上解決的，而是強(qiáng)調(diào)一種經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。第二，企業(yè)治理比政府治理具有更高的效率，因?yàn)橹挥衅髽I(yè)最清楚自身資源開采與環(huán)境治理的綜合成本與收益。政府要想知道企業(yè)的邊際環(huán)境成本曲線和邊際收益曲線是要付出高昂的交易費(fèi)用，而企業(yè)顯然也沒有積極性將收益曲線告知政府。因此，政府很難準(zhǔn)確而又恰當(dāng)?shù)闹贫ǔ銎髽I(yè)應(yīng)該支付的環(huán)境成本，經(jīng)常導(dǎo)致一些企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象發(fā)生。第三，有利于促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新。礦山企業(yè)不僅是生產(chǎn)者，而且也是技術(shù)創(chuàng)新的主要力量。如果不明確礦企對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理的主體責(zé)任，企業(yè)就沒有積極性主動(dòng)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)技術(shù)或資源節(jié)約技術(shù)的創(chuàng)新。只有當(dāng)企業(yè)意識(shí)到這種創(chuàng)新所帶來(lái)的利益超過(guò)其成本時(shí)，礦山環(huán)境恢復(fù)治理會(huì)被礦企自覺納入自身的生產(chǎn)活動(dòng)而成為自己的責(zé)任，這樣才能解決好礦山環(huán)境問(wèn)題。

5.3 健全完善礦產(chǎn)開采的相關(guān)法律

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金只是一種經(jīng)濟(jì)手段，它必須在市場(chǎng)機(jī)制健全、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)明晰、礦產(chǎn)資源開采有法可依的基礎(chǔ)上發(fā)揮其最佳效用。因而，如何健全我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制，明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的界定及其市場(chǎng)化，加快立法成為擺在恢復(fù)治理礦山環(huán)境面前必須解決的問(wèn)題。在國(guó)家立法的層面上確立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，可以考慮先由國(guó)務(wù)院制定礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金條例。同時(shí)在今后在修改我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》以及正在制定的《土壤污染防治法》中，對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度作出相應(yīng)的規(guī)定，依法保障礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的建立和實(shí)施。

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