北仲：事業(yè)單位去行政化的范本

易麗麗

北仲是民間化的探路者，試圖從事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)身。但是這一轉(zhuǎn)身迄今尚未完成。北仲的困境直指我國法人制度的缺陷，這種缺陷致使事業(yè)單位改革一直步履維艱。

北京仲裁委員會(huì)（北仲）是仲裁界的佼佼者，最初是相當(dāng)于副局級(jí)的事業(yè)單位。當(dāng)國內(nèi)同行仍然依賴財(cái)政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)“保吃飯”、苦求于行政資源的支持謀發(fā)展時(shí)，北仲主動(dòng)遠(yuǎn)離行政，靠自身的專業(yè)實(shí)力與職業(yè)精神殺出了一條“血路”。目前，北仲不僅購買了位于北京CBD地區(qū)的招商局大廈7000平米的辦公樓和70個(gè)停車車位，還累計(jì)向國家上交上億元稅收。北仲由此擁有與國際知名仲裁機(jī)構(gòu)相抗衡的實(shí)力，在國際仲裁界的地位和聲望隨之日漸提升。

北仲是民間化的探路者，試圖從事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)身。但是這一轉(zhuǎn)身迄今尚未完成。北仲的困境直指我國法人制度的缺陷，這種缺陷致使事業(yè)單位改革一直步履維艱。

政府不干預(yù)

是最大的支持

北仲成立于1995年9月，最初參照事業(yè)單位管理，副局級(jí)規(guī)格。北仲發(fā)展的過程是去行政化的過程，在組織上獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外，與行政機(jī)關(guān)徹底“脫鉤”；在財(cái)政上自收自支，脫離對(duì)財(cái)政的依賴；在人事上公開向社會(huì)招聘，沒有編制。北仲放棄政府給予的“實(shí)惠”，換來的是發(fā)展的自主性。

仲裁委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)很特殊，根據(jù)仲裁法規(guī)定的精神，仲裁機(jī)構(gòu)不僅不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，更不是立法機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)。同時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)也不是企業(yè)、不是人民團(tuán)體或社團(tuán)組織，也不是民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位，不屬于現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于社會(huì)組織分類中的任何一類。我國仲裁機(jī)構(gòu)在重組時(shí)，國辦曾專門下發(fā)文件，要求各有關(guān)市人民政府“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定，解決仲裁機(jī)構(gòu)的人員編制、經(jīng)費(fèi)、用房等”。既然是“參照”，說明仲裁機(jī)構(gòu)不是事業(yè)單位，但是這一規(guī)定使全國大多數(shù)仲裁機(jī)構(gòu)在重新組建中定位為事業(yè)單位法人，如有些被定為行政性事業(yè)單位，實(shí)行參公管理；有些定為公益型事業(yè)單位，實(shí)行全額或差額撥款；極少數(shù)被定為行政機(jī)關(guān)。

北仲去行政化之路在20世紀(jì)90年代需要莫大的勇氣。作為組建北仲的元老之一，北仲秘書長王紅松說：“實(shí)行完全的財(cái)政獨(dú)立，通過納稅不再實(shí)行收支兩條線，失去財(cái)政資助。這是一次冒險(xiǎn)?！北敝俚拿恳淮沃卮缶駬裼腥缱摺颁摻z”?；貞浧鸱艞壵?cái)政支持，選擇被不公平地與企業(yè)一樣納稅，王紅松認(rèn)為“理念、決策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)過程中，勇氣比智慧更重要?！?/p>

北仲的發(fā)展還得益于寬松的外部政策環(huán)境。北仲組建之初，北京市法制辦領(lǐng)導(dǎo)就明確提出：“政府對(duì)仲裁最大的支持就是不干預(yù)。”這種理念一直被法制辦歷屆領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)守。這也是北仲人一直向外界強(qiáng)調(diào)的，將發(fā)展功勞歸于政府營造的外部環(huán)境，一定程度上也形成了政府堅(jiān)持這種理念的自覺。

企業(yè)化管理

與專業(yè)化立身

北仲通過企業(yè)化管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益。企業(yè)化管理有兩個(gè)關(guān)鍵制度，一是財(cái)務(wù)制度，二是人事制度。北仲不依賴財(cái)政支持后，從事業(yè)單位收支兩條線變成通過納稅換取財(cái)務(wù)自主權(quán)。財(cái)務(wù)自主后，北仲根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要自主安排預(yù)算支出。財(cái)務(wù)制度的變化，隨之而來為人事制度的靈活打下了經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。例如，提供更具市場競爭力的報(bào)酬，吸引網(wǎng)羅優(yōu)秀人才。以人才市場工資價(jià)位為參照系，實(shí)行仲裁員的收入與單位效益、崗位業(yè)績掛鉤的競爭、激勵(lì)、約束機(jī)制。據(jù)了解，北仲人的薪金待遇優(yōu)于市場。

靈活的財(cái)務(wù)制度和人事制度，充分調(diào)動(dòng)了北仲人的積極性。相比其他仲裁機(jī)構(gòu)，享受財(cái)政撥款實(shí)行財(cái)務(wù)收支兩條線，財(cái)政部門認(rèn)可的仲裁員報(bào)酬往往很低，導(dǎo)致無法對(duì)人員提供有效的激勵(lì)，形成了“優(yōu)秀的人才吸引不來，吸引過來的不夠優(yōu)秀”的局面。這些仲裁機(jī)構(gòu)人才的缺乏導(dǎo)致仲裁業(yè)務(wù)的開展越來越依賴行政資源。行政權(quán)威凌駕于仲裁權(quán)威之上，專業(yè)能力的提升更加受限。如此循環(huán)，仲裁機(jī)構(gòu)越來越行政化，仲裁的權(quán)威性和獨(dú)立性嚴(yán)重受損，權(quán)錢交易現(xiàn)象頻發(fā)，依靠行政手段拉案源，公信力低。反觀北仲，雖為社會(huì)公益組織，像企業(yè)一樣納稅換來靈活的制度，盤活了人力資源，保證了獨(dú)立性和權(quán)威性。

北仲人經(jīng)營著仲裁事業(yè)，在經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益間尋求平衡點(diǎn)，以企業(yè)經(jīng)營理念實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。在企業(yè)化經(jīng)營理念的引領(lǐng)下，北仲連續(xù)15年在案件數(shù)量、標(biāo)的、質(zhì)量、效率排名全國同行前列，享有很高的社會(huì)美譽(yù)度。

同時(shí)，北仲組建之初就明確專業(yè)化立身。“北仲”共有仲裁委員會(huì)委員15人，主任由中國著名民商法學(xué)家江平教授擔(dān)任，三分之二以上的成員均是法律、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的專家。北仲選擇委員考慮專業(yè)和道德聲望，與之形成對(duì)比的行政化仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁委員會(huì)超過80%以上的委員是官員。

為了專業(yè)化立身，北仲重視人才隊(duì)伍建設(shè)。在組建過程中，就提出實(shí)行聘任制，不搞“鐵飯碗”。這一決定在1995年相當(dāng)于自我革命。正是這一決定，避免了許多事業(yè)單位用人存在的“走后門”“托關(guān)系”及“干部分流”問題。那些在行政機(jī)關(guān)工作的人員也因?yàn)檫@種優(yōu)勝劣汰的退出風(fēng)險(xiǎn)放棄了去北仲工作的念頭。公開招聘實(shí)施10年之后的2005年，1600多名具有法學(xué)碩士學(xué)位的畢業(yè)生競爭北仲的4個(gè)用人名額。到目前，能夠被北仲挑中，是一種專業(yè)素質(zhì)的認(rèn)可，在北仲工作也讓專業(yè)人員有莫大的自豪。

正是這一主張的堅(jiān)持，北仲仲裁員的替換率特別高，1998年第一屆仲裁員高達(dá)44.7%的仲裁員被不予續(xù)聘。北仲的人事制度雖然靈活但也苛刻，例如北仲規(guī)定現(xiàn)行工作人員不能擔(dān)任仲裁員，采取秘書工作滿8年后如果沒有升任管理人員將不再予以聘用的制度。與此同時(shí)，北仲靈活地設(shè)計(jì)了秘書晉升發(fā)展通道。秘書工作滿8年不再繼聘，但是這些秘書如果符合仲裁員的資格，北仲可能會(huì)將其聘為仲裁員。這一靈活的制度安排給秘書提供了有效的激勵(lì)，描繪了職業(yè)發(fā)展的前景，促使他們堅(jiān)守職業(yè)道德，提高專業(yè)水平，為工作滿8年后被聘為仲裁員持續(xù)努力。

北仲專業(yè)化的堅(jiān)持，基于立足中國，放眼國際的追求。北仲非常注重國際交流，一方面擴(kuò)大影響力，拓寬市場，另一方面向國際一流仲裁機(jī)構(gòu)看齊，提升專業(yè)水準(zhǔn)。例如，為了引進(jìn)國外商事調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)和技巧，“北仲”出資邀請(qǐng)美國著名爭議解決專家來中國傳授經(jīng)驗(yàn)。北仲開展外國實(shí)習(xí)生項(xiàng)目，開放平臺(tái)讓外國學(xué)生研習(xí)。積極參加國際仲裁研討會(huì)，王紅松秘書長應(yīng)邀在劍橋大學(xué)國際爭議解決大會(huì)作基調(diào)發(fā)言，北仲在引進(jìn)來的同時(shí)，也在走出去，登上仲裁國際舞臺(tái)。

本輪事改前途未卜

北仲光鮮的背后是身份尷尬的辛酸。國務(wù)院關(guān)于組建仲裁機(jī)構(gòu)規(guī)定，仲裁機(jī)構(gòu)“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”解決人員編制、經(jīng)費(fèi)問題，“參照事業(yè)單位”是當(dāng)時(shí)的權(quán)宜之計(jì)。但是“參照事業(yè)單位”也透出了政策制定者確認(rèn)仲裁機(jī)構(gòu)不是事業(yè)單位。從1995年至今，17年過去了，仲裁機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)仍無定論。但有關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)的討論一直沒有停止。例如，2007年7月“仲裁機(jī)構(gòu)民間化建設(shè)座談會(huì)”，仲裁機(jī)構(gòu)從業(yè)人員共謀長遠(yuǎn)出路，認(rèn)為仲裁民間化，從事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)型符合國際慣例。但是來自部分省市仲裁機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示，“維持現(xiàn)狀才是最佳選擇”，維持現(xiàn)狀即繼續(xù)框在事業(yè)單位籠子里。

北仲轉(zhuǎn)身受限于非此即彼的兩條路。要么像事業(yè)單位實(shí)行“收支兩條線”財(cái)務(wù)制度，要么比照企業(yè)依法納稅，在非此即彼的政策中沒有一個(gè)過渡區(qū)間。為了避免政府對(duì)北仲微觀管理的干涉，北仲比照企業(yè)依法納稅，承擔(dān)了不合理的稅賦。仲裁機(jī)構(gòu)相當(dāng)于“中介”的民間組織性質(zhì)，并不是企業(yè)，比照企業(yè)納稅無形中增加了負(fù)擔(dān)。企業(yè)是以營利為目的，仲裁機(jī)構(gòu)是非營利公益性組織。北仲負(fù)重探路，前進(jìn)的道路并不平坦。

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》下發(fā)，本輪事業(yè)單位改革啟動(dòng)。根據(jù)文件精神，北仲改革面臨兩條路，一條是退回到公益二類，收支兩條線；一條是轉(zhuǎn)為社會(huì)中介組織。對(duì)北仲來說，第一條路是走回頭路，是倒退。第二條路雖然是長遠(yuǎn)的出路，但是卻沒有事業(yè)單位轉(zhuǎn)社會(huì)組織的相關(guān)配套政策支持。在2007年的“仲裁機(jī)構(gòu)民間化建設(shè)座談會(huì)”上，長期負(fù)責(zé)聯(lián)系仲裁工作的國務(wù)院法制辦盧云華司長，講了一個(gè)典型的失敗案例。曾經(jīng)南方有一個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位轉(zhuǎn)型，內(nèi)外部事務(wù)脫離政府。由于仲裁機(jī)構(gòu)一下子脫離出來，有關(guān)銜接工作一時(shí)還沒有落實(shí)，這個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)的女同志懷孕后，竟然沒有地方給發(fā)計(jì)劃生育準(zhǔn)生證，孩子生不下來。最后，由于反映強(qiáng)烈，問題也很突出，這個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)恢復(fù)原來的狀況。這是一個(gè)不好的示范，多少讓改革后來者，心存顧慮。

為了保證仲裁的權(quán)威性和公正性，仲裁機(jī)構(gòu)必須具有組織上的獨(dú)立性，財(cái)政上的獨(dú)立性。除了上面兩條出路，北仲是否有第三條路——作為特殊的社會(huì)組織繼續(xù)探索？

打通政策落實(shí)

“最后一公里”

仲裁在現(xiàn)代社會(huì)的地位越來越重要。一方面，仲裁是社會(huì)自治的手段，仲裁作為民間自治解決爭議的方式，利用民間力量裁斷糾紛，化解矛盾的社會(huì)成本低廉。另一方面，從保障我國對(duì)外經(jīng)濟(jì)利益安全考慮，發(fā)展仲裁事業(yè)是立足長遠(yuǎn)的我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。我國已成為世界國際貿(mào)易第二大國，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)對(duì)外依存度達(dá)60%以上，國際貿(mào)易糾紛頻發(fā)，仲裁業(yè)的發(fā)展有助于一個(gè)國家在國際規(guī)則中奪得更多的發(fā)言權(quán)。

國務(wù)院法制辦的一位領(lǐng)導(dǎo)說：“北仲的發(fā)展是整個(gè)仲裁行業(yè)發(fā)展的一個(gè)縮影?！笨梢哉f北仲的出色業(yè)績和豐富實(shí)踐使其成為研究中國仲裁如何追求獨(dú)立、勝任和公正的一個(gè)典型樣本。但目前，北仲正面臨發(fā)展的困局。

北仲作為改革的排頭兵，先改先遇到問題，政策的制定需要有前瞻性和預(yù)測性。事業(yè)單位改革的目的是為了事業(yè)更好地發(fā)展。制度的創(chuàng)新將盤活一個(gè)行業(yè)的資源。本輪事業(yè)單位改革解決了事業(yè)單位的核心問題，但是具體到每一個(gè)事業(yè)單位，政策落實(shí)的最后一公里，卻讓被改革者感覺“宏觀上都能找到答案，實(shí)踐中具體問題又沒解決完?！?/p>

廣東省試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)，仲裁機(jī)構(gòu)作為試點(diǎn)之一，法定機(jī)構(gòu)在形式上表現(xiàn)為一機(jī)構(gòu)一立法，法定機(jī)構(gòu)按照市場化、企業(yè)化運(yùn)作，創(chuàng)新管理體制機(jī)制。仲裁機(jī)構(gòu)的改革出路是否需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一類法人類型？北仲改革面臨的困境直指我國法人制度的缺陷，目前四類法人類型限制了組織的多元化發(fā)展。

目前，國外組織多元化發(fā)展出現(xiàn)了一種新趨勢，這種趨勢就是建立一種以追求社會(huì)目標(biāo)為主要使命，但很大程度上靠商業(yè)收入來維持運(yùn)營的混合組織。作為“理想混合模型”，它所做的每件事既產(chǎn)生社會(huì)價(jià)值，又產(chǎn)生收入。社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造的整合將會(huì)形成一個(gè)良性循環(huán)的利潤和再投資循環(huán)圈，從而在社會(huì)效益的指引下發(fā)展出更多解決社會(huì)問題的方案。美國、英國等發(fā)達(dá)國家都在研究這類組織的法律形式。我國這方面的研究仍很薄弱。

我國事業(yè)單位種類繁多，政策不可能照顧全面，但是具體到一個(gè)組織，被政策遺忘將直接影響其生存的空間?？紤]北仲當(dāng)下的困難，改革政策不作大的變動(dòng)，只需進(jìn)一步細(xì)分事業(yè)單位類別，單列公益三類，將北仲等特殊社會(huì)組織涵蓋，在北仲經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)相關(guān)制度，北仲們同樣能創(chuàng)出一番天地。

我們拭目以待，宏觀政策的設(shè)計(jì)，不遺忘北仲等類似特殊組織的存在，留足其發(fā)展空間。

（作者單位：國家行政學(xué)院公共管理教研部）