農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀及建議

李瑞軍 錢成會 廖明軍

(1．南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局河北直管項(xiàng)目建設(shè)管理部，河北石家莊 050000;2．長春市市政工程設(shè)計(jì)研究院，吉林長春 130033;3．北華大學(xué)交通建筑工程學(xué)院，吉林吉林 132013)

1988年原交通部發(fā)布的《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定鄉(xiāng)道是指主要為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、文化、行政業(yè)務(wù)的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間及鄉(xiāng)與外部聯(lián)絡(luò)的公路。2003年3月國家計(jì)委、原交通部聯(lián)合制定的《縣際及農(nóng)村公路改造工程管理辦法》中對農(nóng)村公路的定義:農(nóng)村公路一般是指通鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、通行政村的公路;通鄉(xiāng)公路顧名思義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路，是縣級以下公路網(wǎng)的主干網(wǎng)絡(luò)。通村公路主要是指通往行政村或者是行政村內(nèi)的公路［1］。在2002年前，農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民問題沒有提到議程，村級公路建設(shè)一直處于停滯狀態(tài)，許多行政村沒有通公路，農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸、農(nóng)民出行以及農(nóng)民村鎮(zhèn)建設(shè)都存在很大不便。比如，農(nóng)民農(nóng)副產(chǎn)品都要肩挑十幾里才能拉到集市，農(nóng)村水利建設(shè)以及房屋修建所需的大宗笨重物資需要人挑或者牲畜馱很遠(yuǎn)的崎嶇小路，費(fèi)時費(fèi)力。2002年11月召開的黨的“十六大”確定了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，黨和政府站在立黨為公、執(zhí)政為民的高度，把發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入作為全黨工作、經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，提上了重要議事日程，并制定具體措施向農(nóng)村傾斜。隨著中央政策的傾斜和當(dāng)?shù)卣拇罅憫?yīng)和支持，各省市陸續(xù)制定農(nóng)村建設(shè)的方針和政策，農(nóng)村公路建設(shè)是重中之重，并把其作為民心工程之一。

1 農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

從目前來看，為了節(jié)省財(cái)政開支，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路等級較低，修建標(biāo)準(zhǔn)低，對未來農(nóng)村交通發(fā)展估計(jì)不足。以邵東某農(nóng)村公路為例，其路基寬度為3．5 m，未設(shè)置錯車道，車輛錯車一般借用沿線臨公路的農(nóng)戶房前空地。村級公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足，以邵東縣某村為例，大約1 km的公路50%建設(shè)資金由地方政府負(fù)擔(dān)，50%的資金由行政村按照人口數(shù)平均分?jǐn)傄约按謇飩€人捐款組成。但是從建筑質(zhì)量上看，有些行政村的公路還是比較好的，甚至比連接村的鄉(xiāng)級公路還好。主要得益于行政村對公路修建時的監(jiān)控體系，還不能嚴(yán)格意義上的監(jiān)理，但是他們的做法很值得建議。行政村的公路修建承包給個體施工隊(duì)，然后村里組織村民按照事先的合同，對一些技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，村民自發(fā)組織分段承擔(dān)施工監(jiān)理的任務(wù)。而串聯(lián)行政村的鄉(xiāng)級公路也不容樂觀，其路基寬度只有4．5 m，而且錯車道設(shè)置遠(yuǎn)沒達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，錯車道數(shù)量不夠，同時錯車道長度也很短。從建筑質(zhì)量來看，鄉(xiāng)級公路由于施工時缺乏監(jiān)管，施工單位往往存在偷工減料的情況，路面結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，路面結(jié)構(gòu)厚度不足，影響其路面壽命，從圖1可以看出，水泥混凝土面層厚度明顯不夠，基層配合比設(shè)計(jì)亦不合理。圖2是本公路一豎曲線底部的路面損壞情況。從基層調(diào)查和走訪來看，農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)存在很大問題，比如，基層缺乏規(guī)范的養(yǎng)護(hù)機(jī)制，公路破壞幾年后，也遲遲得不到維修，即使老百姓反復(fù)向基層單位提出維修建議，仍然得不到回應(yīng)，只有在出現(xiàn)嚴(yán)重翻車和交通事故，出現(xiàn)人員傷亡時，基層單位才采取臨時措施。行政村內(nèi)道路養(yǎng)護(hù)狀況比其他高一級別的農(nóng)村公路更糟，很多沒有集體收入來源的行政村沒有集體資金用于村內(nèi)公路的養(yǎng)護(hù)，只能采取向當(dāng)?shù)卣暾堁a(bǔ)貼，農(nóng)民賑工等形式對道路進(jìn)行維護(hù)。

圖1 某革農(nóng)村公路路面破損和建筑質(zhì)量情況

圖2 豎曲線底部破壞情況

2 部分省份養(yǎng)護(hù)管理體制嘗試

自從2003年以來農(nóng)村公路建設(shè)突飛猛進(jìn)，從2003年137．1萬km躍升到2009年的333．56萬km，而且路面等級不斷提升。可是在公路建設(shè)過程中，新問題出現(xiàn)了:路建設(shè)好了，道路如何管養(yǎng)成為各地政府新面臨的課題。在國家相關(guān)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)指導(dǎo)文件頒布以前，各地通過各種渠道從財(cái)政或者其他形式籌集養(yǎng)護(hù)資金。

自從國務(wù)院辦公廳2005年頒布《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》的通知以來，各省市擬定了“農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案(簡稱實(shí)施方案)”，本文將對比和總結(jié)三個省份的實(shí)施方案做一介紹。

湖北省為建立健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)長效機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革，全面提升農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)水平和通行能力，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活需要，湖北省政府辦公廳出臺了《湖北省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》?！秾?shí)施方案》明確了湖北農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的總體目標(biāo):力爭在“十一五”期間，建立以縣為主的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制，建立高效的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范穩(wěn)定的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)資金渠道，建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)評價(jià)考核體系，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)正?；?、規(guī)范化，做到“有路必養(yǎng)”?！秾?shí)施方案》強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行專業(yè)養(yǎng)護(hù)與群眾養(yǎng)護(hù)、常年養(yǎng)護(hù)與季節(jié)性養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的方式，并逐步實(shí)行以專業(yè)養(yǎng)護(hù)為主，積極推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場化，實(shí)現(xiàn)“以錢養(yǎng)事”，建立健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的長效機(jī)制。《實(shí)施方案》確立了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的資金渠道。省交通主管部門統(tǒng)籌安排農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程管理資金，并列入年度部門預(yù)算。力爭到2008年，縣道按每年每千米7 000元、鄉(xiāng)道按每年每千米3 500元、村道按每年每千米1 000元安排養(yǎng)護(hù)工程管理資金。市(州)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府根據(jù)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要籌集和安排專項(xiàng)資金，并列入本級財(cái)政預(yù)算?？h級財(cái)政按照每年每千米不低于1 000元的標(biāo)準(zhǔn)，安排鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護(hù)管理資金，并逐步加大投入。農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)資金可以通過公路沿線受益單位、社會企事業(yè)單位和個人捐款以及村民委員會“一事一議”籌資籌勞(限用于村道)等式籌集［2］。

河南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制規(guī)定實(shí)行分級管理，省轄市人民政府管理本轄區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù);縣級政府負(fù)責(zé)縣一級鎮(zhèn)級農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù);鎮(zhèn)人民政府管理本轄區(qū)的農(nóng)村公路包括行政村公路。農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)和建設(shè)資金主要分國家、省市、縣鎮(zhèn)以及捐籌集資等。省級交通主管部門在統(tǒng)籌安排汽車養(yǎng)路費(fèi)時，對農(nóng)村公路中瀝青路面和水泥路面養(yǎng)護(hù)工程的補(bǔ)助資金不低于以下標(biāo)準(zhǔn):縣道每年每千米7 000元，鄉(xiāng)道每年每千米3 500元，村道每年每千米1 000元。重新核定機(jī)構(gòu)和人員編制。省編制管理部門要會同省交通主管部門制定農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見，市、縣農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)的編制由各省轄市、縣(市、區(qū))編制管理部門根據(jù)指導(dǎo)意見會同本級交通主管部門研究確定。農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍實(shí)行事企分開。原農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)所屬的工程養(yǎng)護(hù)處(隊(duì))以及場、站、庫、室、院等經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位應(yīng)全部整建制轉(zhuǎn)為企業(yè)，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物脫鉤，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的企業(yè)法人和市場競爭主體。

遼寧省頒布的《實(shí)施方案》較其他兩個省份詳細(xì)，撥付資金預(yù)算比中央高;實(shí)施方案提出村委會聘選公路協(xié)管員定期匯報(bào)公路村道養(yǎng)護(hù)以及道路破損情況，并糾正有礙公路安全暢通的行為是一個值得推廣的創(chuàng)新做法。實(shí)施方案建議專業(yè)養(yǎng)護(hù)工程，由縣級交通行政主管部門組織，通過社會公開招標(biāo)邀請招標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇具備資質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍來實(shí)施，根據(jù)合同進(jìn)行全面監(jiān)管;非專業(yè)養(yǎng)護(hù)工程，原則上實(shí)行“鄉(xiāng)路鄉(xiāng)管、村路村管”，可采取個人承包等方式進(jìn)行。遼寧省方案都具有一定的新意。

從上述3個省份的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革實(shí)施方案來看，各省改革方案主要參照國務(wù)院頒發(fā)的文件通知，有些省份根據(jù)其省特點(diǎn)與情況出臺了具體的創(chuàng)新措施，由于文件是一個指導(dǎo)性的文件，詳細(xì)措施還需根據(jù)各縣、市具體制定。

3 農(nóng)村公路建設(shè)和管理養(yǎng)護(hù)所存在的問題及建議

3．1 建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金不足

由于中國沒有充分重視村道公路。公路等級交通部在“十一五”全國農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金時也沒有考慮到村道公路建設(shè)資金的需求。村道公路的建設(shè)國家沒有資金投入，只有省上的一點(diǎn)補(bǔ)助，這無疑是杯水車薪，絕大部分資金要靠廣大農(nóng)民群眾一事一議來解決，其中一半資金通過農(nóng)民集資和捐款解決，這無疑對農(nóng)村低收入農(nóng)民來說是雪上加霜，不利于三農(nóng)問題的解決，不利于縮小城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)不容樂觀，養(yǎng)護(hù)資金短缺［1，3］。所以建議交通部以及省級政府在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)層面上，給予村道以足夠重視和一定地位，撥付專門建設(shè)資金，把中央財(cái)政大蛋糕切一部分給農(nóng)民，搞好農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)良好互動。

3．2 建設(shè)和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量問題

對于縣道和鄉(xiāng)道可以按照三、四級公路等級進(jìn)行修建，但是對于村道的建設(shè)顯得比較隨意，沒有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可以遵照執(zhí)行。由于占用農(nóng)田以及建設(shè)資金問題的約束，村道往往建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)非常低，很多地區(qū)只有3．5 m左右的寬度，而且很少設(shè)置錯車道，導(dǎo)致會車?yán)щy?？赡苁且?yàn)檗r(nóng)村公路等級較低的原因，農(nóng)村公路建設(shè)程序過于簡單，施工單位水平較低，監(jiān)督機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致公路質(zhì)量較差，路面結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，施工也沒有完全按照規(guī)程進(jìn)行操作，導(dǎo)致路面結(jié)構(gòu)在建成后不到3年內(nèi)就出現(xiàn)嚴(yán)重的破壞。這需要從制度設(shè)計(jì)和機(jī)制的建立方面著手，規(guī)范設(shè)計(jì)和施工以及監(jiān)理，把工程承包給專業(yè)的公司，設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)和考核制度，把農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)成績作為政績的一個考核依據(jù)。

3．3 加強(qiáng)農(nóng)村公路路政路權(quán)執(zhí)法

農(nóng)村老百姓對路政路權(quán)方面的知識不太了解，經(jīng)常出現(xiàn)隨意占道，破壞公路情況，比如，農(nóng)民建設(shè)房屋時，隨意在路邊堆放建筑材料，農(nóng)忙秋收季節(jié)，把公路當(dāng)做曬場。這些行為嚴(yán)重影響公路的通暢，甚至?xí)?dǎo)致嚴(yán)重交通事故。當(dāng)?shù)卣块T有義務(wù)對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民宣傳教育，為防范百姓隨意穿越公路以及小孩隨意在公路上嬉戲，也有必要把相關(guān)的交通安全常識等引入到農(nóng)村中小學(xué)課堂，來讓百姓建立路權(quán)觀念，樹立交通安全意識，養(yǎng)成正確的文明交通行為。

4 結(jié)語

農(nóng)村公路無論在建設(shè)上還是在養(yǎng)護(hù)和管理上都存在諸多的問題，其中最核心的一個問題是建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的問題。隨著國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，老百姓的需求也隨著收入的增加，對生活質(zhì)量也相應(yīng)要求更高，為適應(yīng)社會的發(fā)展，造福廣大農(nóng)民，國家應(yīng)該更多的重視三農(nóng)問題，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過國家、省級、縣級財(cái)政撥款支付農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。同時，各省督促縣級政府完善農(nóng)村公路建設(shè)程序和建立科學(xué)合理的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，確保農(nóng)村公路持續(xù)健康的發(fā)展。

［1］韓軍強(qiáng)．農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題及對策建議［J］．交通財(cái)會，2008(3):20-22．

［2］周曉歐．中國交通報(bào)［N］．2007-07-23．

［3］郭榮耀．農(nóng)村公路建設(shè)中存在的問題及對策［J］．山西建筑，2009，35(26):296-297．