補(bǔ)上人大工作的“短板”

/潘利軍 孔令泉

補(bǔ)上人大工作的“短板”

/潘利軍 孔令泉

缺乏具體操作規(guī)范是制約重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的一大要素。近年來，我省麗水、杭州等地人大，相繼出臺(tái)規(guī)定，明確了討論、決定重大事項(xiàng)的適用對(duì)象、具體程序等內(nèi)容，使常委會(huì)行使這一職權(quán)走上制度化軌道。

在當(dāng)?shù)厝舜蟮闹葡拢鴵碡S富景觀資源的麗水步入旅游業(yè)發(fā)展快速路。盧朝升攝

“秀山麗水，養(yǎng)生福地”，2011年7月1日臨近上午7點(diǎn)，一段“淘金遂昌、畬鄉(xiāng)景寧、童話云和”的15秒麗水旅游形象宣傳片與觀眾見面，向全國人民展示了麗水的秀美山川。

2009年1月召開的麗水市二屆人大五次會(huì)議上，闕莉莉等11名代表聯(lián)名提出的“關(guān)于促進(jìn)我市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的議案”被主席團(tuán)列為大會(huì)議案，交由市人大常委會(huì)辦理。不到4個(gè)月后的“五一”前夕，市人大常委會(huì)審議通過關(guān)于促進(jìn)麗水市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決議。自此，發(fā)展旅游業(yè)成為全市上下共識(shí)，坐擁青山綠水的麗水步入了旅游業(yè)發(fā)展的快速道。

而這，只是麗水市人大常委會(huì)圍繞對(duì)區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性的重大問題行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的一個(gè)方面。

近年來，麗水市人大常委會(huì)先后作出甌江流域綜合治理、促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)決議，并在這些探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，于2009年12月底醞釀出臺(tái)了《麗水市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的暫行規(guī)定》。

人大工作的“短板”

立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大的四項(xiàng)基本職權(quán)。不過，重大事項(xiàng)決定權(quán)一直被認(rèn)為是人大工作的“短板”。

“實(shí)際工作中普遍存在‘重監(jiān)督權(quán)，輕決定權(quán)’問題，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使仍是人大工作的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)?！丙愃腥舜蟪Ｎ瘯?huì)原主任焦光華分析，原因有三：

一是思想認(rèn)識(shí)不到位。長期以來，人們對(duì)重大事項(xiàng)習(xí)慣于“黨委決定→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”模式，許多人把人大僅僅看作是“一府兩院”的監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是權(quán)力機(jī)關(guān)。每遇重大事項(xiàng)，多采用黨委決定、政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，規(guī)避了人大作為，從而使人大陷入被動(dòng)地位。

“同時(shí)，人大本身也往往多有顧忌，認(rèn)為在決定重大事項(xiàng)上太主動(dòng)，會(huì)產(chǎn)生與黨委‘爭(zhēng)權(quán)’現(xiàn)象。因而對(duì)黨委已經(jīng)作出決策的重大問題，人大一般不會(huì)再作決定；對(duì)黨委沒有決策的重大問題，也很少?zèng)Q定?！苯构馊A說。

二是有關(guān)法律還不夠完善?！暗胤浇M織法對(duì)地方人大及其常委會(huì)的決定權(quán)采取列舉和概括的方式進(jìn)行了規(guī)定，并且規(guī)定得過于原則，沒有從法律上對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的概念與外延進(jìn)行界定，缺乏操作性和規(guī)范性?！?/p>

三是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的質(zhì)量不高?！坝捎诔Ｎ瘯?huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)知識(shí)、議政能力有限，導(dǎo)致人大依法決定的重大事項(xiàng)，程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少，而且內(nèi)容、質(zhì)量方面都存在一定的問題，一些決議、決定缺乏可操作性，難以產(chǎn)生實(shí)際效果?！?/p>

2005年，杭州市實(shí)施的“一縱三橫”道路綜合整治工程被譽(yù)為“民心工程”，投資概算約3.5億元，完成后市內(nèi)四條主干道通行能力可提高30%。與道路改造工程同步實(shí)施的還有沿街兩側(cè)的建筑立面、城市家居、綠化等人居環(huán)境的改善，和道路沿線文化碎片的挖掘。

但這個(gè)上下叫好的工程卻受到人大代表的質(zhì)疑：“投資這么大的市政項(xiàng)目為什么不提交人代會(huì)審議決定？這里面是不是存在程序缺位問題？必要的法律程序是依法行政的保證，程序合法是政府行政合法性的前提，哪怕是好事也不能例外?！?/p>

類似事件也給人大和政府工作提出了新的課題：當(dāng)政府的規(guī)劃發(fā)生變化，如何保證法律程序到位？在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，人大常委會(huì)如何有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)？

“在常委會(huì)‘四權(quán)’中，決定權(quán)是處于基礎(chǔ)性地位的最根本的權(quán)力，其他權(quán)力都是決定權(quán)的派生或延伸。規(guī)范行使決定權(quán)一直以來就是常委會(huì)工作的薄弱環(huán)節(jié)，明確和規(guī)范重大事項(xiàng)的范圍、討論決定的操作程序以及決議決定的落實(shí)措施，對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使作出規(guī)范，將有力保障和規(guī)范常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)?！丙愃腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任宋永平說。

“26票贊成，0票反對(duì)。通過?！?009年12月29日，麗水市二屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議審議通過《麗水市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的暫行規(guī)定》。

2010年10月，杭州市人大常委會(huì)也通過了《杭州市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。

哪些可作為重大事項(xiàng)？

何為重大事項(xiàng)？法律沒有明確規(guī)定，理論界也沒有清晰定論，全國各地人大的做法也不盡一致。

在制定暫行規(guī)定的過程中，麗水市人大常委會(huì)對(duì)全市范圍內(nèi)行使討論、決定重大事項(xiàng)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)全市人大常委會(huì)作出的決定還存在著“二多二少”現(xiàn)象，即批準(zhǔn)性的例行公事的決議、決定多，特別是項(xiàng)目建設(shè)貸款決議多，實(shí)質(zhì)性的有重要影響的決議、決定少；審議的事項(xiàng)多，決議、決定的事項(xiàng)少。

“常規(guī)性以外的決議決定只占20.8%，決定權(quán)的行使大量為程序性的格局仍未改變?！眳⑴c調(diào)研的麗水市人大常委會(huì)有關(guān)工作人員說。

為扭轉(zhuǎn)這一局面，使決定權(quán)的行使更加注重針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)中與百姓生活相關(guān)的重大事項(xiàng)，麗水市人大常委會(huì)的暫行規(guī)定將重大事項(xiàng)分為3類：第一類是議而必決的，第二類是議而可決的，第三類是報(bào)告?zhèn)浒傅氖马?xiàng)；并一一進(jìn)行了列舉：

一是暫行規(guī)定明確，實(shí)施憲法、法律、法規(guī)和貫徹執(zhí)行上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以及本級(jí)人民代表大會(huì)的決議、決定的重大措施，推進(jìn)依法治市，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要決策，決定授予或撤銷地方的榮譽(yù)稱號(hào)等10項(xiàng)重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)麗水市人大常委會(huì)討論，由市人大常委會(huì)作出決議、決定。

二是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要情況及重大涉農(nóng)政策的貫徹實(shí)施情況，甌江流域的污染防治規(guī)劃的執(zhí)行情況，確定和變更市樹、市花等代表城市的標(biāo)志物等17項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向麗水市人大常委會(huì)報(bào)告，聽取意見和建議；必要時(shí)，市人大常委會(huì)可以作出決議、決定。

三是而行政區(qū)域的調(diào)整方案和行政區(qū)域名稱變更、政府駐地的遷移，市人民政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并方案，以及同外國地方政府締結(jié)友好關(guān)系等3項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)征求市人大常委會(huì)意見后，再按照審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，并將批準(zhǔn)情況報(bào)市人大常委會(huì)備案。

甌江流域污染防治規(guī)劃的執(zhí)行情況被列為麗水市人大常委會(huì)“議而可決”的重大事項(xiàng)。盧朝升攝

“這樣分類更加科學(xué)，包括議而必決的、議而可決的、報(bào)告?zhèn)浒傅?，清楚明晰?！苯M織參與了暫行規(guī)定制訂全過程的麗水市人大常委會(huì)副秘書長盧朝升表示，“通過暫行規(guī)定的明確，今后行使重大事項(xiàng)決定權(quán)將更有底氣，同時(shí)也將有力促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、制度化。”根據(jù)該暫行規(guī)定，麗水市人大常委會(huì)還于2010年10月27日表決通過了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定。

雖然早在1996年杭州市就制定了《杭州市人大常委會(huì)決定重大事項(xiàng)規(guī)定》，但由于內(nèi)容不夠明確，將重大事項(xiàng)定義為帶有根本性、全局性和長期性的工作，“定義不夠精細(xì)、主觀意識(shí)太濃”，加之執(zhí)行不力、落實(shí)不到位，一些本應(yīng)由人大決定的重大事項(xiàng)往往由其他部門直接行使。

為此，2010年10月杭州市人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)作了重新界定，是指“本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、人口、環(huán)境和資源保護(hù)、社會(huì)保障、民政、民族等工作中，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益，須經(jīng)人代會(huì)或常委會(huì)討論、決定或備案的事項(xiàng)”。

根據(jù)該規(guī)定，今后，撤銷市人民政府的不適當(dāng)決定和命令，確定本市永久性節(jié)慶日，確定市樹、市花、市標(biāo)、市歌等，授予或者撤銷杭州市榮譽(yù)市民等榮譽(yù)稱號(hào)等14項(xiàng)重大事項(xiàng)，要提請(qǐng)人代會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)審議，由人代會(huì)、常務(wù)委員會(huì)作出相應(yīng)的決議、決定。

讓決定權(quán)更具操作性

“在一個(gè)天氣晴好的下午，明媚的陽光恣意揮灑在麗水市蓮都區(qū)碧湖鎮(zhèn)上趙村外的甌江兩岸。此時(shí)的江面上，偶有水鳥棲息，稍作停留后，又翩翩翻飛，去留隨意，無人驚擾?！边@是當(dāng)?shù)赜浾吖P下如今的甌江。

可在幾年前，這里曾被數(shù)十家采砂場(chǎng)挖得千瘡百孔，不僅見不著水鳥，一江秀水更是被攪成了渾濁不堪的黃水，秀美甌江變成了一條滿目瘡痍的“千島河”。

2006年初的麗水市二屆人大一次會(huì)議上，廖永平等10位代表聯(lián)名提出了“關(guān)于加強(qiáng)甌江流域綜合治理的議案”，充分表達(dá)了全市人民綜合治理甌江流域，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的共同意愿。

會(huì)后，以處理“關(guān)于加強(qiáng)甌江流域綜合治理的議案”為契機(jī)，麗水市人大常委會(huì)將甌江流域的綜合治理，列為新一屆人大常委會(huì)的重要監(jiān)督議題。麗水市人大常委會(huì)組織常委會(huì)組成人員和部分人大代表，足足花了兩個(gè)月時(shí)間，分別趕赴市水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門，以及轄區(qū)內(nèi)的9個(gè)縣（市、區(qū)），對(duì)麗水境內(nèi)的甌江流域治理進(jìn)行了一次全面的摸底調(diào)研。

在充分調(diào)研和廣泛聽取人大代表、基層群眾意見的基礎(chǔ)上，2006年12月，麗水市人大常委會(huì)作出了《關(guān)于加強(qiáng)甌江流域綜合治理的決議》，要求加強(qiáng)河道采砂的治理和監(jiān)督工作，堅(jiān)決制止非法、無序采砂和破壞河道生態(tài)行為。

從報(bào)告、議案到人大專門委員會(huì)調(diào)研，再由人大常委會(huì)審議決定是否作為重大事項(xiàng)，這條被實(shí)踐證明了的行之有效的經(jīng)驗(yàn)，被吸納到麗水市人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的暫行規(guī)定中。

暫行規(guī)定明確，提請(qǐng)市人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以議案或者建議書、報(bào)告的形式提出；市人大常委會(huì)主任會(huì)議，市人民政府、市中級(jí)人民法院、市人民檢察院，市人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名，可以依法向市人大常委會(huì)提出有關(guān)重大事項(xiàng)的議案或者建議書、報(bào)告。

議案或者建議書、報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：（一）關(guān)于該重大事項(xiàng)的基本情況；（二）與該重大事項(xiàng)有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策依據(jù)；（三）該重大事項(xiàng)的決策方案及其可行性說明等資料。

同時(shí)，暫行規(guī)定對(duì)有關(guān)重大事項(xiàng)的議案或者建議書、報(bào)告的提請(qǐng)程序，重大事項(xiàng)不需要作出決議的怎么辦，也做了明確規(guī)定。

杭州市人大出臺(tái)的規(guī)定還特別指出，對(duì)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)人代會(huì)、常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)不報(bào)告或者越權(quán)作出決定，以及對(duì)人代會(huì)、常委會(huì)作出決議、決定不執(zhí)行，對(duì)提出的審議意見不研究處理的，人代會(huì)、常委會(huì)可依法提出詢問、質(zhì)詢，組織特定問題調(diào)查，并根據(jù)具體情況依法撤銷有關(guān)機(jī)關(guān)越權(quán)作出的決定，或依照法律、法規(guī)規(guī)定的其他方式實(shí)施監(jiān)督。

“這就從制度層面上，增強(qiáng)了決定重大事項(xiàng)的剛性，確保決定權(quán)行使的經(jīng)?；?、程序化和規(guī)范化，確保人大作出的各項(xiàng)決議、決定真正落到實(shí)處?！苯M織參與了規(guī)定立法全過程的時(shí)任杭州市人大常委會(huì)副秘書長、研究室主任張勇說。

此外，杭州的規(guī)定還強(qiáng)調(diào)了過程透明。人代會(huì)、常委會(huì)審議的重大事項(xiàng)議案、報(bào)告，作出的決議、決定及審議意見書，市政府、市中級(jí)法院、市檢察院執(zhí)行決議、決定情況或者對(duì)審議意見研究處理情況的報(bào)告，要向市人大代表通報(bào)并按有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布。

“我們規(guī)定是5個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公布，包括全部上網(wǎng)?！焙贾菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)的有關(guān)工作人員說。