公車改革，困境中求突圍

/糜曉燕

公車改革，困境中求突圍

/糜曉燕

“公車私用”，一直是公共行政治理的一大頑疾。近年來，百姓要求治理“車輪腐敗”的呼聲越來越高，各地政府也相繼對公車使用模式“動刀”，但績效似乎并不顯著。

溫州的公車改革方案受到不少人士的肯定。圖為溫州國有企業(yè)公務(wù)用車拍賣會后，一位拍得車輛的市民，開著“新”車駛離車輛移交處。蔣超攝

超八成公車將被取消，市管干部不再配車，節(jié)省15%行政開支，上億元公車處置拍賣收入為公車消費“明顯減負”……近期啟動的溫州車改，正成為新一輪地方公車改革的焦點。

2012年4月12日，溫州市委、市政府下發(fā)《關(guān)于溫州市市級機關(guān)公務(wù)用車制度改革的實施意見》，明確將市屬106家行政單位、207家事業(yè)單位的1400多輛公車進行拍賣處置。此舉旨在通過改革，取消各級行政和事業(yè)單位官員、國企干部配備的公車，短途出行以自備車或公共交通方式解決，長途公務(wù)則通過租車方式解決，每月按職位給予一定數(shù)額的專項補貼，即“近程貨幣化、遠程市場化”。不少人士稱這是近年來各地公車改革中較為徹底的做法。

4月19日，溫州全市機關(guān)公務(wù)用車制度改革動員大會召開。溫州市委副書記、市長陳金彪在會上提出了“四不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)借用、占用下屬單位或其他單位車輛；不準(zhǔn)接受企業(yè)捐贈車輛；不準(zhǔn)對外出租出借執(zhí)法執(zhí)勤用車；不準(zhǔn)將執(zhí)法執(zhí)勤用車用于上下班或作為領(lǐng)導(dǎo)干部固定用車。陳金彪強調(diào)：“這是‘底線’，也是‘高壓線’?！?/p>

近年來，為有效遏制“車輪腐敗”，各地紛紛進行公車管理模式探索。面對溫州此次提出的“四不準(zhǔn)”，人們更為關(guān)注的是，在改革過程中，這四條紅線如何才能守?。?/p>

繞不過去的尷尬

事實上，人們的擔(dān)心不無道理。如果從1994年出臺《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，公車改革已走過了18個年頭，然而收效究竟如何，各方爭議從未停止過。

2004年以來，各地陸續(xù)開始大刀闊斧地進行公車改革試點，這些模式大致可分為三類：公車貨幣化、公車集中管理、前兩者結(jié)合的模式。這其中，以發(fā)放“車貼”取代官員專車的貨幣化模式影響最廣。此次溫州的改革，也融入了車貼這一方式。比溫州提前幾年進行試水、同樣采取補貼模式的杭州，其車改的基本理念是“單軌制、貨幣化、市場化”。

杭州市發(fā)改委黨委委員、副主任何新根告訴記者，杭州車改的目的，簡單地說可以概括為三點：一是節(jié)約行政費用，二是改變“公車私用”等不正之風(fēng)，三是逐步建立起制度規(guī)范。

這其中，行政成本屬于技術(shù)層面可以核算的績效，也是車改成績單中最容易量化的考量指標(biāo)。而從各方報道的一系列數(shù)據(jù)來看，在節(jié)約行政成本這一層面，各地“如火如荼”的車改還是頗有成效的。據(jù)杭州市車改辦統(tǒng)計，2009年至2011年4月，第一批車改單位的用車補貼比車改前開支下降32%，第二批單位則下降了30%，按兩年口徑計算，節(jié)約公務(wù)交通費用總計為3442萬元；到2011年8月，第三批車改完成，杭州市用車補貼比車改前公車開支下降了32%。此外，廣東、遼寧等實行車貼模式的地方，也交出了節(jié)約行政成本的答卷。

但是不少人士對此并不買賬。一方面，在技術(shù)層面，由于沒有公開具體化的公車改革核算過程，行政成本問題仍被認(rèn)為是一筆糊涂賬。

“為了取消公車而設(shè)立的公車公共服務(wù)中心，這一新設(shè)機構(gòu)帶來的養(yǎng)人、養(yǎng)車等費用，有沒有核算進去？”

“若一個地區(qū)或一個系統(tǒng)上下沒有同時進行車改，就會出現(xiàn)車改地區(qū)或部門向未車改地區(qū)或部門借車、攤派車輛、轉(zhuǎn)嫁交通費用開支等情況。如一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了某部門局長用車讓學(xué)校出錢買車的情況，將公車使用負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到基層。這部分費用如何計算？”

“還有一些地方，即使有了車貼，一些公務(wù)人員外出打車票據(jù)仍然可以報銷，等于拿了雙重的錢。這不是浪費嗎？”

還有報道指出，有些地區(qū)和部門甚至出現(xiàn)了“補貼照領(lǐng)、公車照坐”的怪現(xiàn)象……

另一方面，在執(zhí)行層面“上面三令五申、下面我行我素”是公車改革過程中又一個繞不過去的坎。到底怎么界定“公車”、哪些公車確需保留等在車改執(zhí)行中本應(yīng)十分清楚明了的問題，在改革過程中卻被突破甚至隨意解釋。據(jù)報道，在一些地方，公車配備制度形同虛設(shè)，連科級干部也配備了高檔專車；為了規(guī)避相關(guān)制度，有的是以“接待用車”名義報批購買高檔專車……

記者在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，車改后，個別干部下基層的次數(shù)少了，本應(yīng)到場檢查的最后都選擇不去，坐在辦公室里電話辦公，對于已經(jīng)進入自己“荷包”的車貼花費抱著“省一點是一點”的想法。還有些地方，政府部門一把手主動放棄車貼，選擇要回公車，等于回到了起點……執(zhí)行過程中，改革落實情況常常被打上折扣。

乏力的監(jiān)督

制度層面缺乏剛性監(jiān)督也是各地公車改革過程中亟須解決的一大問題。對于這一點，現(xiàn)在不少車改的地方已經(jīng)開始重視。溫州市委副書記、市長陳金彪在近日提出公車改革“四不準(zhǔn)”的同時還強調(diào)，對車改違紀(jì)違規(guī)行為，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要及時作出糾正，嚴(yán)肅查處，確保公車改革有效、穩(wěn)妥地推進。

對此，媒體人木易在接受采訪時表示：“不準(zhǔn)借用、占用下屬單位或外單位車輛等‘四不準(zhǔn)’落實得如何，是溫州車改成敗的關(guān)鍵。能夠借用車輛的人，不是領(lǐng)導(dǎo)就是職能部門的實權(quán)人物，一般‘小兵’誰會理會呢？為此，執(zhí)行‘四不準(zhǔn)’要像查酒駕一樣對所有人員隨時檢查，觸犯‘四不準(zhǔn)’的一律嚴(yán)肅處理?！?/p>

據(jù)了解，杭州的車改同樣配套出臺了《杭州市市級機關(guān)公務(wù)用車制度改革紀(jì)律規(guī)定》，嚴(yán)禁公職人員向社會“借車”或轉(zhuǎn)嫁費用等行為，凡違反公務(wù)用車制度改革有關(guān)規(guī)定的，一旦發(fā)現(xiàn)將給予相應(yīng)的組織處理或紀(jì)律處分，扣發(fā)車貼；涉嫌違法犯罪的，移送司法機關(guān)處理。對于這些規(guī)定，何新根告訴記者：“還是有效果的”。

但是仍有報道指出，現(xiàn)實中不少地方的紀(jì)檢部門監(jiān)督力不從心，部門內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，對群眾監(jiān)督置若罔聞，公車使用基本上是“我的地盤我做主”，最終淪為各個單位小團體閑庭信步的“后花園”。因此，各界普遍認(rèn)為，防止公車“私奔”，必須真正落到監(jiān)督制度建設(shè)和推進公車改革的實處。唯有剛性而科學(xué)的制度，方能從根本上遏制公車私用。

“公車改革本身的出發(fā)點是好的，但很多地方最后都落入了‘雷聲大、雨點小’的體制慣性中?！睆?fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授韓福國說，“必須要有配套措施，要有整體的完整性?！?/p>

“公車改革是一個好政策，但若沒有完善的監(jiān)管制度和嚴(yán)格的執(zhí)行力是行不通的。關(guān)鍵還是要把監(jiān)管做到位。同時，完善相應(yīng)的獎懲機制，避免讓改革淺嘗輒止?！庇芯W(wǎng)民在微博中這樣談到。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院副院長夏立安教授在接受媒體采訪時甚至呼吁，應(yīng)加快公務(wù)用車立法進程。他認(rèn)為車改實質(zhì)上是剝離既得利益集團的利益，除公眾參與外，更需要剛性制度的推動，“公車私用，一萬個‘嚴(yán)禁’不如一個‘入刑’”。

不可否認(rèn)，不管是哪一次公車改革風(fēng)暴，都沒有脫離同一個癥結(jié)，即公車改革完全取決于政府部門內(nèi)部的自我監(jiān)督和自覺規(guī)范，很少甚至完全忽略了普通民眾的監(jiān)督。說到底，公車改革還是要回歸到公共財政的使用問題上，它關(guān)系到每一位老百姓的切身利益，理應(yīng)聽取民意、接受民眾監(jiān)督。

尋求治本之策

放眼全國公車改革的現(xiàn)狀，無論是花巨資裝GPS，還是脫去“O”字車牌馬夾，抑或是每個部門派發(fā)一輛“公務(wù)自行車”，似乎都沒有達到百姓期待的治理效果。相反，公車改革的每一步大都激起了民意反彈。

不少學(xué)者指出，從已有的公車改革模式屢屢擱淺、招致民怨來看，根本原因就是沒有觸碰特權(quán)。車改一直被公眾所詬病，就是許多模式不僅沒有著力去“改”掉公車使用中的特權(quán)，反而用制度和政策的形式將公車使用中的特權(quán)固化、合法化。

“在中國，公車往往被認(rèn)為是身份的象征。配車、配秘書，這些都是與行政級別相掛鉤的?！表n福國指出，許多西方國家已對官員進行了去“特權(quán)化”，因此很少存在特權(quán)公車問題，“說到底，還是一個體制的問題。”在目前的國情下，公車，很多時候是一種心理依賴，一種對公權(quán)力、特權(quán)的依賴。有分析人士稱，如果體制不改，公車改革不可能奢望有實質(zhì)性的突破。

浙江省社會科學(xué)院研究員在接受媒體采訪時指出，各級政府機構(gòu)公車使用所表現(xiàn)出來的浪費現(xiàn)象恰恰暗合了經(jīng)濟學(xué)上的“公地悲劇”概念：資源（或財產(chǎn)）有許多擁有者，他們每一個人都有權(quán)使用資源，而公共資源一旦無人在意和關(guān)懷，最終直接導(dǎo)致的是對資源的“掠奪化”。相對于公車消費來說，公車的買單者永遠是“國家”，個人是理所當(dāng)然的使用者和享受者，也正是這種無視國家公共財產(chǎn)、無視納稅人疾苦的“公地悲劇”才使得公車消費成了難以駕馭的瘋馬，進而造成了“吃公家、用公家、肥自己”的“公車悲劇”。而車改又是政府自己為自己動手術(shù)，官員作為既得利益群體，現(xiàn)在要讓其自己革自己的命，成了難解的命題。

不少觀點認(rèn)為，車改之難，不在于方案設(shè)計，而在于斷腕之心。

“公車改革的問題折騰了好幾年，不應(yīng)當(dāng)把這一問題孤立起來看，而應(yīng)當(dāng)放在整個‘三公經(jīng)費’的大范圍上來看。這背后涉及的是政府財政的公開問題，車改只是一個切入點。著力點還是在‘三公經(jīng)費’的問題上，否則整個制度的基因沒有改變，一切都只是空談?；蛟S會有暫時的成效顯現(xiàn)，但必會有制度反彈?！表n福國向記者強調(diào)，“不能只改了‘車輪子’而不改‘發(fā)動機’。”