營造更健康的公共管理環(huán)境——中國重卡業(yè)怎樣實現(xiàn)由“大”到“強”的歷史性轉(zhuǎn)折系列談之五

特約撰稿 柳獻初

如果說，市場是促進技術(shù)進步的一只看不見的手，公共管理就是促進技術(shù)進步的一只看得見的手，而且是不可缺少的一只手。市場這只手可以促使企業(yè)在提高獲利能力上革新技術(shù)，但推動企業(yè)通過技術(shù)進步來保障公共利益卻顯然乏力。這就需要公共管理部門代表公眾與利益集團博弈，達成保障公共利益的基本要求，這些要求表述在法律、行政規(guī)章和標準中，成為管理的依據(jù)。

汽車的公共管理就是公共管理部門依法代表公眾，對造車、用車中進入公共領(lǐng)域的行為實施的管理，涉及汽車的品性、交通秩序、交易、金融、汽車回收，貫穿汽車的整個生命周期。汽車的公共管理和汽車如影相隨，一同走過了從低級向高級進化的歷史。汽車的公共管理映射出汽車與人、社會的相關(guān)性。

美國、歐洲、日本和中國推進汽車公共管理的進程和現(xiàn)狀都說明，推進汽車公共管理的現(xiàn)代化也是汽車現(xiàn)代化的一個必不可少的環(huán)節(jié)。沒有健康的公共管理環(huán)境，就不會有健康的汽車社會。推進中國重卡業(yè)的進步，必須推動重卡公共管理的進步。

中國的重卡公共管理現(xiàn)狀

中國政府通過對生產(chǎn)準入、車輛品性、使用能耗、運營登記、交通規(guī)則，以及貿(mào)易、信貸、報廢回收、再制造環(huán)節(jié)等對重卡涉及公共領(lǐng)域的事務(wù)實施管理，建立起了基本覆蓋重卡生命周期的管理規(guī)則體系。中國汽車產(chǎn)業(yè)的行政管理權(quán)被分配到多個部委，其中重要的有：工信部主管行業(yè)準入和常態(tài)管理，環(huán)?？偩止芾砩婕碍h(huán)保的事務(wù)，商務(wù)部管理汽車交易，質(zhì)監(jiān)局管理產(chǎn)品質(zhì)量，公安部管理汽車的運行安全，交通部管理公路路政，科技部管理汽車行業(yè)的科研事務(wù)，央行管理金融事務(wù)。這些部門擁有汽車政策的制定權(quán)，分別從各自的職能角度或聯(lián)合制定有關(guān)汽車的政策和規(guī)章。在特殊情況下，國務(wù)院也制定有關(guān)汽車的政策或條例。

政府部門依據(jù)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、標準等對重卡實施公共管理。目前，涉及汽車的法律共7部，涉及重卡的強制性安全和環(huán)保標準40多項，還有許多以行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式規(guī)定的重卡管理規(guī)則。

中國重卡的產(chǎn)量已居世界第一，它當年顯得瘦小的身軀也已長成公路上山丘般的龐然大物；但大并不一定意味著健康，健康的重卡應(yīng)該在給主人帶來財富的同時，不損害周圍四鄰，它的品性應(yīng)該可持續(xù)發(fā)展，守法是重卡健康的底線。以超載為特色的中國重卡早已突破了守法的底線，壓壞公路路面已不成其新聞。自從媒體公開報道突發(fā)事件以來，我們就不斷看到總質(zhì)量100多t至200 t重卡損壞、壓塌大橋的視頻和報道。2011年4月9日，2輛總質(zhì)量300余t的重卡壓斷了鄭州中州大道跨越京廣鐵路的橋梁中的2根承重梁，列車被迫限速從橋下通過。2011年7月19日懷柔白河大橋被160 t重卡壓塌。2011年7月14日武夷山公館大橋、2011年7月15日杭州錢塘江三橋垮塌都被認定與超載重卡的累積損傷

壓斷的承重梁有關(guān)。此外，還時而可見超載工程車側(cè)翻壓人、壓車的報道。這一連串怵目驚心的事實還只是中國重卡不健康的表象，表象之后，以超載能力主導(dǎo)的競爭一直在分散中國重卡業(yè)對可持續(xù)發(fā)展主題的關(guān)注，一直在暗中掣肘著健康發(fā)展能力的建設(shè)。以輕量化為例，中國重卡質(zhì)量(mass)參數(shù)的設(shè)計輸入已經(jīng)難以從理性上說清楚，為滿足不斷升級的超載訴求，使企業(yè)難以集中精力在輕量化這個技術(shù)進步課題上下工夫，甚至分散了它們對技術(shù)創(chuàng)新的注意力。

自1997年《公路法》規(guī)定軸載質(zhì)量起，中國公路上就開展了治超行動，但當時缺少權(quán)威的限值規(guī)定。2000年2月交通部長簽發(fā)2號令《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》，規(guī)定了超限運輸車輛的界定，這樣，路政部門才有了可稱量的車輛質(zhì)量限值。2004年，在治超的風(fēng)口浪尖上出臺的GB 1589《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》，車輛管理部門才有了管理車輛質(zhì)量參數(shù)的依據(jù)。從1997年算起，治理超限的行動已經(jīng)持續(xù)了14年。14年來，多少次多部委、多省區(qū)聯(lián)手發(fā)起整治公路車輛超限超載的集中行動，社會為之投入的各種資源無以數(shù)計。盡管付出了如此沉重的代價，但每次集中整治之后，都是超限超載變本加厲的反彈，非常雙超的重卡成為了中國重卡的常態(tài)。中國治超何其艱難！

管理的結(jié)果何以背離目標如此遙遠？不夠健康的重卡說明我們的重卡公共管理也已不夠健康，面對頻發(fā)的垮橋等惡性事故(有媒體稱為“橋梁高危期”)，真到了該反思現(xiàn)行的汽車公共管理的時候了。結(jié)果與目標背馳的事實說明，我們的汽車公共管理和其他行業(yè)的公共管理一樣，已暴露出管理能力的嚴重不足，公信力已被嚴重銷蝕。

我國汽車在公路上行駛的總質(zhì)量有2套限值：一套是路政部門依據(jù)公路承載能力核定的，用于路政管理的限值，超過此限值稱為“超限”；另一套GB 1589是質(zhì)監(jiān)局與標準化管理委員會共同發(fā)布的，用于限制汽車出廠合格證標定的車輛總質(zhì)量的限值，道路車輛主管部門據(jù)此核定運營允許總質(zhì)量，超過此限值稱為“超載”。 GB 1589規(guī)定，2軸車的GVMmax=16 t，3軸車的GVMmax=25 t，4軸車的GVMmax=31 t，6軸牽引列車的GVMmax=49 t等。如果按照這些限值裝載，多數(shù)經(jīng)營者都會血本無歸(牽引列車可能有些盈利)，這已為記者跟車調(diào)查證實，正因如此，才有了后來的執(zhí)行中的修正。由于存在這一矛盾，治超就是一直在“春天發(fā)現(xiàn)路壞了，夏天發(fā)現(xiàn)價漲了，冬天發(fā)現(xiàn)煤少了”的悖論中尷尬徘徊。如果按照規(guī)定的限值裝載，不要說由于公路車輛的單位運輸量燃料消耗率、污染排放率的增高而加劇油耗和污染，只說由此引起的物價全面上漲和交通擁堵，百姓也不能接受。這樣一些欠缺全局思考的限值怎么可能取信于民呢？

調(diào)動大量資源治超使汽車的公共管理部門有了大量公權(quán)與私利交換的機會，私利尋租隨即侵入使用公權(quán)的環(huán)節(jié)。無須列舉尋租的事實，只要環(huán)視那些總質(zhì)量100 t、200 t的龐然大物堂而皇之地奔來馳往，就知道那些以公共管理部門的名義發(fā)布的管理信息有多少公信可言。當管理對象失去對管理規(guī)則的敬畏，就會采用一切手段謀利，就會產(chǎn)生潘多拉魔盒般的破壞力。中國治超失敗帶來了多方面負面后果，影響至深，波及甚遠的是敬畏管理規(guī)則的心理消失，即公信力的嚴重銷蝕。

公信力被銷蝕的事例并非僅此一樁，按GB 17691—2005確定的車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排放污染物限值執(zhí)行日期路線圖流產(chǎn)也是一例；但僅此一例，則足以窺見中國重卡公共管理之病況。連產(chǎn)出的產(chǎn)品都不夠健康，如何贏得他人的尊敬！更何談被人承認為汽車強國呢？

塑造公信力，開創(chuàng)誠信管理新時代

公眾的憑信是公共管理部門存在的理由，是“金不換”的生存根基，同時，公共管理部門也擔負著增強公信力的天職。失去了公信力，公共管理部門則令不能行，禁不能止，言不被信，公共管理的社會功能就大打折扣。公眾憑何信任你？靠公正，靠誠實。因為公共管理提供的是公共物品，所以你在提供公共物品的同時，

也把你的人品彰露在公眾的視線之下了。進軍強盛的重卡業(yè)呼喚健康的公共管理，建設(shè)健康的公共管理必須從塑造公信力開始，塑造公信力必須從改革體制著力。有鑒于中國重卡公共管理不夠健康的局面，愚以為，塑造公信力應(yīng)從以下各方面給力。

1.廣納群言定規(guī)則，實事求是定限值

縱觀中國重卡的公共管理可見，幾乎凡是在施行中碰壁的管理其規(guī)則本身就存在缺陷，并且這些規(guī)則的立規(guī)過程往往都缺失吸納不同意見和訴求的環(huán)節(jié)。仍以車輛在公路上的載荷限值為例，1990年，中汽研中心、當時的重汽聯(lián)、北奔聯(lián)合組成“公路車輛軸荷及總重限值研究”課題組提出過13 t、10 t雙軌制限值方案，即在全國三級以上等級公路上實施13 t軸荷限值，其余公路上實施10 t限值，課題組曾與交通部有關(guān)部門發(fā)生過橋荷限值之爭。2004年頒布的GB 1589基本上按照主車2胎軸軸荷7 t，4胎橋橋荷9 t的基準計算汽車的軸荷限值。這些限值脫胎于當初交通部提出的方案，主要基于當時(20世紀80年代末，90年代初)對公路、橋梁的承載能力提出的，并未綜合考慮運輸業(yè)的盈利能力以及單位運量的能耗、排放等國計民生的因素。僅就路、橋的承載能力而言，經(jīng)20年不斷升級的超載大試驗證明，中國路、橋的實際承載能力不下于10 t橋荷，造成路損橋塌的罪魁不是13 t橋荷，而是得不到制約的私利。

良治的公共管理的建立必須建立在一個前提的基礎(chǔ)之上，那就是公共管理必須讓守規(guī)者獲利，使違規(guī)者喪利。制訂公共管理規(guī)則一定要遵循這條公共管理的黃金原則，這就是判斷是不是“實事求是定限值”的準繩，中國現(xiàn)行的某些重卡管理規(guī)則做到了嗎？1990年，由于后來影響軸荷管理的因素還沒有顯現(xiàn)，僅從保障路、橋安全的角度出發(fā)制訂管理規(guī)則是可以理解的。2004年，經(jīng)過幾輪治超博弈，造成治超失敗的深層原因已經(jīng)顯現(xiàn)，卻沒有借GB 1589出臺之機，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把軸荷限值調(diào)整到讓守規(guī)者獲利的軌道上來，用以遏制超限的進一步升級，就令人扼腕了。在查處的實際執(zhí)行中早已突破了2號令和GB 1589規(guī)定的限值，卻沒有適時明文調(diào)整正式規(guī)章的限值，讓公信力受辱，就令人不好理解了。這種情況除了說明有的管理部門對公共管理的基本原則還缺少認識外，是不是也說明，有的管理部門珍愛公信力的意識還有待增強呢？公信力被銷蝕并不是最可怕的，最可怕的是，珍愛公信力意識的消失。

追根溯源，出臺這樣不合實際的公共管理規(guī)則的主要原因在于制訂過程處于部門的壟斷之下，這是計劃經(jīng)濟遺留的積弊。需要清楚地區(qū)分企業(yè)的商業(yè)標準和公共管理規(guī)則的區(qū)別。企業(yè)的商業(yè)標準只是用于交易往來，在不違反適用法律的前提下，企業(yè)可以盡可能包容自身的利益，交易的對方可以根據(jù)判斷決定接受或不接受這些標準。公共管理規(guī)則用公權(quán)強制管理對象遵行，所以一定要代表廣大公眾的利益，防止有人以制訂商業(yè)標準的心態(tài)謀取利益集團的利益。制訂限值必須講究科學(xué)性，所謂“科學(xué)性”就是要綜合平衡公眾安全、健康的需要與經(jīng)濟、技術(shù)的可行性，避免拍腦袋定限值。確保規(guī)則真正代表公眾的利益，防止徇私的最好辦法莫過于公開立規(guī)的程序，建立常設(shè)性制度渠道，廣納群言定規(guī)則，這也是防止拍腦袋定限值的好辦法。我們不僅要讓利益的各方、學(xué)者、熱心公眾有機會表達訴求和意見，還要給他們搭建評析規(guī)則和規(guī)則實施情況的平臺，也要讓他們明了立規(guī)的計劃，提出立規(guī)的項目和修改規(guī)則的建議。這項工作做好了，就建成了一個錢學(xué)森提倡的綜合集成研討廳，經(jīng)年之后，我們制定的公共管理規(guī)則就真能做到實事求是了。

2.與時俱進，提升管理的強制力

近20年來，尤其是進入21世紀以來，無論是國情還是重卡對中國社會的影響力都在發(fā)生巨大的變化。2010年，中國的公路通車里程達398.4萬km，比2001年增長了1.3倍，公路貨運量達242.5億t，增長了1.3倍，公路貨物周轉(zhuǎn)量達4萬3005.4億t·km，增長了6.8倍。這組數(shù)據(jù)說明，公路貨運已經(jīng)成為中國陸地貨運的主力軍。貨物周轉(zhuǎn)量的增量大大高于貨運量的增量說明，以重載、長途運輸為特色的重卡運輸已成為主力軍中的主力，同時也說明，重卡消耗的戰(zhàn)略資源——石油也在猛增。

雖然我們已處于道路交通傷害的下降期，但中國仍是交通傷害的高發(fā)國，每年數(shù)萬條生命消失在車輪之下(2010年道路交通死亡6萬5225人，25萬4075人受傷)，這對一個人本社會不啻是一筆極其沉重的人道負擔。100～200 t重的重卡極大地威脅著公路交通和公路沿線的公共安全，已經(jīng)成為人本社會的突出矛盾。它們以非常載荷的累積疲勞損傷損壞路基，壓斷橋梁，直接或間接造成群死群傷事故；它們因超高的重心，造成側(cè)翻壓人砸車事故；它們因質(zhì)量(mass)遠超公路設(shè)計規(guī)范，使公路安全護欄成為虛設(shè)；它們因在系統(tǒng)安全的臨界工作，一遇緊急情況，容易因制動和轉(zhuǎn)向失效而引起重大事故；它們因巨大的質(zhì)量而增大的沖擊動量，加劇了碰撞事故的傷害。

重卡雖然闖入了國計民生的命門，但公共管理對其實施的強制力卻未能隨新情況跟進。中國目前施行的法律中，一些關(guān)鍵條文的可操作性差，弱化了管理的強制力。例如：《公路法》第49條規(guī)定“在公路上行駛的車輛的軸載質(zhì)量應(yīng)當符合公路工程技術(shù)標準要求”；但交通部頒布的《公路工程技術(shù)標準》規(guī)定的卻是設(shè)計的理論限值，不能用于對車輛實施稱量，實際用于稱量的依據(jù)只能是部門的規(guī)定，這就大大降低了《公路法》第49條的強制力。這種情況降低了違法成本，不足以威懾危害公共安全的行為。再如，再嚴重的超限也只能接受行政處罰，造成罰款損失超限補的心態(tài)。2011年2月通過的刑法修正案八將醉駕和飆車寫入刑法，開創(chuàng)了醉駕以行為定罪的先例，而不像修訂前的刑法第133條界定交通肇事罪那樣，以致人死傷或財產(chǎn)重大損失的后果為定罪的要件。隨即修訂的《道路交通安全法》加重了對酒駕和醉駕的處罰。修正案一出，迅即遏制了醉駕、酒駕和飆車犯罪。

刑法修正案八對超限入刑有沒有參照性呢？如果有參照性，超限可不可以以行為定罪，按危險駕駛罪論處呢？超限者的主觀動機與醉駕同出一轍，都是明知可能發(fā)生危害公共安全的后果，為了追求私利不顧他人安全鋌而走險，就行為人的主觀動機而言，并無二致；但超限行為入刑的先決條件卻不那么簡單。我們至今還沒有找到一個讓守規(guī)者獲利與保障公共安全的汽車質(zhì)量限值的平衡點，尋找這個限值需要綜合平衡道路和橋梁承載能力、汽車的安全保障、運輸成本等因素，還要考慮單位運量的燃料消耗等因素。破解這道難題的關(guān)鍵在于降低公路通行費，放水養(yǎng)魚，但讓利益集團放棄既得利益談何容易。理性地界定一組重卡的質(zhì)量限值再不易也不難，難的是讓利益集團為公共利益放棄不當既得利益。

如果具有理性權(quán)威的汽車質(zhì)量限值能夠確立，不僅可以通過超限入刑威懾超限行為，還可為開發(fā)重卡產(chǎn)品和技術(shù)提供準確的輸入邊界，通過規(guī)范需求和供給，讓公路運輸和重卡開發(fā)雙雙進入依靠科技發(fā)展的陽關(guān)大道。

重卡的油耗、排放等限值也有提升強制力的必要，甚至可以探索制訂《汽車法》，全面規(guī)范汽車的品性和涉及公共利益的造車和用車行為的可能性。

3.協(xié)調(diào)一致，避免重復(fù)管理

重卡受到多頭管理一直備受詬病，重復(fù)申報的工作量和費用分散了企業(yè)謀求發(fā)展的精力和財力，更增加了人民的無謂負擔，使政府為民的宗旨受到質(zhì)疑。多頭管理體制本身并不一定造成不良的后果，管理部門的職責交疊也并非一定加重人民的負擔；但重復(fù)管理一定導(dǎo)致浪費資源，浪費資源一定加重人民的負擔。面對質(zhì)疑，幾個中央部委各自依據(jù)對自己的授權(quán)聲稱自己擁有管理權(quán)，但它們都忘記了《憲法》第27條作出的國家機關(guān)應(yīng)“努力為人民服務(wù)”的規(guī)定。努力為人民服務(wù)自然包含努力減輕人民的負擔。憲法是統(tǒng)領(lǐng)一切法律、規(guī)章的根本大法，有什么理由不遵行呢？避免重復(fù)管理不難，難在分配利益蛋糕。

時而可聞不同管理部門的不同聲音，它們甚至在媒體上打起了口水仗，使公信陷于難堪。對同一事物持有不同意見本是正?，F(xiàn)象；但由于缺少溝通的機制，使本可通過溝通達成一致的分歧公開化，既無助于解決問題，還可能導(dǎo)致分歧情緒化，更重要的是，暴露了政府部門間缺乏溝通的機制，有損政府的形象。我們急需建立關(guān)于重卡的公共管理部門聯(lián)席會議機制，以此為平臺，統(tǒng)一看法，協(xié)調(diào)各方力量，形成管理的合力。

4.科學(xué)管理，智慧管理，勤奮管理，開創(chuàng)誠信管理的新時代

管理的公信力需要科學(xué)的支撐，智慧的點化，勤奮的澆灌。公眾信賴科學(xué)的管理，折服智慧的管理，欽佩勤奮的管理，期盼誠信的管理。

提升橋因可降低燃料消耗，減少輪胎磨損，在歐洲重卡上甚為流行。帶提升橋的重卡也曾一度風(fēng)行于中國市場；但很快因為路政部門發(fā)現(xiàn)用戶為了獲利，在行駛中將提升橋提起，稱量時將其放下而被斥為“假橋”，一種有利于節(jié)能環(huán)保的重卡型式因此而遭封殺。這是公共管理違背科學(xué)，缺少智慧，疏于勤奮的一例。節(jié)能是我國的基本國策，提升橋符合這一國策本應(yīng)受到鼓勵，公共管理部門怎么可以放棄規(guī)范異化使用的職責，一斥而拒之呢？其實，提升橋的異化使用并非不可規(guī)范，例如，可利用管理導(dǎo)向引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)隨軸荷自動提放橋系統(tǒng)，并制訂相應(yīng)的管理規(guī)則，則可制止異化使用。許多公共管理的難題并非無法可解，而在于管理部門能不能站在公共利益的立場上動腦筋，想不想站在勤奮管理的立場上挖潛能。

智慧在重卡的公共管理上閃光不乏事例，日本的超限“連坐”就是一例。日本的管理規(guī)則規(guī)定，駕駛員超限連帶處罰汽車的老板、貨主和裝貨的單位。其“連坐”的理由很充足：如果汽車的老板、貨主和裝貨單位不指使、縱容超限，超限就不會發(fā)生?！斑B坐”將汽車的老板、貨主和裝載貨單位連成一條制止駕駛員超限運輸?shù)膬?nèi)部防線，雖然清查“連坐”關(guān)系增加了一些管理部門的工作量，卻在總體上收到了比外部監(jiān)管低耗而有效的效果。

美國在公司平均燃料消耗率管理上體現(xiàn)出來的誠信管理理念代表了公共管理的高級境界。這種管理除了主抓制定和適時修訂限值、誠信考核、實施處罰之外，向企業(yè)開放了許多中間的管理環(huán)節(jié)。它們把管理的立足點從審批移向誠信，把考核誠信的判據(jù)放在對銷售車輛的檢測上，把考核限值的目標放在確保規(guī)定時間段內(nèi)的平均燃料消耗率不低于規(guī)定的限值(以英里/加侖計)上，允許一些車型超限，允許在一段時間內(nèi)的高平均值彌補前、后時段的低平均值。由于牽住了信譽這根致命的神經(jīng)(審批管理只抓了管理的表皮)，給企業(yè)留足了自由經(jīng)營的空間，所以能做到處罰過硬(總計7億美元的罰款可見不可兒戲)；因為檢測過硬，處罰過硬，所以能保障管理的實效過硬。誠信管理的設(shè)計剛?cè)嵯酀?，剛?cè)岬卯?，剛?cè)峤灾糜陉柟庵拢誓芤运膬晒芾碣Y源消耗，達成審批管理調(diào)用千鈞之力也達不到的目標。

跳出審批管理的窠臼，就不乏科學(xué)管理、智慧管理、勤奮管理、誠信管理的思路。

5.監(jiān)管也須受監(jiān)管

任何不受制約的權(quán)利都可能無度膨脹而侵蝕公共利益，這是由人逐利的本性決定的。我們的重卡公共管理從立規(guī)到實施到績效評價都缺乏有效的監(jiān)管應(yīng)是不爭的事實。因為缺乏有效監(jiān)管，所以立規(guī)不夠科學(xué)、嚴謹，所以管理的效率不高，所以維護公信力的意識淡薄，所以管理不能透明。缺失監(jiān)管機制，即使建立起了良治的管理體系，也會被異化或廢弛。為了從根本上改革我們的重卡公共管理，為了重卡公共管理能夠長治久安，我們在建立以誠信管理為目標的現(xiàn)代化公共管理體制時，切勿忘建立監(jiān)管管理的體制。