非法收藥違法行為的監(jiān)管難點(diǎn)大觀

文◎何俊勇

▲藥監(jiān)執(zhí)法人員在清點(diǎn)非法回收的藥品

2011年北京市藥品監(jiān)督管理局組織開(kāi)展的“5.26”和“7.20”專案所取得的重大戰(zhàn)果，深刻地反映了“非法收藥”這一威脅藥品安全的毒瘤之大、之深。由此可見(jiàn)，打擊非法收售藥品違法行為須警鐘長(zhǎng)鳴。打擊非法收藥的難點(diǎn)在哪里?對(duì)于非法收藥行為的處罰，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)又是如何規(guī)定的？筆者就此展開(kāi)了調(diào)查。

各方利益均沾

利益的存在及利益鏈的形成是藥品回收現(xiàn)象存在的根本原因。目前，非法收藥已經(jīng)形成了“賣藥人——下游藥販——中游藥販——上游藥販——藥品經(jīng)營(yíng)/使用單位”的完整利益鏈條。

除此之外，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民也是利益獲得者，比如，在北京市豐臺(tái)區(qū)五里店地區(qū)之所以能夠形成較大規(guī)模的回收藥品交易市場(chǎng)，除了地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、社會(huì)監(jiān)管力量較薄弱等因素外，也與當(dāng)?shù)鼐用竦摹俺鲎饨?jīng)濟(jì)”密切相關(guān)。筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房屋出租收入是五里店地區(qū)居民收入的主要來(lái)源，藥販在此地聚集后，抬高了當(dāng)?shù)氐姆课莩鲎鈨r(jià)格。而且藥販為了安全隱蔽，常常長(zhǎng)期整院承租，從而為房屋出租人帶來(lái)了豐厚穩(wěn)定的回報(bào)。

非法使用醫(yī)?？ㄌ桌?/h2>

使用醫(yī)?？_開(kāi)藥品出售是非法收藥藥品的主要來(lái)源之一，而對(duì)非法使用醫(yī)?？ㄌ桌谋O(jiān)管和打擊難度較大。宣武醫(yī)院一位不愿透露姓名的醫(yī)生說(shuō)：“比如看高血壓病，在綜合性三甲醫(yī)院，正副主任醫(yī)師可以開(kāi)出一個(gè)月用量的藥品，這一個(gè)月內(nèi)再到這家醫(yī)院開(kāi)不出藥來(lái)，如果持卡人去別的醫(yī)院看同樣的病，能再開(kāi)出一個(gè)月的藥品，只要藥品的金額不超過(guò)社?？ǖ南揞~，藥品所需費(fèi)用就可使用社?？ńY(jié)算。”在偵破相關(guān)案件中，警方也發(fā)現(xiàn)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)醫(yī)?？ㄌ桌约笆召?gòu)藥品的行為沒(méi)有明確規(guī)定。特別是對(duì)持卡人，如果想追究其刑事責(zé)任，非法套利須達(dá)到一定金額，而這一點(diǎn)取證很難。此外，很多持卡套利者是老人，處理起來(lái)困難。

過(guò)期藥品回收制度不合理

盡管國(guó)家明令禁止回收藥品，但卻對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)如何處理過(guò)期失效藥品的問(wèn)題沒(méi)有作硬性規(guī)定。一旦某個(gè)批號(hào)的藥品超過(guò)有效期，藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)可自愿向藥監(jiān)部門匯報(bào)，再由藥監(jiān)部門監(jiān)督其銷毀。銷毀自存的過(guò)期藥品需要花費(fèi)一定的費(fèi)用，通常藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和使用單位的積極性并不高。同時(shí)，生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)和使用單位對(duì)老百姓持有的過(guò)期藥品并沒(méi)有回收義務(wù)，國(guó)家也未出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)辦法。在北京地區(qū)，為了有效防范過(guò)期藥品被非法回收的問(wèn)題，藥監(jiān)部門給每個(gè)街鄉(xiāng)社區(qū)配備了過(guò)期藥品回收箱，取到了一定的效果。但是這種回收方式是建立在老百姓的自愿意識(shí)和社會(huì)責(zé)任之上，缺乏外在驅(qū)動(dòng)力。因此無(wú)法杜絕過(guò)期藥品被非法回收的問(wèn)題。

調(diào)查取證難

近年來(lái)，伴隨著藥監(jiān)部門對(duì)非法收藥行為打擊力度的加強(qiáng)，藥販的反調(diào)查能力也在不斷提升，其行為也趨于隱蔽化、流竄性、小型化，給執(zhí)法部門調(diào)查取證增添了難度。筆者發(fā)現(xiàn)，調(diào)查取證難點(diǎn)表現(xiàn)在以下方面。

專業(yè)化分工與互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，增加了非法收藥信息流環(huán)節(jié)的取證難度。隨著非法收藥的團(tuán)伙化發(fā)展，張貼小廣告或發(fā)放傳單與藥品交易已經(jīng)有了分工。發(fā)布廣告的人員不參與藥品交易。因此，如果不能系統(tǒng)取證，就很難清除整個(gè)非法收藥網(wǎng)絡(luò)?；ヂ?lián)網(wǎng)的運(yùn)用，極大增強(qiáng)了非法收藥的隱蔽性。很多藥販通過(guò)在百度貼吧、58同城，趕集網(wǎng)等網(wǎng)站發(fā)布藥品廣告，吸引賣藥者和購(gòu)買者，以擴(kuò)大客源。

交易資金無(wú)憑證，增加了非法收藥資金流的取證難度。非法收藥交易時(shí)，買賣雙方通常采取現(xiàn)金結(jié)算的方式進(jìn)行。由于在交易過(guò)程中，無(wú)任何記賬憑證，且交易對(duì)象信息不明，因此，對(duì)藥販連續(xù)多次的違法交易行為，監(jiān)管人員很難取證。雖然有的藥販在跨省藥品交易時(shí)采取銀行轉(zhuǎn)賬的方式，但是交易雙方通常使用的是個(gè)人賬戶，且無(wú)交易明細(xì)。因此，監(jiān)管人員也很難區(qū)分賬戶資金的流向是個(gè)人正常資金往來(lái)，還是藥品交易資金結(jié)算。

貨票不符，增加了非法收藥物流環(huán)節(jié)的取證難度。目前，我國(guó)的物流公司把關(guān)不嚴(yán)，尤其是民營(yíng)物流公司，通常不驗(yàn)貨，只要給錢就寄遞。藥販通常將藥品用非藥品包裝箱打包后，交由物流公司，在寄件憑證“商品名稱”上填寫“禮品”或“保健品”等非藥品名稱。因此，只有在打開(kāi)寄件包裹的情況下，才能明確其內(nèi)裝何物。否則，僅憑寄件憑證很難確定藥販寄遞藥品的違法事實(shí)。然而，在沒(méi)有確切證據(jù)的情況下，寄遞包裹受法律保護(hù)，是不得打開(kāi)的。

認(rèn)定形成非法收藥違法事實(shí)的證據(jù)，同樣十分困難。藥販非法進(jìn)行藥品交易的違法行為，與老百姓私自買藥自用的行為，沒(méi)有明顯的界限，唯一的區(qū)別在于前者是為了獲利。為此，僅憑單次藥品非法交易，很難認(rèn)定交易行為的非法性，必須進(jìn)行多次系統(tǒng)取證，否則不能認(rèn)定為非法行為。目前，藥販的藥品交易地點(diǎn)、藥品儲(chǔ)藏地點(diǎn)，藥品運(yùn)輸?shù)攸c(diǎn)和居住地點(diǎn)相互分離，單從某個(gè)環(huán)節(jié)取證都不完善。因此，需要采取蹲守等秘密取證手段。然而，藥監(jiān)部門并無(wú)秘密偵察權(quán)。

筆者在調(diào)查過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)，藥販的反調(diào)查意識(shí)極強(qiáng)，通常只與“老客戶”交易，不輕易接手“生人”的藥品。筆者以賣藥人的身份聯(lián)系藥販交易，藥販直接予以回絕或否認(rèn)。然而，當(dāng)筆者說(shuō)自己是某熟人介紹來(lái)的時(shí)，藥販就不予回避。由此可見(jiàn)，非法收藥已經(jīng)形成了一定的交易圈。

非法收藥涉及的法律責(zé)任

社?？ǔ钟腥速u藥“騙保”的行為違反了國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。以北京市為例，《北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》（北京市人民政府令第158號(hào)）第五十五條規(guī)定：“勞動(dòng)保障、衛(wèi)生、中醫(yī)管理、藥品監(jiān)督、物價(jià)等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)用人單位和參加醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)零售藥店的管理和監(jiān)督檢查。用人單位和參加醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)零售藥店發(fā)生違反本規(guī)定、騙取醫(yī)療保險(xiǎn)基金行為的，由勞動(dòng)保障行政部門將其記入醫(yī)療保險(xiǎn)信用信息系統(tǒng)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督檢查。在重點(diǎn)監(jiān)督檢查期間可以采取必要的限制措施”。

《處方管理辦法》（中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部令53號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）第十九條對(duì)處方用藥量進(jìn)行了規(guī)范。如果醫(yī)生違規(guī)開(kāi)具“大處方”，則可依據(jù)“辦法”第四十五條對(duì)醫(yī)生的處方權(quán)進(jìn)行約束，直至取消其處方權(quán)；同時(shí)，也可以依據(jù)“辦法”第五十七條對(duì)醫(yī)生實(shí)施資格罰，直至吊銷其職業(yè)資格證書。

“辦法”第四十五條規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)出現(xiàn)超常處方3次以上且無(wú)正當(dāng)理由的醫(yī)師提出警告，限制其處方權(quán)；限制處方權(quán)后，仍連續(xù)2次以上出現(xiàn)超常處方且無(wú)正當(dāng)理由的，取消其處方權(quán)?！?/p>

藥販非法收售藥品的行為，首先是一種無(wú)證經(jīng)營(yíng)的違法行為。《藥品管理法》第七十三條規(guī)定：“未取得《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》或者《醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑許可證》生產(chǎn)藥品、經(jīng)營(yíng)藥品的，依法予以取締，沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產(chǎn)、銷售的藥品（包括已售出的和未售出的藥品，下同）貨值金額2倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

作為回收藥品的流向終端——藥品經(jīng)營(yíng)/使用單位，其從藥販?zhǔn)种匈?gòu)進(jìn)藥品的行為，是一種從非法渠道購(gòu)進(jìn)的違法行為?！端幤饭芾矸ā返诎耸畻l規(guī)定：“藥品的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反本法第三十四條的規(guī)定，從無(wú)《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法購(gòu)進(jìn)的藥品，并處違法購(gòu)進(jìn)藥品貨值金額2倍以上5倍以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》或者《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證書》。

非法收藥涉及的刑事責(zé)任

目前，非法收藥案件中涉及的騙保行為有兩種表現(xiàn)形式：一種為社?？ǔ钟腥送ㄟ^(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶買藥，然后低價(jià)賣給藥販子；另一種為“出租”醫(yī)?？ńo藥販，藥販直接持醫(yī)?？ㄙI藥。無(wú)論屬于上述何種形式，持卡人的行為都屬于騙取國(guó)家醫(yī)保基金的違法行為，因此只要涉案金額達(dá)到三千元以上，就符合詐騙罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)。

非法收售藥品的藥販根本就沒(méi)有“藥品經(jīng)營(yíng)許可證”，卻在暗中買賣藥品，其違法行為首先是一種無(wú)證經(jīng)營(yíng)的違法行為，因此可能構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。同時(shí)，藥販非法收售的藥品如果混入假、劣藥，其行為還是一種經(jīng)營(yíng)假、劣藥的違法行為，可能構(gòu)成生產(chǎn)銷售假藥罪、生產(chǎn)銷售劣藥罪。