完善與創(chuàng)新農(nóng)村基層民主監(jiān)督體制

□ 浙江省社會科學(xué)院課題組

完善與創(chuàng)新農(nóng)村基層民主監(jiān)督體制

□ 浙江省社會科學(xué)院課題組

隨著時代的前進(jìn)和社會的發(fā)展，社會建設(shè)與管理的任務(wù)日益繁重，對創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制提出了更高的要求。實(shí)踐表明，社會管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在基層。近年來，浙江省農(nóng)村基層民主監(jiān)督機(jī)制的探索卓有成效，同時，也面臨著如何繼續(xù)完善體制和加大創(chuàng)新力度的問題。

一、農(nóng)村基層民主監(jiān)督問題的緣起與理論背景

農(nóng)村基層民主監(jiān)督是中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容。我國農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)但沒有所有權(quán)；不少村有相當(dāng)比例的集體經(jīng)濟(jì)；村干部手中掌握著大到財務(wù)審批、土地流轉(zhuǎn)、村級“三資”管理，小到農(nóng)村低保金辦理、計生救助公益金發(fā)放、征地拆遷款發(fā)放等各項權(quán)力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，直接牽涉當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益的土地征用拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)礦冶資源開發(fā)等事務(wù)日益增多，村干部經(jīng)手的資金越來越多，權(quán)力越來越大，加強(qiáng)基層民主監(jiān)督越來越具有必要性和緊迫性。

浙江作為市場經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)和對外開放的前沿地帶，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。尤其是新世紀(jì)以來城市化進(jìn)程加速，農(nóng)村基層的利益矛盾與沖突更為尖銳復(fù)雜。權(quán)力異化理論表明，掌握公共權(quán)力的人在行使權(quán)力的慣性及利益等誘因的推動下，都存在著濫用權(quán)力的傾向。因此權(quán)力需加以制約、接受監(jiān)督，而且權(quán)力越大，監(jiān)督的力度就要越大，監(jiān)督的體系就要更完善。據(jù)浙江省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)計，近年來，全省每年查處的農(nóng)村基層黨員干部違法違紀(jì)案件占案件總數(shù)的55%以上，受理反映信訪舉報占信訪總量的70%左右。另一方面，浙江省作為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，也是全國農(nóng)民收入最高的省份，較早地解決了溫飽問題，并且隨著農(nóng)村外出經(jīng)商務(wù)工人員的增加，城市文明的影響日盛，村民平等意識、監(jiān)督意識、維權(quán)意識不斷增強(qiáng)。這也促使農(nóng)村基層群眾要求加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督呼聲進(jìn)一步強(qiáng)烈，也推動了基層民主監(jiān)督從內(nèi)容到形式的進(jìn)一步創(chuàng)新。其中具有代表性的案例，是武義縣后陳村的“村務(wù)監(jiān)督委員會”和《村務(wù)管理制度》、《村務(wù)監(jiān)督制度》。隨著該項制度在實(shí)踐中的不斷完善，后陳村面貌一新，村里每年的固定收入由2004年的20萬元提高到2010年的260萬元，40余名村黨員干部實(shí)現(xiàn)6年“零違紀(jì)”，全村連續(xù)6年“零上訪”，村民對村兩委和村監(jiān)委會高度信任，村兩委已順利完成3次換屆。如今武義縣后陳村的經(jīng)驗已在全省推廣，截止到2009年底，全省30032個行政村已全部建立村務(wù)監(jiān)督委員會。

二、農(nóng)村基層民主監(jiān)督有效實(shí)施的影響因素

良好的監(jiān)督機(jī)制的順暢運(yùn)行，需要具備良好的客觀條件與主觀條件。就客觀因素而言，需要政治環(huán)境昌明，包括民主選舉、民主決策、民主管理在內(nèi)的民主基礎(chǔ)較好，具備村務(wù)公開等基本制度和適宜的監(jiān)督渠道等；就主觀因素來說，需要監(jiān)督主體有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力、有效運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村民有較高的監(jiān)督意愿及基本的素質(zhì)與監(jiān)督能力，監(jiān)督客體則擁有較強(qiáng)的民主意識、較好的民主作風(fēng)，特別是自覺接受民主監(jiān)督的意愿。從上述主客觀因素分析，當(dāng)前農(nóng)村基層民主監(jiān)督尚存在如下幾方面的問題：

（一）民主監(jiān)督的環(huán)境有待進(jìn)一步改善

民主的最大對立面是封建制度和封建意識。在這種制度消失后，其意識未必會隨著制度一起被完全埋葬。從目前看，農(nóng)村中封建殘余影響尚存，給包括民主監(jiān)督在內(nèi)的基層民主政治建設(shè)帶來負(fù)面的影響。突出表現(xiàn)在兩個方面：

一是“官本位”的思想依然較為普遍地存在。在一些基層干部的意識中，權(quán)力源于人民、服務(wù)于人民、必須接受人民監(jiān)督的民主觀念缺失或淡薄。他們認(rèn)為當(dāng)“官”就要“作主”，而且自己的決策不容置疑，否則就是“犯上”，是“刁民”；有的則習(xí)慣于以權(quán)壓人、以勢欺人，工作方法簡單粗暴，動輒以罰款為懲罰手段；一些村干部對民主監(jiān)督心存顧慮，覺得會束縛自己的手腳，行使權(quán)力會受到限制和約束；一些村干部宗旨觀念淡薄，忙于富裕自己，較少關(guān)心群眾生產(chǎn)生活，因而在村民中缺乏威信。

二是宗族勢力有一定程度的復(fù)活，使得民主監(jiān)督難以正常開展。村務(wù)監(jiān)督委員會雖然在村級權(quán)力架構(gòu)中與村民委員會并列，其成員由村民直選產(chǎn)生，但與村委會選舉一樣，監(jiān)委會的選舉也容易受宗族勢力的控制與干擾。村內(nèi)非主流姓氏或宗族的普通村民就可能處于弱勢地位。而且村莊人口的構(gòu)成與城市社區(qū)人口構(gòu)成最大的區(qū)別，在于農(nóng)村的家庭直系親屬（特別是男性）一般世代居住在同一村莊，親屬群的大小，影響著話語權(quán)的大小乃至決策權(quán)的大小。

（二）監(jiān)督主體的監(jiān)督意愿有待進(jìn)一步增強(qiáng)

一是村務(wù)監(jiān)督委員會成員履職意愿淡化。有位村務(wù)監(jiān)督委員會主任抱怨說，監(jiān)委會處于村“兩委”和村民的中間，容易“兩頭不討好”，監(jiān)委會主任遠(yuǎn)非一個美差，要花費(fèi)大量的時間和精力，“費(fèi)力不討好”。另一方面，監(jiān)委會成員普遍有“工作吃力，責(zé)任重大，利益微薄”的埋怨。按照規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會成員應(yīng)享有一定的誤工補(bǔ)貼和報酬，具體標(biāo)準(zhǔn)由村民會議或村民代表會議討論決定；有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會的工作考核情況，對工作業(yè)績突出的，給予一定的獎勵或補(bǔ)助。對村務(wù)監(jiān)督委員會激勵力度與村集體經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，在一些集體經(jīng)濟(jì)貧乏的村，村務(wù)監(jiān)督委員會成員因此對開展工作積極性不高。

二是部分村民監(jiān)督意愿不強(qiáng)。民主監(jiān)督的意愿首先與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后的區(qū)域，在一些村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，村民對發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)家致富的追求遠(yuǎn)高于對公平正義的向往，存在普遍的民主意愿冷漠現(xiàn)象。

（三）監(jiān)委會制度設(shè)計有待進(jìn)一步優(yōu)化

村務(wù)監(jiān)督委員會這一監(jiān)督實(shí)體設(shè)置不夠強(qiáng)。雖然這一監(jiān)督實(shí)體機(jī)構(gòu)已在全省實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但當(dāng)前指導(dǎo)實(shí)踐的政策依據(jù)即《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》（以下簡稱《規(guī)程》）明顯呈現(xiàn)出“軟法”特征，倡導(dǎo)、鼓勵的條款多，硬性約束及懲戒性制度設(shè)計缺失，村務(wù)監(jiān)督委員會有時成了“橡皮圖章”。村級民主監(jiān)督的主要對象是村委會成員，而他們在本村往往很強(qiáng)勢，相比之下村務(wù)監(jiān)督委員會顯得弱勢。盡管《規(guī)程》要求建立“申訴救助制度”，但該種方式只是一種補(bǔ)救手段。這種申訴救助制度本身也印證了村務(wù)監(jiān)督委員會所處的弱勢地位。

（四）村務(wù)監(jiān)督渠道有待進(jìn)一步拓寬

村務(wù)監(jiān)督委員會制度為村民增加了一個參與公共事務(wù)的制度化渠道。但當(dāng)前村莊治理的狀況依然在相當(dāng)大程度上取決于村莊精英層之間的博弈。另一方面，村務(wù)公開程度不高，村務(wù)管理中“一把手”決策、封閉管理的情況依然普遍，村民無法完全、詳細(xì)地了解村務(wù)細(xì)節(jié)，監(jiān)督無從著手。一些村民相對較弱的政治權(quán)利訴求、較低的村務(wù)監(jiān)督意愿與能力，使他們基本處于監(jiān)督活動的外圍。

（五）監(jiān)督主體的監(jiān)督能力有待進(jìn)一步提高

一是部分村務(wù)監(jiān)督委員會存在“缺位”或“越位”問題，其成員的監(jiān)督能力有待提高。如前所述，一些村務(wù)監(jiān)督委員會在宗族、派系的影響下出現(xiàn)與村兩委合謀、“一體化”的現(xiàn)象，監(jiān)督“缺位”。有的村務(wù)監(jiān)督委員會則“越位”，直接參加村務(wù)管理會議，與村支委、村委會成員一起參與討論和表決。后陳村的村民甚至習(xí)慣將村領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)稱為“村三委”（村支委、村委會、村監(jiān)委），監(jiān)督者變身管理者，形成了管理者自監(jiān)現(xiàn)象。

二是部分村民監(jiān)督能力有待提高。監(jiān)督能力取決于文化素質(zhì)，取決于受教育程度。改革開放以來我省農(nóng)民受教育程度雖有大幅度提升，但相對城市而言，農(nóng)村教育水平依然落后，農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，缺乏政治參與必備的知識與技能，制約了民主監(jiān)督的參與能力與水平。在加速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，農(nóng)村大批接受過相對較高層次教育的青壯年外出經(jīng)商務(wù)工，剩下兒童和老年人留守農(nóng)村，這些村民經(jīng)濟(jì)地位與文化素質(zhì)相對較低，參與民主監(jiān)督的意愿不強(qiáng)，能力不足。

三、完善農(nóng)村基層民主監(jiān)督的路徑

（一）“擴(kuò)權(quán)”與“減權(quán)”并舉，賦予農(nóng)民以更大的財產(chǎn)自主權(quán)，壓縮村干部權(quán)力與利益的空間

民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，就在于制約官員的權(quán)力，維護(hù)民眾的利益。目前由于“上面千條線，下面一根針”，造成村干部的權(quán)力過大且缺乏清晰邊界，村民利益的邊界也不清晰，“紅線”經(jīng)常被逾越。對此的治本之策在于“擴(kuò)權(quán)”與“減權(quán)”并舉。

一是“擴(kuò)權(quán)”，即擴(kuò)大農(nóng)民的權(quán)益。核心是在土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)民更大的財產(chǎn)自主權(quán)，以更好地保障農(nóng)民利益?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度沒有根本地解決農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地使用中的承包權(quán)不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時農(nóng)民幾乎沒有議價權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地征用所引發(fā)的矛盾日益增多且激化，結(jié)果往往是對土地不擁有所有權(quán)的農(nóng)民受到利益的侵害。今后應(yīng)進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度，探索在土地公有制的前提下，解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)自主權(quán)問題。只有在涉及農(nóng)民切身利益的土地財產(chǎn)權(quán)問題得到根本解決后，農(nóng)民才可能有較強(qiáng)政治認(rèn)同感和民主參與意識。

二是“減權(quán)”，即削弱、嚴(yán)格界定村干部的權(quán)力和利益。理論上村委會是代表村民對公共事務(wù)進(jìn)行自我管理的組織，沒有強(qiáng)制權(quán)力。但事實(shí)上政府各個部門、機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)工作都需要通過村干部來落實(shí)，土地、水利、衛(wèi)生、農(nóng)牧、計生等部門的工作都要通過村干部來具體抓，各種惠農(nóng)政策以及社會福利性、救助性工作也要通過村干部進(jìn)行利益分配，村干部掌握了較大的、涉及每一個農(nóng)民切身利益的權(quán)力。在村級的權(quán)力架構(gòu)中，按法律規(guī)定村民自治主要權(quán)力體現(xiàn)在村民代表大會或村民大會，但實(shí)際上村民自治往往變成了村“兩委”治理甚至是村委會治理，權(quán)力過分集中于村主任、村支書之手。必須從根本上削減村干部的權(quán)力，特別是執(zhí)行上級下達(dá)的行政任務(wù)、指標(biāo)方面的權(quán)力，以及利益分配的權(quán)力，堵塞“權(quán)力尋租”渠道，改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對村民履行管理職責(zé)與義務(wù)。同時加強(qiáng)地方縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村級組織和村干部的監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督。

（二）主客觀因素并重，全方位提升基層民主監(jiān)督水平

1.以“四個民主”協(xié)調(diào)并進(jìn)為基礎(chǔ)，營造基層民主監(jiān)督良好環(huán)境。民主監(jiān)督水平的提升，須以民主選舉、民主決策、民主管理水平的提升為前提和基礎(chǔ)。從近年來全省各地村民自治實(shí)踐來看，民主選舉、民主決策、民主管理層面的創(chuàng)新正穩(wěn)步推進(jìn)，下一步仍需不斷鞏固和完善，為村級民主監(jiān)督水平的提升創(chuàng)造良好環(huán)境與條件。其中要點(diǎn)是充分發(fā)揮村民代表大會的作用，有效監(jiān)控重大事項的決策權(quán)。重大事項必須召開村民大會或村民代表大會決定，杜絕村干部個人說了算或者暗箱操作情況的出現(xiàn)。

2.以提高主體素質(zhì)為落腳點(diǎn)，提升監(jiān)督主體的監(jiān)督意識與能力。村級民主監(jiān)督的長期有效運(yùn)作最終依賴監(jiān)督主體素質(zhì)的提升。一是提升村干部主動接受監(jiān)督的自覺意識。可以通過講座、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等多種形式，不斷提高村干部的思想道德水平和文化素質(zhì)，不斷提高村干部的民主意識和法律意識，讓村干部真正認(rèn)識到加強(qiáng)民主監(jiān)督是密切干群關(guān)系的重要保證，是維護(hù)農(nóng)民切身權(quán)益和農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容，是做好基層群眾工作的重要基礎(chǔ)。二是提升村民的監(jiān)督意識與能力。要加強(qiáng)對村民民主監(jiān)督的意識培育和民主法規(guī)制度教育，為監(jiān)督的有效運(yùn)行提供知識技能儲備；依托重點(diǎn)村務(wù)工程的民主監(jiān)督案例，在民主實(shí)踐中提升村民的監(jiān)督能力；加強(qiáng)信息溝通，進(jìn)一步調(diào)動外出經(jīng)商務(wù)工村民的民主參與及監(jiān)督積極性。三是提升村務(wù)監(jiān)督委員會成員的監(jiān)督能力。要加強(qiáng)對村務(wù)監(jiān)督委員會成員的教育培訓(xùn)，將對村務(wù)監(jiān)督委員會成員的教育培訓(xùn)納入對村干部的教育培訓(xùn)計劃中，采取專題學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)交流、集中培訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育等多種手段，分階段穩(wěn)步推進(jìn)，逐步提高其履職能力。

3.以分立制衡、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一為原則，完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度設(shè)計。村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)立是實(shí)施村級民主監(jiān)督的重要載體。應(yīng)按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立制衡的原則，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會這一監(jiān)督實(shí)體，確保監(jiān)督到位。當(dāng)前需要在實(shí)踐探索中逐步完善《規(guī)程》，并盡快制定正式法律文件，規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)作，避免隨意性。一方面明確對村務(wù)監(jiān)督委員會履職“越位”、“缺位”的懲戒性制度，使監(jiān)督者自身受到監(jiān)督；另一方面，按照責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，強(qiáng)化對村務(wù)監(jiān)督委員會激勵制度的制定與落實(shí)。對于經(jīng)濟(jì)困難的村莊，上級財政應(yīng)給予村務(wù)監(jiān)督委員會適當(dāng)補(bǔ)助以維持其運(yùn)作。進(jìn)一步加強(qiáng)村民對村務(wù)監(jiān)督委員會成員的監(jiān)督，賦予村民必要的罷免權(quán)。

4.以村務(wù)公開為切入點(diǎn)，暢通農(nóng)村基層民主監(jiān)督渠道。富陽市以秋豐村為典型案例的“權(quán)力清單”，對村干部的權(quán)力、責(zé)任作出明確的界定，這一做法不僅約束了村干部權(quán)力，也為村民開展民主監(jiān)督創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件，值得總結(jié)推廣。同時，可以進(jìn)一步借鑒一些地方實(shí)施“陽光村務(wù)”、建立“村務(wù)超市”等做法，探索村務(wù)全面、全程、全方位公開的有效途徑和辦法，讓村民參與到村務(wù)決策、管理、監(jiān)督的全過程中。在健全民主監(jiān)督渠道方面，應(yīng)積極鼓勵各地根據(jù)實(shí)踐探索民主監(jiān)督的有效方法，如設(shè)立村級民主監(jiān)督箱、為各村配備一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加強(qiáng)監(jiān)察指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排村委會工作評議會、完善和提升民主懇談會等制度、對群眾所提意見建議的答復(fù)處理情況進(jìn)行民主評議，等等。

5.以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自治現(xiàn)狀為依據(jù)，分層次逐步完善村級民主監(jiān)督。每一項制度的創(chuàng)新都需諸多層面因素的配合，農(nóng)村基層民主監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新更是受到內(nèi)外、主客觀因素的影響。創(chuàng)新性制度安排在其誕生地往往呈現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展的現(xiàn)象，但當(dāng)它在更大范圍推行時，卻往往是政府從外部加以推動的結(jié)果。需注意的是，政府從外部推動實(shí)施的做法，容易導(dǎo)致制度執(zhí)行者被動應(yīng)付、制度創(chuàng)新流于形式。村務(wù)監(jiān)督委員會的全省性推廣是在各級政府的推進(jìn)下完成的，強(qiáng)制性的制度變遷與誘致性的制度變遷應(yīng)互補(bǔ)。搭起村務(wù)監(jiān)督委員會的“框架”是一回事，而有效發(fā)揮其功能和作用則是另一回事。由于各村情況不同，尤其是村集體經(jīng)濟(jì)水平存在巨大差異，應(yīng)給予各縣鄉(xiāng)以一定的自主權(quán)，按照“條件成熟一個、引導(dǎo)扶持一個”的原則，分層次、分步驟，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主監(jiān)督機(jī)制的完善。

課題主持人：遲全華，男，浙江省社會科學(xué)院院長；課題組成員：陳華興、黃宇、唐曉燕（杭州 310007）。

責(zé)任編輯：凌 雁