試論加快推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化
——建設(shè)服務(wù)型政府的新階段

井敏

（中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091）

試論加快推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化
——建設(shè)服務(wù)型政府的新階段

井敏

（中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091）

中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了很多年，其中2005年之前的重點(diǎn)主要是政府職能、組織結(jié)構(gòu)、行政流程和服務(wù)態(tài)度等方面的改進(jìn)，2005年之后服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段即推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。由于我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的城鄉(xiāng)、區(qū)域等差距很大，使得這一任務(wù)更為艱巨。因此，它需要諸多方面的同時(shí)推進(jìn)，包括基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計(jì)、中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的明晰、政府職能的繼續(xù)轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整以及多元化公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等。

服務(wù)型政府；基本公共服務(wù)；均等化

“服務(wù)型政府”是我國(guó)地方政府和學(xué)術(shù)界首先提出而后被中央政府采納的一個(gè)概念，是中國(guó)公共管理的實(shí)踐和理論工作者在面臨中國(guó)即將加入世界貿(mào)易組織的大背景下，對(duì)我國(guó)政府角色應(yīng)該定位于什么進(jìn)行審慎思考的結(jié)果。從2001年開始，隨著中國(guó)加入WTO的步伐加快，各地陸續(xù)有了關(guān)于服務(wù)型政府的討論和實(shí)踐，2003年“非典”疫情的出現(xiàn)，更激起了人們對(duì)政府服務(wù)職能的關(guān)注。正是在這樣的背景下，2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上第一次提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。自此以后，“服務(wù)型政府”的概念日益頻繁地出現(xiàn)在黨和政府最高層級(jí)的文件中，同時(shí)，也成了我國(guó)公共管理學(xué)界和實(shí)踐者所探討的熱門話題。十七大報(bào)告提出的“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的論述，更明確地將建設(shè)服務(wù)型政府定位為我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)。

近年來，我國(guó)各級(jí)政府一直都在努力建設(shè)一個(gè)讓公民滿意的服務(wù)型政府。2005年之前，我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)，主要是以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，以各地服務(wù)大廳的建設(shè)為平臺(tái)，將政府職能定位在更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)，進(jìn)行了行政審批制度的改革，探索了集中辦理、一站式服務(wù)、首問負(fù)責(zé)制等涉及政府職能、組織結(jié)構(gòu)、行政流程和服務(wù)態(tài)度等方面的改革。從2005年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第“十一個(gè)”五年規(guī)劃的建議》首次提出“公共服務(wù)均等化”的概念后，中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)重點(diǎn)就轉(zhuǎn)移到了更具實(shí)質(zhì)意義的階段，即努力為每一個(gè)公民提供大致均等的基本公共服務(wù)的供給上?？梢哉f，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是黨和政府對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)提出的新要求，服務(wù)型政府建設(shè)也必將進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)期。

但是，由于我國(guó)地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異以及群體差異較大，在我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化絕不是一件容易的事情，它需要我們從諸多方面共同推進(jìn)。就目前的現(xiàn)狀而言，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來著手。

一、中央政府要做好頂層設(shè)計(jì)：確定我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的行動(dòng)總綱

由于我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的概念提出不久，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此概念雖有不同的認(rèn)識(shí)，但都意識(shí)到均等化絕不僅僅是某一地方政府范疇內(nèi)的均等化，而是全國(guó)范圍的均等化，它涵蓋了城鄉(xiāng)之間、東西不同區(qū)域之間、不同群體及個(gè)體之間的均等化。每個(gè)人無論其生活在哪里，也不管他的個(gè)人能力和收入高低，只要他生活在我們這個(gè)國(guó)家，他就應(yīng)該享有和其他任何人大體均等的基本公共服務(wù)。同時(shí)，我國(guó)又是一個(gè)單一制國(guó)家，因此中央政府有責(zé)任和義務(wù)就基本公共服務(wù)均等化的基本原則、基本范疇和行動(dòng)路線等進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從而為全國(guó)范疇內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化提供一個(gè)總的行動(dòng)綱領(lǐng)，這個(gè)總的行動(dòng)綱領(lǐng)至少應(yīng)該對(duì)下面問題給予相對(duì)明確的回答。

第一，什么是“均等化”。是如有學(xué)者提出的“底線均等”、“大體相等”，還是“大致均衡”？如果是“底線均等”或“大體均等”，那么又該如何理解？達(dá)到什么樣的程度才算實(shí)現(xiàn)了“底線均等”或“大體均等”？

第二，均等化的計(jì)算依據(jù)是什么。由于基本公共服務(wù)的公共性，即每個(gè)人無論其支付能力如何都可以均等地享有，因此基本公共服務(wù)的享用基本上都是免費(fèi)的，這就決定了其供給主體必然是以政府為主。因此，各地政府的財(cái)力大致均衡就是各地基本公共服務(wù)均等化的前提，這就要求我們明確各地方政府財(cái)力的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。是人均財(cái)政收入，還是人均財(cái)政支出？確定某一標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)又是什么？

第三，基本公共服務(wù)的范疇是什么。按照《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》之表述，我國(guó)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的范疇?wèi)?yīng)該包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面。但很顯然，這個(gè)范疇并沒有對(duì)公共服務(wù)與基本公共服務(wù)的概念進(jìn)行區(qū)分，范疇顯然是過寬了。這也是目前國(guó)內(nèi)學(xué)者幾乎一致的看法，對(duì)此也有學(xué)者提出了自己對(duì)基本公共服務(wù)范疇的理解，如學(xué)者丁元竹認(rèn)為，目前我國(guó)基本公共服務(wù)的范疇?wèi)?yīng)該包括“醫(yī)療衛(wèi)生（或稱公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務(wù)教育）、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障應(yīng)當(dāng)是基本公共服務(wù)中的‘基本’”。[1]那么，這種認(rèn)識(shí)是否符合我國(guó)的實(shí)際，現(xiàn)階段到底哪些公共服務(wù)屬于需要均等化的基本公共服務(wù)的范疇也應(yīng)該有個(gè)基本一致的認(rèn)知。

第四，均等化的含義是什么。是公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，還是公民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等？又或者機(jī)會(huì)均等是基礎(chǔ)，結(jié)果均等是目標(biāo)？只有明確了這些概念，才能明確我們推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和工作進(jìn)程。

第五，均等化的優(yōu)先順序如何安排？基于各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度以及不同公民的認(rèn)知程度和服務(wù)偏好之不同，各國(guó)對(duì)本國(guó)基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)先順序都會(huì)有不同的認(rèn)知和安排。如有學(xué)者提出，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)大致可分三個(gè)階段，第一階段包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障三類，主要確保人的基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到滿足；第二階段主要包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)三類，主要為了改善人們生存的軟硬環(huán)境，提高生存的安全性、舒適性和可持續(xù)性；第三階段主要包括一般公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實(shí)現(xiàn)。[2]我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的安排是否也要按如此順序進(jìn)行，或者根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，確定一個(gè)新的優(yōu)先順序？

第六，基本公共服務(wù)均等化的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是什么。在我們確定了哪些基本公共服務(wù)是現(xiàn)階段需要實(shí)現(xiàn)均等化的基本公共服務(wù)之后，中央政府也應(yīng)該為每一種基本公共服務(wù)的均等化設(shè)置一個(gè)相對(duì)比較明確的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括每種基本公共服務(wù)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、日常運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等，為我國(guó)基本公共服務(wù)的均等化提供一個(gè)指南和努力方向。

上述這些問題無論在各地方政府的實(shí)踐還是在學(xué)界都存在著一定程度的模糊認(rèn)識(shí)，需要中央政府進(jìn)行更權(quán)威、明確的界定。

二、改革中央與地方政府之間的關(guān)系：明晰中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)

由于我國(guó)各級(jí)政府之間的事權(quán)沒有一個(gè)明確的劃分，在現(xiàn)實(shí)中又表現(xiàn)為事權(quán)的層層下放。因此，目前我國(guó)基本公共服務(wù)的事權(quán)主要是由地方政府來承擔(dān)的。比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等支出大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)中央財(cái)政在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)方面承擔(dān)比例分別是5.5%、1.72%、6.29%，而地方政府承擔(dān)的比例卻分別高達(dá)94.5%、98.28%、93.7%。①在這高達(dá)90%以上的地方政府承擔(dān)的比例中，絕大多數(shù)又是由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的。與此同時(shí)，就各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和財(cái)力來說，又基本上表現(xiàn)為層層上收的局面，使縣鄉(xiāng)財(cái)政成為我國(guó)各級(jí)政府中最薄弱的一級(jí)財(cái)政，他們既沒有稅收的立法權(quán)和舉債權(quán)，也沒有獨(dú)立的稅種，要讓這樣一級(jí)財(cái)政承擔(dān)起基本公共服務(wù)的主要供給責(zé)任基本上是不可能的。有學(xué)者就指出，“現(xiàn)行稅制下，中央和地方的收入比為6:4，而支出比例為3:7，收支比例嚴(yán)重失衡”。[3]從一定意義上說，這也是我國(guó)基本公共服務(wù)供給質(zhì)量不高以及地區(qū)之間存在嚴(yán)重不均等的一個(gè)重要原因?；诖?，我們要調(diào)整各級(jí)政府之間的關(guān)系，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，使各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)真正匹配起來。那么到底哪些事權(quán)，即基本公共服務(wù)的供給主體應(yīng)該是地方政府，哪些事權(quán)的供給主體應(yīng)該是中央政府呢？本文認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持以下兩個(gè)原則。

第一，受益性原則。依據(jù)公共服務(wù)受益范圍，可以將公共服務(wù)分為三類，一是全國(guó)性的公共服務(wù)，這類公共服務(wù)的受益范圍覆蓋全國(guó)、惠及全國(guó)公眾或者事關(guān)國(guó)家整體利益，一般應(yīng)由中央政府提供，如國(guó)防安全等；二是地區(qū)性的公共服務(wù)，這類公共服務(wù)的受益范圍只覆蓋某一行政區(qū)域，因此這類公共服務(wù)應(yīng)由地方政府提供，如垃圾清運(yùn)等；三是地方政府提供的外溢性公共服務(wù)，這類公共服務(wù)由中央與地方聯(lián)合供給，或者依據(jù)外溢性程度的不同，可以進(jìn)一步分為以中央供給為主、地方供給為輔，或以地方供給為主、中央供給為輔兩種情形，如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項(xiàng)目。

第二，效率原則。即那種公共服務(wù)由哪級(jí)政府提供更有效率就由哪級(jí)政府來提供，以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最優(yōu)化配給。據(jù)對(duì)世界各國(guó)公共服務(wù)中央與地方的事權(quán)劃分的考察，一般來說，國(guó)防、外交等全國(guó)性的公共服務(wù)由中央政府單獨(dú)提供；警察服務(wù)、基本社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施，如跨區(qū)域的高速公路、鐵路、水利設(shè)施、商業(yè)性港口和機(jī)場(chǎng)等以中央承擔(dān)為主；基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、住房、社區(qū)設(shè)施等公共服務(wù)等以較高層級(jí)的地方政府承擔(dān)為主；供水、排污和垃圾處理、公園、綠地、街道平整、城市交通和地方環(huán)境保護(hù)等與人們的生存環(huán)境有關(guān)的基本公共服務(wù)則以基層政府承擔(dān)為主。

基于上述兩個(gè)原則以及世界性的普遍做法，結(jié)合我國(guó)各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)實(shí)，本文認(rèn)為，我國(guó)中央與地方政府在基本公共服務(wù)中的事權(quán)劃分大致應(yīng)該是，除國(guó)防和外交由中央政府單獨(dú)提供外，其他公共服務(wù)都應(yīng)該是中央與地方共同承擔(dān)。而在中央與地方政府共同承擔(dān)的部分中，基本的社會(huì)保障、社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)、跨區(qū)域的公共工程等基本公共服務(wù)應(yīng)以中央政府承擔(dān)為主，省及其他地方政府輔助提供；基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、住房、本區(qū)域內(nèi)的公共工程等基本公共服務(wù)應(yīng)以省級(jí)政府提供為主，中央和基層政府提供輔助；供水、垃圾清運(yùn)與處理、公園、綠地、城市交通和地方環(huán)境的改善等，基于服務(wù)效率的考慮應(yīng)以省以下基層政府提供為主，省級(jí)政府給予必要的財(cái)政支持。

三、繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能：更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)

所謂轉(zhuǎn)變政府職能就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)型政府調(diào)整為在繼續(xù)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的同時(shí)，更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府。這種職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整要解決的是政府對(duì)基本公共服務(wù)的總量投入問題，這是推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的一個(gè)前提。因?yàn)?，如果沒有政府對(duì)基本公共服務(wù)的關(guān)注和財(cái)政投入的增加，基本公共服務(wù)的均等化就是無源之水、無本之木。

同時(shí)，這一職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整也是我國(guó)所處特殊發(fā)展階段的客觀要求。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中等收入水平之后，這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就將進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵階段，這個(gè)階段的主要矛盾之一就是公眾越來越高的公共服務(wù)需求與政府捉襟見肘的公共服務(wù)供給之間的矛盾，其中2003年中國(guó)經(jīng)歷的非典型性肺炎危機(jī)就是一個(gè)很好的例證。如果這一矛盾不能有效地得到化解，則有可能使一個(gè)國(guó)家的發(fā)展錯(cuò)過這個(gè)難得的機(jī)遇期，并引發(fā)其他社會(huì)矛盾的加劇。

也正是在這樣一個(gè)特殊的歷史時(shí)期，中國(guó)政府從2003年開始，即人均GDP超過1000美元之后，就調(diào)整了長(zhǎng)期以來行政改革的重點(diǎn)，開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)。正如溫家寶總理在總結(jié)SARS危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)所提出的，我們要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)。應(yīng)該說，從那時(shí)起，中國(guó)政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整就被提上了議事日程。

但由于發(fā)展的沖動(dòng)以及其他方面的壓力，我國(guó)政府職能結(jié)構(gòu)的實(shí)際調(diào)整并沒有真正轉(zhuǎn)移到更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域里來。數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2004年間，我國(guó)基本公共服務(wù)累積增幅有17個(gè)省為10%—20%，有14個(gè)省是10%以下；而與此同時(shí)，人均GDP累計(jì)增幅最小的省（云南）為43%，最大的?。▋?nèi)蒙古）為93%；人均財(cái)政支出累計(jì)增幅最?。ㄔ颇希?6%，最大的（浙江）達(dá)到144%。[4](P14)這些數(shù)據(jù)說明，我國(guó)基本公共服務(wù)的累積增幅并沒有跟上人均GDP以及人均財(cái)政支出的累積增幅，更沒有實(shí)現(xiàn)在“更加關(guān)注”語義下應(yīng)該體現(xiàn)出的基本公共服務(wù)的累積增幅高于同時(shí)期人均GDP或人均財(cái)政支出的累積增幅了。如果我們以公共衛(wèi)生這種基本公共服務(wù)的投入為例，就可以更清楚地看出我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注還是很不夠的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)公共衛(wèi)生總費(fèi)用中政府所承擔(dān)的比重，從2003年到2006年一直是低于20%的，一直到2007年才勉強(qiáng)達(dá)到20%以上。②而世界銀行2003年的數(shù)據(jù)顯示，政府在公共衛(wèi)生總費(fèi)用中所承擔(dān)的比例在高收入國(guó)家平均是62%；中等收入國(guó)家平均是51%；中低收入國(guó)家平均是47%；低收入國(guó)家平均是27%。③實(shí)際上，不僅在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，我國(guó)公共財(cái)政的承擔(dān)比例過低，在公共教育、社會(huì)保障這兩大基本公共服務(wù)領(lǐng)域也存在同樣的問題。如表所示，我國(guó)在公共教育和社會(huì)保障領(lǐng)域的政府財(cái)政支出水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。

表1 世界不同國(guó)家公共教育、社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例④

所以，轉(zhuǎn)變政府職能，更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)，并不能只停留于應(yīng)然的理論定位上，還要落實(shí)到具體的行政實(shí)踐中。而政府職能是否實(shí)現(xiàn)了更加關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)，除了從這種國(guó)際比較中觀察我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注力度，還可以通過觀察政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，也就是政府明確了把錢主要花在了哪些領(lǐng)域，來確定我國(guó)政府的職能是否真正實(shí)現(xiàn)了上述轉(zhuǎn)變。

表2 國(guó)家財(cái)政支出總額及部分支出項(xiàng)目所占比例情況⑤單位:億元

從表2我們可以看出，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的1994—2006年，我國(guó)用于文教、科學(xué)和衛(wèi)生這些基本公共服務(wù)的開支比例是不升反降，由1994年的22.07%下降到了2006年18%左右。而同一時(shí)期的基本建設(shè)支出雖然中間也有一些起伏，但變化不大，基本維持在12%左右；行政管理費(fèi)用，也基本都在12%之上。⑤而其中的公車耗費(fèi)更是達(dá)到了驚人的程度，資料顯示，2004年，中國(guó)至少有公車400萬輛，公車消費(fèi)財(cái)政資源4085億元，大約占全國(guó)財(cái)政收入的13%以上。與公車消費(fèi)相聯(lián)系，據(jù)各種資料顯示，全國(guó)一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數(shù)高達(dá)6000億元以上，如果財(cái)政收入按3萬億元計(jì)算，幾乎相當(dāng)于財(cái)政收入的20%左右⑥，而基本建設(shè)支出下降幅度不大。這些數(shù)據(jù)說明，我國(guó)政府的職能并沒有從原來的建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府，因此，政府職能的進(jìn)一步調(diào)整，仍將是今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要內(nèi)容。

四、改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度：使各地提供基本公共服務(wù)的財(cái)力大致均衡

就目前而言，實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的最大障礙，就是我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，使得生活在不同區(qū)域的個(gè)體所享有的政府所提供的基本公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量存在很大的不同。而我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)稅制度應(yīng)該說基本上是支持這種差異的。

表3 2009年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表（2008執(zhí)行數(shù)）⑦

從表3中我們可以看出，中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移主要包括三種形式。

一是稅收返還（約占轉(zhuǎn)移支付總額的15.2%）。這種轉(zhuǎn)移支付主要是為了減輕分稅制執(zhí)行的難度而對(duì)比較富裕的地方政府采取的妥協(xié)，返還額度和地方政府上繳的財(cái)稅數(shù)額成正比例關(guān)系，即上繳的財(cái)稅越多得到的返還也就越多，相反，則越小。其結(jié)果就是窮者愈窮，富者愈富，不利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

二是一般性轉(zhuǎn)移支付（約占轉(zhuǎn)移支付總額的40%），包括均衡性轉(zhuǎn)移支付（約占全部轉(zhuǎn)移支付總額的15.9%）和原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)子項(xiàng)。而在這占比近40%的一般性轉(zhuǎn)移支付中，只有15.9%的均衡性轉(zhuǎn)移支付是按照財(cái)政收支的客觀因素，并適當(dāng)考慮人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度、少數(shù)民族等成本差異，結(jié)合各地實(shí)際財(cái)政收支情況，采用規(guī)范的、統(tǒng)一的計(jì)算公式，按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)計(jì)算出來，對(duì)那些財(cái)力不足地區(qū)進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，可以直接作用于基本公共服務(wù)的均等化。其他各項(xiàng)一般性轉(zhuǎn)移支付基本上都是因?yàn)橹醒氤雠_(tái)某項(xiàng)政策，地方財(cái)力無力執(zhí)行這些政策時(shí)，中央為了讓地方執(zhí)行這些政策而進(jìn)行的的財(cái)力補(bǔ)助，所以這些補(bǔ)助的使用是有明確的指向的，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的貢獻(xiàn)不大。

三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（約占轉(zhuǎn)移支付總額45.3%），是中央政府根據(jù)特定項(xiàng)目的需要而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。此類項(xiàng)目一般都是跨區(qū)域、并具有正外溢性的大型公共工程，因此這類轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)只能用于該項(xiàng)目的建設(shè)，地方政府不可以挪作基本公共服務(wù)的供給，無法貢獻(xiàn)于基本公共服務(wù)的均等化。自1994年以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目種類也日趨繁多。

從上述分析我們可以看出，現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中只有占比15.9%的均衡性轉(zhuǎn)移支付可以直接作用于基本公共服務(wù)的均等化，其他各項(xiàng)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的貢獻(xiàn)都是十分有限的，而其中的稅收返還實(shí)際上還在加劇著各地財(cái)力的不均衡。因此整體而言，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度無法促進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)?；诖?，本文的建議如下。

第一，逐步降低直至取消稅收返還。因?yàn)檫@本來就是1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)對(duì)富裕地區(qū)政府的一種權(quán)宜之計(jì)，在分稅制執(zhí)行已經(jīng)18年后的今天，應(yīng)該說已經(jīng)具備了取消此項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的條件。而且，它實(shí)際上也在加劇著地區(qū)之間財(cái)力的不均衡，與黨和政府提出的實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)背道而馳。

第二，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。由于一般性轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出以及轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)等因素，用統(tǒng)一的計(jì)算公式計(jì)算出來，由上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此它擁有均衡各地財(cái)力的功能，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的貢獻(xiàn)也最為直接。正如財(cái)政部發(fā)布的《2008年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》中所指出的：“一般性轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化……”。所以，這部分轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該進(jìn)一步加大。同時(shí)，完善和改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法，盡可能將地方政府的所有稅費(fèi)收入都納入地方財(cái)力范疇，并考慮各地的實(shí)際情況，以準(zhǔn)確全面地反映地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。

第三，嚴(yán)格限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般來說，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只是一般性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充和輔助，只有在一般性轉(zhuǎn)移支付無法涵蓋的、非固定的、特殊的、重大項(xiàng)目的實(shí)施中才啟用，因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例不應(yīng)過重。但現(xiàn)實(shí)卻是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是各單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中占比最大的一項(xiàng)，而且部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目還存在著交叉重復(fù)的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)內(nèi)容交叉重復(fù)，涉及資金156.37億元。[5]因此，必須嚴(yán)格限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍。一般認(rèn)為，列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，都應(yīng)該是跨區(qū)域的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，如跨區(qū)域的重大公共工程、突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的應(yīng)對(duì)、重大污染項(xiàng)目的治理以及中央委托地方的項(xiàng)目等。另外，還要公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批程序和監(jiān)督途徑。既然這些項(xiàng)目都是關(guān)系到廣大范圍內(nèi)公眾利益的重大公共項(xiàng)目，無論是項(xiàng)目的設(shè)立還是項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)過程、資金使用流向等都應(yīng)該盡可能公開，以接受公眾和媒體的監(jiān)督，這樣既避免了資金使用中的腐敗問題，又可以防止專項(xiàng)資金用于非專項(xiàng)的目的。

第四，加快改革省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于很多基本公共服務(wù)的供給都是由最接近公眾的基層政府提供的，而目前的轉(zhuǎn)移支付制度只解決了中央對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付并不明確，尤其是基層的縣鄉(xiāng)政府，他們承擔(dān)著大量的基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，但卻沒有足夠的財(cái)力來支撐這些基本公共服務(wù)的供給。所以，必須盡快探索和改革省以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付最好直接核算到縣，盡可能使各級(jí)地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配起來。

第五，探索縱向轉(zhuǎn)移支付制度和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的新的轉(zhuǎn)移支付制度。由于我國(guó)區(qū)域之間尤其是東西部之間的政府財(cái)力差距很大，靠單一的縱向轉(zhuǎn)移支付很難在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)力的均衡，因此我們可以借鑒世界上其他國(guó)家如德國(guó)等所實(shí)行的橫向轉(zhuǎn)移支付，來加快我國(guó)各地區(qū)財(cái)力的大體均衡。而且，我國(guó)也有實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。一方面，東部地區(qū)本身就是在享有國(guó)家很多優(yōu)惠政策的前提下發(fā)展起來的，其發(fā)展起來之后有義務(wù)也有責(zé)任去幫助中西部地區(qū)的發(fā)展；另一方面，這些年東西部之間的對(duì)口幫扶工作也一直在進(jìn)行著，這實(shí)際上已經(jīng)類似于橫向轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)在我們要做的就是更加的制度化和規(guī)范化。

五、構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)：借助公共服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化減輕政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政壓力

作為一個(gè)以服務(wù)為其宗旨的服務(wù)型政府，滿足人們?cè)絹碓蕉嗟墓卜?wù)需求責(zé)無旁貸。但由于財(cái)力有限，政府無法單憑自身財(cái)力滿足公眾所有的公共服務(wù)需求，而由于基本公共服務(wù)的供給大都是人人都可均等、免費(fèi)享有的服務(wù)，因此只能主要靠政府來提供。而當(dāng)政府財(cái)政主要用于基本公共服務(wù)的供給之后，就沒有更多的財(cái)力滿足公民對(duì)其他公共服務(wù)的需求了。那么怎么辦呢？一個(gè)為各國(guó)政府改革實(shí)踐所證明的行之有效的辦法，就是通過公共服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化，整合整個(gè)社會(huì)的資源，構(gòu)建一個(gè)包括政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民自身在內(nèi)的多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，才能滿足公眾越來越多、越來越個(gè)性化的公共服務(wù)需求。具體方式包括簽約外包、公私伙伴關(guān)系及使用者付費(fèi)、公私競(jìng)爭(zhēng)打破政府壟斷、部分公共服務(wù)的社區(qū)自治和社會(huì)組織的公益性服務(wù)等。

這種多元化公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的形成，不僅可以使政府騰出更多的精力和財(cái)力來從事基本公共服務(wù)的供給，并通過競(jìng)爭(zhēng)促使政府提高基本公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，還可以為不同的消費(fèi)群體提供不同的公共服務(wù)供他們選擇。比如，在公共教育領(lǐng)域，當(dāng)政府提供了一套符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的、均等化的、免費(fèi)的公立教育體系的同時(shí)，其他社會(huì)資源則有可能提供更加個(gè)性化的私立教育或慈善教育體系，以滿足不同公民的不同消費(fèi)需求。政府要做的就是為各種社會(huì)力量的作用發(fā)揮提供各種服務(wù)，包括制度、規(guī)則、環(huán)境、信息等各個(gè)方面。基于此，我們也將構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)作為推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的途徑之一。

[1]丁元竹.基本公共服務(wù)如何均等化[N].南京日?qǐng)?bào)，2007-12-10.

[2]陳昌盛.基本公共服務(wù)均等化及其行動(dòng)框架[R].國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告，2007，（196）.

[3]馬應(yīng)超，馬海濤.我國(guó)民族地區(qū)財(cái)政管理體制改革30年：總體回顧與后續(xù)設(shè)計(jì)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（29）.

[4]陳昌盛，蔡躍洲.中國(guó)政府公共服務(wù)：制度變遷與地區(qū)評(píng)估[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[5]中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)“公共服務(wù)均等化問題研究”課題組：“公共服務(wù)均等化問題研究”[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（58）.

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》，見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

②數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2011年版。

③數(shù)據(jù)來源：世界銀行《2003年世界發(fā)展指標(biāo)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版。

④本表數(shù)據(jù)國(guó)外部分主要來自《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，國(guó)內(nèi)部分主要來自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》，參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

⑤數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

⑥數(shù)據(jù)來源：“公車消費(fèi)和公款吃喝一年6000億占20%的財(cái)政收入”，中新網(wǎng)，2006年3月17日。

⑦數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部《2009年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》，見財(cái)政部網(wǎng)站。

［責(zé)任編輯：解梅娟］

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