國際氣候變化談判制度及談判進展分析

夏 賓，付加鋒，宗 剛，劉元華

（1.北京工業(yè)大學(xué) 循環(huán)經(jīng)濟研究院，北京100124；2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京100012；3.北京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，北京100124）

1 國際氣候變化的背景

1.1 全球氣候變化的原因及影響

全球氣候變化是指在全球范圍內(nèi)，氣候平均狀態(tài)在統(tǒng)計學(xué)意義上的巨大改變或持續(xù)很長一段時間（以10年為主）的氣候變動。目前國際社會所討論的氣候變化問題，主要是指溫室氣體增加產(chǎn)生的氣候變暖問題。

影響全球氣候變化的因素多種多樣，包括人為因素和非人為因素兩個方面。人為因素主要分為：溫室氣體排放、氣溶膠、城市化和土地利用等；海洋、陸地、火山和太陽等物體活動是主要的非人為因素。

據(jù)IPCC報告估算，氣候變化所造成的經(jīng)濟損失在不斷的攀升。從1950年每年40億美元，大幅度提升到90年代的400億美元，增長幅度約為10.3倍。到2030年，由于氣溫上升將導(dǎo)致澳大利亞和新西蘭大面積的干旱，糧食也隨之減產(chǎn)。由于全球變暖造成的糧食減產(chǎn)，到2020年饑餓人口將達(dá)到5 000萬人，而到2080年這個數(shù)字將達(dá)到2.6億人［3］。IPCC報告還指出，如果溫度升高超過2～3℃，全球所有區(qū)域都將以遭受不利影響為主，特別是發(fā)展中國家將承受大部分損失；如果全球升溫達(dá)到4℃，全球平均損失可達(dá)GDP的1%～5%。

1.2 全球氣候變化談判的必要性

氣候變化是人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，世界各國必須共同面對。溫室氣體減排事關(guān)各國的發(fā)展，自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》誕生以來，各世界國就氣候變化進行了7輪談判，主要議題緊緊圍繞在溫室氣體排放上。氣候變化談判問題表面是溫室氣體減排問題，實質(zhì)是各國經(jīng)濟利益和發(fā)展空間的博弈。

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在溫室氣體排放上存在很大的矛盾。首先，發(fā)達(dá)國家經(jīng)過早期的發(fā)展，累積排放了大量溫室氣體，在政治、經(jīng)濟、文化和科技等領(lǐng)域取得了領(lǐng)先，近20年才開始注意到環(huán)境保護的重要性，進而推動氣候變化談判。其次，發(fā)展中國家沒有早期的快速發(fā)展，社會、經(jīng)濟等方面較發(fā)達(dá)國家落后，現(xiàn)在面臨經(jīng)濟快速發(fā)展、化石能源大量消費和氣候變化談判的矛盾，如若簡單地讓發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家承擔(dān)同樣溫室氣體減排任務(wù)，對發(fā)展中國家是不公平的（圖1）。

圖1 主要國家化石燃料燃燒CO2排放量

要滿足發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護的訴求，同時考慮發(fā)展中國家高速發(fā)展的要求，又能保證全球氣候不持續(xù)惡化，這就需要長期而艱苦的氣候談判。

2 國際氣候變化談判制度分析

國際氣候變化談判和其它任何談判一樣，都需要在特定的談判制度下進行。國際氣候變化談判迄今走過了20個年頭，談判制度目前實行在雙軌制，而歐美等發(fā)達(dá)國家一直積極推行單軌制［4］。

2.1 單軌制

單軌制在許多專業(yè)中存在，其實質(zhì)是一種制度，指只沿著一條路線運行或?qū)嵤?。在氣候變化談判中，單軌制（AWG～KP）是指發(fā)達(dá)國家積極推行的在《京都議定書》的基礎(chǔ)上建立一個包括其要素的綁定的法律協(xié)定，將《京都議定書》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并軌，建立單一的國際氣候變化談判制度。目前，發(fā)達(dá)國家正積極推進這一制度。

2.2 雙軌制

雙軌制（AWG～KP和AWG～LCA）誕生于2007年巴厘會議，是發(fā)展中國家積極推進的按照“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（LCA）、《京都議定書》（KP）和巴厘路線圖。雙軌制是在發(fā)達(dá)國家不愿意承擔(dān)在2012年后《京都議定書》規(guī)定的單方面減排責(zé)任，同時深受氣候變化之苦的發(fā)展中國家（特別是沿海國家）迫切要求發(fā)達(dá)國家減排，UNFCCC框架面臨著失去公信力窘境的情況下誕生的。雙軌制體現(xiàn)了發(fā)展中國家需要發(fā)展的訴求，體現(xiàn)了公平的原則［5］。

2.3 單軌制和雙軌制的區(qū)別

發(fā)達(dá)國家推行的單軌制，將《京都議定書》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》兩個相對獨立的具有約束力的法律文件合并，并將發(fā)展中國家也納入其中，使他們可以擺脫《京都議定書》中規(guī)定發(fā)達(dá)國家單獨承擔(dān)的減排任務(wù)。雙軌制主張繼續(xù)《京都議定書》的效力，明確發(fā)達(dá)國家的減排責(zé)任；與此同時，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家均遵守《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和巴厘路線圖。簡單說來，單軌制對發(fā)達(dá)國家有利，雙軌制對發(fā)展中國家有利。

我們家的姐妹都替她可惜，她自己倒不以為然。漢江邊一戶打魚人家看上了木香，央求人來提親，木香去見了一次就把親事定了下來。

單軌制不滿足《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則。國際氣候變化談判如若按照單軌制進行，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家將受到同一的協(xié)定在承擔(dān)減排任務(wù)，將已經(jīng)大量排放的發(fā)達(dá)國家和還沒有發(fā)展、需要大量排放的發(fā)展中國家放在同一協(xié)定下，壓縮發(fā)展中國家的發(fā)展空間，是不公平的，沒有體現(xiàn)“區(qū)別責(zé)任”的原則。這是目前發(fā)達(dá)國家積極推進單軌制的原因所在。

雙軌制是“正義”的國際氣候談判制度，雙軌制要求延續(xù)2012年到期的《京都議定書》的壽命，發(fā)達(dá)國家繼續(xù)單方面承擔(dān)《京都議定書》中規(guī)定的減排責(zé)任，讓發(fā)達(dá)國家為自己的歷史排放買單，同時保證發(fā)展中國家需要發(fā)展的權(quán)利，體現(xiàn)了“區(qū)別責(zé)任”的原則。

3 近20年氣候談判會議取得的進展

從1992年氣候談判開始以來，總是呈現(xiàn)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩大陣營對立的格局，至今這種格局沒有發(fā)生根本的變化。但溫室氣體排放格局卻發(fā)生了較大變化［6］，如圖2，這種變化導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在誰先減排、減多少、怎樣減，以及如何提供資金、提供氣候友好型技術(shù)支持發(fā)展中國家減緩等問題上，展開了激烈的談判。

圖2 發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家1990和2008年溫室氣體排放比例

3.1 1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》誕生

氣候變化框架公約政府間談判委員會于1992年在紐約通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》），1994年3月21日《公約》正式生效。

《公約》的主要目標(biāo)是控制大氣溫室氣體濃度升高，防止由此導(dǎo)致的對自然和人類生態(tài)系統(tǒng)帶來的不利影響?！豆s》還根據(jù)大氣中溫室氣體濃度升高主要是發(fā)達(dá)國家早先排放的結(jié)果這一事實，明確規(guī)定了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間負(fù)有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，即各締約方都有義務(wù)采取行動應(yīng)對氣候變暖，但發(fā)達(dá)國家對此負(fù)有歷史和現(xiàn)實責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)更多義務(wù)；而發(fā)展中國家首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟、消除貧困。

3.2 1997年通過了《京都議定書》

為確?！豆s》得到有效實施，1995年在德國柏林召開的《公約》第1次締約方大會通過了“柏林授權(quán)”，決定通過談判制定一項議定書，主要是確定發(fā)達(dá)國家2000年后的減排義務(wù)和時間表。經(jīng)過多次談判，1997年底在日本京都通過了《京都議定書》，首次為39個發(fā)達(dá)國家規(guī)定了一期（2008～2012年）減排目標(biāo)，即在他們1990年排放量的基礎(chǔ)上平均減少5.2%。此后，各方圍繞如何執(zhí)行《京都議定書》，又展開了一系列談判，在2001年通過了執(zhí)行《京都議定書》的一攬子協(xié)議，即《馬拉喀什協(xié)定》。2005年2月16日《京都議定書》（以下簡稱“議定書”）正式生效。但美國等極少數(shù)發(fā)達(dá)國家以種種理由拒簽議定書，這為發(fā)達(dá)國家推行單軌制埋下了伏筆。

3.3 2005年啟動了議定書二期談判

由于議定書只規(guī)定了發(fā)達(dá)國家在2008～2012年期間的減排任務(wù)，2012年后如何減排則需要繼續(xù)談判。在發(fā)展中國家推動下，2005年底在加拿大蒙特利爾召開的《公約》第11次締約方大會暨議定書生效后的第1次締約方會議上，正式啟動了2012年后的議定書二期減排談判，主要是確定2012年后發(fā)達(dá)國家減排指標(biāo)和時間表，并建立了議定書二期談判工作組。但歐洲發(fā)達(dá)國家以美國、中國等主要排放大國未加入議定書減排為由，對議定書二期減排談判態(tài)度消極，此后的議定書二期減排談判一直進展緩慢。

3.4 2007年確立了“巴厘路線圖”談判

在發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家就議定書二期減排談判積極展開的同時，發(fā)達(dá)國家則積極推動發(fā)展中國家參與2012年后的減排。經(jīng)過艱難談判，2007年底在印尼巴厘島召開的《公約》第13次締約方大會上通過了“巴厘路線圖”，各方同意所有發(fā)達(dá)國家（包括美國）和所有發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公約》的規(guī)定，共同開展長期合作，應(yīng)對氣候變化，重點就減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等主要方面進行談判，在2009年底達(dá)成一攬子協(xié)議，并就此建立了公約長期合作行動談判工作組。自此，氣候談判進入了議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判并行的“雙軌制”階段。

3.5 2009年底產(chǎn)生了《哥本哈根協(xié)議》

2008～2009年間，各方在議定書二期減排談判工作組和公約長期合作行動談判工作組下，按照“雙軌制”的談判方式進行了多次艱難談判，但進展緩慢。到2009年底，當(dāng)100多個國家首腦史無前例地聚集到丹麥哥本哈根參加《公約》第15次締約方大會，期待著簽署一攬子協(xié)議時，終因各方在誰先減排、怎么減、減多少、如何提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)等問題上分歧太大，各方?jīng)]能就議定書二期減排和“巴厘路線圖”中的主要方面達(dá)成一攬子協(xié)議，只產(chǎn)生了一個沒有被締約方大會通過的《哥本哈根協(xié)議》。《協(xié)議》雖然沒有被締約方大會通過、也不具有法律效力。

3.6 2010年底通過了《坎昆協(xié)議》

在2010年底墨西哥坎昆召開的氣候公約第16次締約方大會上，在玻利維亞強烈反對下，締約方大會最終強行通過了《坎昆協(xié)議》。《坎昆協(xié)議》匯集了進入“雙軌制”談判以來的主要共識，總體上還是維護了議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判并行的“雙軌制”談判方式，增強國際社會對聯(lián)合國多邊談判機制的信心，同意2011年就議定書二期和巴厘路線圖所涉要素中未達(dá)成共識的部分繼續(xù)談判，但《坎昆協(xié)議》針對議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判所做決定的內(nèi)容明顯不平衡。發(fā)展中國家推進議定書二期減排談判的難度明顯加大，發(fā)達(dá)國家推進“并軌”的步伐明顯加快［7］。

3.7 2011年底南非德班會議

聯(lián)合國氣候變化框架公約第17次締約方會議11月28日在南非德班開幕。大會成果主要有三：一是繼續(xù)《京都議定書》第二承諾期，并于2013年開始實施，從而避免了第一承諾期在2012年到期之后出現(xiàn)空當(dāng)；二是正式啟動“綠色氣候基金”，并成立了基金管理框架；三是建立“德班增強行動平臺”特設(shè)工作組，由其負(fù)責(zé)在2015年前制定一個適用于所有《公約》締約方的法律工具，各締約方應(yīng)從2020年開始，根據(jù)該法律工具探討如何減排溫室氣體。大會達(dá)成的協(xié)議是各方相互妥協(xié)與平衡的產(chǎn)物.

4 氣候變化談判趨勢預(yù)測

“謝林點”是博弈中參與博弈的各主體經(jīng)過多次博弈選擇最優(yōu)的納什均衡。對氣候談判來說，就是參與氣候談判的世界各國經(jīng)過多次談判，最終達(dá)成對各自都有利的協(xié)議［8］。

發(fā)達(dá)國家積極推行單軌制的國際氣候談判制度，企圖壓縮發(fā)展中國家的發(fā)展空間，觸犯了發(fā)展中國家的利益。發(fā)展中國家要高速發(fā)展，對能源的消耗、環(huán)境的破壞不可避免，但承受一定的減排任務(wù)，同時保證經(jīng)濟正常可持續(xù)發(fā)展，是可行的。但絕不是把發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家放在同一協(xié)定下，共同承擔(dān)減排的任務(wù)。發(fā)達(dá)國家推行單軌制妄圖模糊和發(fā)展中國家的區(qū)別責(zé)任，讓發(fā)展中國家為他們歷史排放買單，這是發(fā)展中國家不能容忍的。

發(fā)展中國家提出，按巴厘路線圖的要求，發(fā)達(dá)國家必須率先大幅度減排。按照IPCC的建議，到2020年，發(fā)達(dá)國家至少要減排20%～40%，中國和G77要求發(fā)達(dá)國家至少減排40%，受氣候變化影響較大的小島國則要求發(fā)達(dá)國家至少減排45%以上。因為發(fā)展中國家首先是要發(fā)展，要有發(fā)展與排放的空間，發(fā)達(dá)國家必須給發(fā)展中國家將來的發(fā)展和排放騰出更多的空間。而在減排問題上態(tài)度比較積極的歐盟的中期減排目標(biāo)只有30%，而且還表示不是無條件的。美國方面，總統(tǒng)奧巴馬的承諾估計也是在2005年的基礎(chǔ)上減排17%，與1990年的基準(zhǔn)相比，則更加低。加拿大方面，到目前為止，仍然沒有作出任何承諾。

發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家提供充裕的溫室氣體減排資金該是多少，科技支持達(dá)到什么程度，很難達(dá)成一致，就算達(dá)成到目前為止也基本上是“空頭支票”。各國減排目標(biāo)的確定更是一個反復(fù)的過程。例如發(fā)達(dá)國家承諾到2020年溫室氣體總量減排20%～40%的目標(biāo)，那么每一個發(fā)達(dá)國家具體該減排多少，20%與40%相差一倍。從1990年以來，世界溫室氣體的排放格局發(fā)生了深刻的變化。2008年發(fā)展中國家排放量占全世界的49%，而1990年這一數(shù)字僅為32%［9］。在不斷變化的排放格局下，減排目標(biāo)的確定顯得更加脆弱，需要反復(fù)的定期的談判。

國際氣候變化談判矛盾重重，距達(dá)成共識還有相當(dāng)長的路，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家博弈難有“謝林點”。

［1］林而達(dá).氣候變化影響的最新認(rèn)知［J］.氣候變化研究進展，2007，3（3）：125～131.

［2］IPCC.Climate change 2007：The Physical Science Basis［EB／OL］.［2007－11－12］.http：／／www.ipcc.ch.

［3］呂鴻光.溫室氣體增加的影響及對策探討［R］.臺北：臺灣地區(qū)行政院環(huán)境保護署，2008.

［4］董敏杰，李 鋼.應(yīng)對氣候變化：國際談判歷程及主要經(jīng)濟體的態(tài)度與政策［J］.中國人口資源與環(huán)境，2010，20（6）：13～18.

［5］谷德近.從巴厘到哥本哈根：氣候變化談判的態(tài)勢和原則［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報，2009，9（9）：30～3.

［6］美國橡樹嶺國家實驗室.CO2信息分析中［EB／OL］［2007－06－01］.http：／／cdiac.ornl.gov／.2007～05～01／2007～06～01.

［7］倪建軍，坎 昆.守住了氣候變化談判底線［J］.世界知識，2011，1（1）：42～43.

［8］Thomas Schelling.The Strategy of Conflict［M］.LA：Harvard University Press，1960.

［9］李玉娥，馬 欣，高清竹，等.適應(yīng)氣候變化談判的焦點問題與趨勢分析［J］.氣候變化研究進展，2010，6（4）：296～300.