西北民族地區(qū)村民自治現(xiàn)狀描述與問題闡釋
——以臨夏回族自治州M、N兩鎮(zhèn)為例

王文會，李雙奎

(甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院，蘭州 730070)

西北民族地區(qū)村民自治現(xiàn)狀描述與問題闡釋
——以臨夏回族自治州M、N兩鎮(zhèn)為例

王文會，李雙奎

(甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院，蘭州 730070)

實地調(diào)查了甘肅省臨夏回族自治州2鎮(zhèn)17個村的村民自治狀況，以“四民主”為框架，從政治發(fā)展視角進行了分析。在臨夏州鄉(xiāng)村，目前已普遍完成了6次換屆選舉，村民自治有序推進，但存在的問題也不容忽視。這些問題主要表現(xiàn)為:村民自治的規(guī)范制度與有限鄉(xiāng)村資源發(fā)生背離;村民自治還不能得到村民充分認可;村民自治的理想價值還受到宗教宗族等因素的干擾;村委民主選舉的規(guī)范性還需加強;村務民主管理基本環(huán)節(jié)缺失;政府影響村務管理自主運行現(xiàn)象時有發(fā)生等。

西北民族地區(qū);村民自治;臨夏回族自治州

一、研究背景

村民自治伴隨著國家改革開放的進程，至今已走過了近30年的歷程，目前已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步發(fā)展的基本法律制度。從全國來看大多地方已完成了5～7屆村委會選舉，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的理念深入人心。但是，村民自治也面臨著發(fā)展中的諸多新情況、新問題，如區(qū)域發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村治理精英流失、兩委關系不協(xié)調(diào)、選舉失范、重選舉輕管理等。其在西部民族地區(qū)發(fā)展狀況如何?值得進行進一步調(diào)查研究。為此，本文綜合運用問卷、觀察、結構式訪談等方式，于2010年7月20日－30日，隨機選取了臨夏回族自治州2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個村作為調(diào)查對象，對該地區(qū)村民自治建設發(fā)展情況進行了較為深入的調(diào)查。

二、村民自治運行現(xiàn)狀描述

(一)規(guī)模

近幾年來，受“并村”和“村改居”的影響，全國農(nóng)村村委會的數(shù)量整體呈減少趨勢。但是，在本次被調(diào)查村中，M鎮(zhèn)每個村委會管轄1～8個自然村不等，N鎮(zhèn)每個村委會管轄1～10個自然村不等。該地村委會設置基本上還是以歷史上的自然村為基本單位，沒有減少或增加。

(二)自然地理狀況

在被調(diào)查的17個村中，屬于平原地區(qū)的有10個，屬山區(qū)的有5個，屬丘陵地區(qū)的有1個，其他地區(qū)的有1個，分別占村總數(shù)的55.5%，27.8%，5.6%和5.6%。有村級公共汽車站(點)的村占38.8%;而既無火車站又無公共汽車站(點)的村占44.4%。這表明交通不便仍是該地鄉(xiāng)村的基本情況。

(三)經(jīng)濟狀況

在調(diào)查中，我們收集到村委會負債、村民年均純收入的資料。這幾個項目基本能反映該地農(nóng)村經(jīng)濟的基本狀況。調(diào)查資料顯示，無負債的村占61%，39%的村有不同程度的負債。2009年該地村民年均純收入在700元到3 816元，人均收入在1 000元以下的占11.8%，1 000元到2 000元的占10.5%，77.7%的人均年純收入在2 000元以上。

(四)村干部隊伍狀況

該地平均每村有村委會成員6人，各村的村委會干部(主任、副主任和委員)職數(shù)多在5～13人之間。

近些年，從上至下普遍鼓勵村“兩委”干部兼職，特別是鼓勵村黨支部書記與村主任“一肩挑”。如表1所示，該地兼職情況并不普遍，其中與主任“一肩挑”的只有17%。

表1 村黨支部書記在村委會中兼任領導職務的占比情況

(五)公共物品建設狀況

公共物品建設一般是村務管理的重要內(nèi)容。表2是對幾項公共物品供給狀況的調(diào)查數(shù)據(jù)，其中，通電情況最好，所有村都已通電。其次有72%的村都安裝了有線電視，67%的村有自來水，安裝高音喇叭的村有50%。而且村委會有專門辦公場所的村已接近90%。

表2 村內(nèi)主要公共物品供給的占比狀況

三、存在的主要問題闡釋

(一)規(guī)范的村民自治制度與鄉(xiāng)村有限資源發(fā)生背離

村民自治結構主要以鄉(xiāng)村治理中各個權力主體的職責劃分和行動模式作為主要表現(xiàn)形式。權力主體主要有:村黨組織、村委、村內(nèi)各種協(xié)會組織、村民、少數(shù)民族地區(qū)還有村級宗教組織等。目前，我國已有《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村委會組織法》、省級《村委會組織法〈實施辦法〉》、鄉(xiāng)規(guī)民約、協(xié)會章程、宗教習俗等，已形成了較為完善規(guī)范的制度結構體系。但是，在實際運行中，從臨夏鄉(xiāng)村村民自治的資源支撐視角看，還存在以下背離:

一是薄弱的經(jīng)濟基礎限制村務管理中的集體行動能力。臨夏回族自治州作為我國西部一個少數(shù)民族聚居地區(qū)，自然條件比較惡劣，經(jīng)濟建設雖然近年來取得了巨大的成就，但與東部沿海發(fā)達地區(qū)相比較整體差異巨大。2008年，農(nóng)村居民人均純收入上海與甘肅之比已擴大到了4.20倍，而1978 年這一比值為 2.78［1］(具體差別見表 3);在被調(diào)查的17個村中100%的村沒有集體企業(yè)或集體經(jīng)濟，有39%的村都有不同程度的負債;同時在調(diào)查中有58.3%的家庭因資金缺乏其生產(chǎn)難以正常進行。

表3 2003—2009年全國、甘肅、臨夏農(nóng)村居民人均純收入 單位:元

二是村治人力資源流失，已影響到村治良性發(fā)展。臨夏州是個農(nóng)業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)村勞動力資源總數(shù)約102.46萬人，全州耕地面積總數(shù)為214.93萬畝，①《村民委員會組織法》規(guī)定人數(shù)較多或是居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村委會召集村民代表開會。按國家標準每個勞動力6畝地計算，該地區(qū)明顯人多地少，加之城鄉(xiāng)收入差別等因素客觀上導致了大量的剩余勞動力外出務工。統(tǒng)計顯示臨夏州近幾年每年的勞務輸出人數(shù)都在40萬人次以上，其中農(nóng)業(yè)人口占較高比重。在調(diào)查中，村中80%的能人都外出務工，就是留在村中發(fā)展的也很少表現(xiàn)出對村務管理工作的熱心。另外，該地考入大學的人數(shù)逐年增加，但畢業(yè)后都選擇城市就業(yè)。村治人力資源流失，特別是精英主體的缺失，已嚴重影響村民自治的良性發(fā)展。

(二)村民自治的制度實踐還不能得到村民充分認可

阿爾蒙德在其所著的《比較政治學:體系過程和政策》中，對各國的調(diào)查統(tǒng)計研究表明“教育層級與政治參與程度成正比?！保?］據(jù)第五次人口普查結果可知，臨夏州15歲及15歲以上文盲人數(shù)有595 320人，占人口總數(shù)比重的32.54%，占全省文盲人數(shù)的16.53%，臨夏州的文盲問題非常嚴重。全州人口總數(shù)中，接受大專以上教育的有15 108人，占的比重為0.83%;接受高中(含中專)教育的有94 803人，占的比重為5.18%;接受初中教育的有223 811人，占的比重為12.23%;接受小學教育的有586 387人，所占比重為32.05%，均低于全省平均水平。①臨夏州勞務經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀［EB/OL］.甘肅統(tǒng)計信息網(wǎng)，2007年9月5日。在我們隨機選取的村民調(diào)查對象中，有18人不識字，占總人數(shù)的37.5%，11人為小學畢業(yè)，占22.9%，6人初中畢業(yè)，高中、中專的有11人，大專以上的只有1人。在被調(diào)查的人員中只有2人為黨員，3人為共青團員，43人都是群眾。這些都表明該地農(nóng)民受教育水平較低。在被調(diào)查者當中有36人不知道《中華人民共和國村民委員會組織法》，占總人數(shù)的75.0%。當村民遇到村委會通過一項危害自己利益的決議時仍有40%的人選擇忍耐和不知道該怎么辦。在村委會對自己的意見不予考慮時有54.2%的村民選擇不清楚該怎么辦。在走訪中我們進一步了解到，在村里進行投票選舉時大多數(shù)的村民都是一戶派一個代表去參加投票或是交由其他人代其進行投票，究其原因他們認為選誰跟自己沒多大關系等。因此，在村民自治制度實踐方面，該地村民民主權利意識淡薄，政治參與積極性不高等是一個不爭的事實。

(三)村民自治的主流價值受到宗教宗族等非規(guī)范因素的干擾

在西北廣大農(nóng)村由于受到幾千年來傳統(tǒng)宗族文化的影響，宗族勢力的存在是一個普遍的現(xiàn)象，加之臨夏回族自治州是伊斯蘭教在中國影響最深的地區(qū)之一。因此，宗教與宗族文化對村民自治主體價值的影響不可避免。宗族組織是指在鄉(xiāng)村社會以姓氏血緣為紐帶形成的宗派利益團體。宗族是家庭、家族的擴大或延伸，宗族中的成員一般有血濃于水的情感，對內(nèi)有較強的凝聚力，對外則具有較強的排異性［3］。在我們所調(diào)查的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有75%的村民都是本村的大姓。在選舉中他們大多數(shù)都愿意選自己家族有能力的人當人村干部，因為他們認為自己家族的人當選必然會對自己有利。在問到村里最具有群眾威信的人時，有15人選擇家族老人，占31.2%。在回答“家族，親戚因素對選舉有影響嗎?”時，有11人選擇有較大影響，占 22.9%;有 7人選擇有一些影響，占14.6%;有22人選擇沒什么影響，占45.8%;還有6人選擇不好說，占12.5%。另外，在臨夏回族自治州信奉伊斯蘭教的人數(shù)約占到總人數(shù)的56.4%。該地區(qū)的生婚喪葬、飲食、服飾等生活習俗，到處都滲透著伊斯蘭的義律。在信奉伊斯蘭教的被調(diào)查人中，有27%的人每天都參加宗教活動，有27%的人每周參加一次以上宗教活動。一些教徒每年用于宗教活動的費用高至三四千元。宗教首領阿訇在廣大穆斯林群眾中起著舉足輕重的作用，具有極強的人格魅力和影響力。村里的婚喪嫁娶都會由阿訇主持，在大事的處理上，他們更愿意聽從阿訇的。

(四)村委會換屆選舉失范現(xiàn)象嚴重

一是選舉委員會的產(chǎn)生不合法。在回答“在選舉現(xiàn)在的村委會時，主持選舉工作的‘村民選舉委員會’是如何產(chǎn)生的?”時，有4人選擇由村黨支部指定，有8人選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導指定，有12人選擇其他方式或不清楚的，這些占總人數(shù)的50%。只有24人選擇由村民會議或村民小組選舉產(chǎn)生，占50%。顯然選舉委員會的產(chǎn)生與相關法律法規(guī)的初衷相悖。

二是候選人的產(chǎn)生不合法。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，候選人應由有選舉權的過半數(shù)村民直接選舉產(chǎn)生，以提名多的為正式候選人。但調(diào)查過程中在回答“初步候選人如何提名產(chǎn)生”時，有16.7%的人選擇由群眾直接提名產(chǎn)生，有10.4%的人選擇由選舉委員會提名產(chǎn)生，有20.8%的人選擇由村黨支部提名產(chǎn)生，有27.1%的人選擇由上級提名產(chǎn)生，另有25%的人不清楚;對正式候選人有33.3%的人選擇的是由上級確定。

三是計票方式欠規(guī)范?！洞迕裎瘑T會組織法》第十四條規(guī)定，選舉村民委員會實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應當當場公布;選舉時，應設立秘密寫票處。然而，在被調(diào)查的48人當中有14人選擇了沒有實行公開計票，有15人選擇不知道是如何計票的，這兩者占60.4%;而選擇實行公開計票的只有19人，只占39.6%。在進行選舉過程中大多數(shù)村沒有設立秘密寫票處，而且有部分村沒有當場宣布選舉結果。

(五)村務管理基本環(huán)節(jié)缺失，民主監(jiān)督方式受限

村級財務公開是實現(xiàn)村務民主管理的基本環(huán)節(jié)。通過調(diào)查我們得知有將近80%的村民對村里的財務狀況根本不清楚或不知道;14人選擇村里從來沒有公布過財務狀況，占29.1%;隨時公布的只有5人，占10.4%;一年公布一次的4人，占8.3%;半年一次的2人，占4.2%;三個月一次的1人，占6.25%;還有21人選擇不清楚，占43.8%。在回答“目前，您村里有村務公開監(jiān)督小組嗎?”這個問題時，16人選擇沒有，占33.3%;有7人選擇有，占14.6%;還有23人選擇不知道，占47.9%。這一方面說明村民權利意識淡薄外，另一方面表明村務管理過程中的重要環(huán)節(jié)缺失。村規(guī)民約或村民自治章程是進行民主管理的有效依據(jù)，然而我們的調(diào)查資料顯示，有17人選擇沒有村規(guī)民約或村民自治章程，占35.4%;有15人選擇不知道有沒有，占31.2%;只有14人選擇有，占29.1%。這說明被調(diào)查村民主管理的基本制度還不充分或完善，即便是有些村有村規(guī)民約或村民自治章程，這些村規(guī)民約或村民自治章程的執(zhí)行情況也是差強人意。

(六)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越界影響村民自治的自主運行

《村民委員會組織法》明確規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預屬于村民自治范圍內(nèi)的事，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但是，在村民自治的實際運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系很難達到這種理想的狀態(tài)，在很多方面二者之間仍然是傳統(tǒng)的上下級關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的干預主要表現(xiàn)在三個方面:首先是對村委會選舉的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了方便開展工作直接確定村委會的候選人或是直接任命村委會成員;其次是通過操縱控制村黨支部來干預村務管理，《村民委員會組織法》規(guī)定村黨支部是村民自治的核心領導，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就通過村黨支部來控制村委會;第三就是通過控制村財務來干預村民自治，村里的各類項目款、補助等從表面上看是由村委會掌管，但實際上是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制，由于村財權受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制，村委會為了有效開展工作只能聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

四、對策

(一)發(fā)展經(jīng)濟，強化村民自治制度實現(xiàn)的經(jīng)濟基礎

薩托利說過:“民主不僅僅是一種政治形式，它首先意味著尋求更多的社會保障與經(jīng)濟福利”［4］。民主政治的進步與經(jīng)濟的發(fā)展是相輔相成的，兩者相互促進共同發(fā)展。從世界各國情況來看，越發(fā)達的國家，民主政治越有保障。只有發(fā)展該地區(qū)經(jīng)濟才能改善農(nóng)民的生活條件，才能改善農(nóng)村文化教育設施，才能提高農(nóng)民素質，才能使農(nóng)民更多地關注自身生存狀況和民主權利的實現(xiàn)。

(二)發(fā)展教育，提升農(nóng)民群眾政治社會化水平

政治社會化是一個社會中的政治文化通過某種方式得以傳播、普及和延續(xù)的過程。在村民自治過程中推進農(nóng)民群眾政治社會化進程，從個體層面講就是讓廣大村民通過學習而接受和掌握所處社會的政治文化，逐步產(chǎn)生政治情感和政治態(tài)度，由“自然人”轉變?yōu)椤罢稳恕钡倪^程［5］。隨著村民政治文化水平不斷提高，村民的政治訴求，權利和主體意識將會增強，村民自治將會更好更快的發(fā)展。因此，應不斷加強對農(nóng)村教育的投入，強化各類培訓，不斷提升農(nóng)民群眾政治社會化水平，從而推動村民自治水平。

(三)輿論引導，建設有利于村民自治健康發(fā)展的政治文化

哈貝馬斯認為:“社會系統(tǒng)的理想價值一方面是傳統(tǒng)文化價值的產(chǎn)物，另一方面又是系統(tǒng)整合非規(guī)范要求的產(chǎn)物”［6］。政治文化是一個國家中的階級、團體和個人，在一定生產(chǎn)方式的基礎上，在長期的社會歷史文化傳統(tǒng)的影響下，形成的某種特定的政治價值觀念、政治心理和政治行為模式。建設有利于村民自治健康發(fā)展的政治文化在西北特別是民族地區(qū)主要就是通過引導鄉(xiāng)村文化中的宗族文化和宗教文化，使之有利于村民自治的開展［7］。

(四)嚴格執(zhí)法，規(guī)范處理村民自治過程中的各種權力關系

一是正確處理“兩委”關系。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村黨支部與村民委員會兩者從根本上講并無職責沖突，但在實際中會出現(xiàn)黨支部領導一切或是村委會總攬一切，更有甚者是出現(xiàn)兩不管現(xiàn)象，兩委互相推脫責任。這勢必會影響到村民自治的質量。針對此現(xiàn)象各地已經(jīng)總結出一些非常可行的經(jīng)驗，例如實行村主任和村支書由一人擔任的“一肩挑”模式，“兩委”成員互相交叉任職等，這在一定程度上都有利于“兩委”關系的協(xié)調(diào)。

二是在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系時，既要防止附屬行政化又要防止過度自治化問題［8］。一方面要明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的責權，防止村委會的政務和村務的沖突(政務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務，村務即村莊自身的事務);另一方面就是要轉變政府的職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成服務農(nóng)村、服務農(nóng)業(yè)、服務農(nóng)民的政府，同時幫助和指導村委會做好村民自治工作。

三是要處理好村委與村民關系。村委會與村民的關系本質上是一種代理和委托的關系。村委會是由村民選舉的村民自治組織，它應當對村民負責并且接受村民的監(jiān)督?，F(xiàn)實中也會出現(xiàn)村委會選舉產(chǎn)生后逐步偏離了代表村民利益的軌道問題、村民和村委會也會逐漸變成服從和被服從的關系問題等。要解決這一矛盾，必須嚴格遵守《村民委員會組織法》的規(guī)定，完善村民(代表)大會制度，定期召開村民(代表)會議，村委會對村民(代表)會議負責并報告工作，村民(代表)會議要按期審議村民委會的工作報告，并評議村委會成員的工作等，從而真正實現(xiàn)村民和村委會之間委托和代理的關系。①2000年第五次全國人口普查臨夏回族自治州手工匯總主要數(shù)據(jù)［R］.臨夏回族自治州人口普查辦公室，2001.

［1］祝偉，汪曉文.我國省際間農(nóng)村居民收入差距的實證研究［J］.江西財經(jīng)大學學報，2010(1):82.

［2］加布里埃爾·A·阿爾蒙德.比較政治學:體系、過程和政策曹沛霖譯［M］.上海:上海譯文出版社，1987.

［3］韓玲梅.沖突與協(xié)調(diào)［M］.杭州:浙江大學出版社，2007.

［4］［美］薩托利.民主新論中文版［M］.北京:東方出版社，1993.

［5］王學儉，張新平.政治學原理新編［M］.蘭州:蘭州大學出版社，2006.

［6］尤爾根·哈貝馬斯.合法化危機［M］.劉備成，曹衛(wèi)東，譯.上海:上海世紀出版集團，2009.

［7］黃輝祥.農(nóng)村社區(qū)文化重建與村民自治的發(fā)展［J］.社會主義研究，2008，178.

［8］徐勇.中國農(nóng)村研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2008.

The Status Quo and Problems of Villager Autonomy in Ethnic Areas in Northwest China——Based on the Examples of Town M and Town N in Linxia Hui Autonomous County

WANG Wen-hui，LI Shuang-kui
(College of Humanities，Gansu Agricultural University，Lanzhou 730070，China)

The situation of villager autonomy in 17 villages from 2 towns was investigated，and it was analyzed from the perspective of political development and based on the framework of“Four Democracy”.So far，six elections have been carried in villages from Linxia county，and the villager autonomy has been pushed forward orderly，but problems still exist.Firstly，the rules and regulations of villager autonomy are contrary to the limited resources in these villages.Secondly，villager autonomy is not fully accepted by villagers.Thirdly，the ideal values of villager autonomy are affected by religious factors.Fourthly，the norms of democratic election should be strengthened.Fifthly，the basic links in democratic administration of village affairs are not sufficient.Lastly，influence from government on the autonomous administration frequently occurs.

ethnic areas in Northwest China;villager autonomy;Linxia Hui Autonomous County

D035

A

1674－8425(2012)05－0059－05

2011－11－03

國家社科基金“西北民族地區(qū)村民自治問題研究”(09XZZ006)。

王文會(1987—)，女，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向:公共管理。

(責任編輯 鄺坦勵)