淺析太湖治理行動網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

周申蓓，莫衛(wèi)?，張雙安，杜阿敏

（河海大學(xué)商學(xué)院，210098，南京）

從1991年起至今，在歷經(jīng)了“零點達標(biāo)”行動、“十五”、“十一五”等水環(huán)境綜合治理等治理過程后，太湖治理已經(jīng)取得了階段性成果，但是流域的水質(zhì)狀況仍然不容樂觀?！笆濉薄笆晃濉币?guī)劃中均指出，太湖通過水污染治理雖得到了一定程度的改善，但是邊污染、邊治理的態(tài)勢未得到根本性扭轉(zhuǎn)。2012年5月，太湖水質(zhì)和營養(yǎng)狀況部分實測指標(biāo)仍然超過設(shè)定的治理目標(biāo)，個別指標(biāo)甚至超過了2005年的水平。治太21年的經(jīng)驗揭示，構(gòu)建多利益主體共同參與、跨行政、跨學(xué)科廣泛合作的太湖治理行動網(wǎng)絡(luò)，建立適用于復(fù)雜太湖污染問題的流域綜合治理模式，是太湖治理的基礎(chǔ)。

一、太湖水污染治理中各階段行動者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析

從環(huán)境治理組織形式的角度出發(fā)，太湖水污染治理大體分為三個階段，包括單項目治理階段、藍藻暴發(fā)前項目群治理階段以及藍藻暴發(fā)后項目群治理階段。不同階段面臨的治理問題不同，行動者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系也因治理形勢變化而改變。

1.單項目治理階段網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析

單項目治理階段，從1991—2000年。1991年開始提出太湖水環(huán)境治理，1998年太湖環(huán)境治理計劃和 “零點達標(biāo)”行動，2000年太湖水質(zhì)變清目標(biāo)未能達成。這個階段治理的主要特點是采取某個方面的集中治理項目，期望借助政府投資或采取行政命令的方式達到太湖環(huán)境整治效果。實踐表明，運動式環(huán)境治理項目短期見效快，但治理效果無法長期有效維持。

在這個階段的前期，太湖水污染治理從屬于太湖洪澇災(zāi)害的治理，主要治理目標(biāo)是借助“零點行動”的環(huán)保執(zhí)法，關(guān)停并轉(zhuǎn)一批污染企業(yè)，從源頭上控污減排，實現(xiàn)在2000年太湖水變清目標(biāo)。

該階段的利益相關(guān)者主要有三類：第一類是環(huán)太湖的中央政府和地方政府。中央及環(huán)太湖地方政府開始注意逐步凸顯的水污染問題，但地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然是政府關(guān)注的要點。第二是作為污染源的工商企業(yè)，主要是1 035家重點排污單位。這些排污單位以經(jīng)濟利益為首要目標(biāo)，一旦污染處理成本超過企業(yè)收益，將無法持續(xù)有效地達到減排目標(biāo)。在監(jiān)控?zé)o方和懲處不力的情況下，企業(yè)在零點行動后常超標(biāo)排放。第三類是公眾，主要是當(dāng)?shù)鼐用窕驖O民。在該階段，公眾自身的環(huán)境保護意識和維權(quán)意識并未覺醒，也不能采取有效合法的措施參與太湖治理。

在太湖治理的行動者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系上，行動主體是行政部門，其他主體較少參與，有明顯的行政條塊分割現(xiàn)象。雖然各地市部門間的聯(lián)合執(zhí)法時有出現(xiàn)，但是并沒有建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)機制，只是基于某個治理行動（項目）進行的臨時性協(xié)調(diào)。

2.藍藻暴發(fā)前項目群治理階段網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析

藍藻暴發(fā)前項目群治理階段，指2001—2007年太湖藍藻暴發(fā)前夕。2001年開始實施太湖水污染防治“十五”計劃，重點安排了255個專項治理工程，2006年一期太湖治理工程完成，其間完成“863”重大科技專項等科研項目研究。

自從“零點行動”治理失敗以后，中央政府和環(huán)太湖省（直轄市）意識到治太項目中存在的整體不協(xié)調(diào)、治理效益低的問題。因此，從2000年開始，有意識開展有內(nèi)部聯(lián)合的，形成以太湖防洪和供水工程為核心，兼顧水污染治理的治理工程項目群。一期太湖治理骨干工程使江太水系連聯(lián)，提高了太湖防洪和自凈釋污能力。本階段，太湖水污染治理的參與主體雖然增加不少，綜合治理出現(xiàn)雛形，但跨市、省聯(lián)合治理現(xiàn)象仍然較少，無法從流域綜合治理的角度滿足水污染治理需求。

該階段太湖治理最重要的行動主體仍然是水利部門，形成了以水利工程項目群為主的治理項目群。環(huán)保部門、農(nóng)林部門等其他部門也結(jié)合自身職能，相應(yīng)安排了一系列的工程及非工程治理項目群。主要治理手段仍然是項目式治理，但不同職能部門和學(xué)科領(lǐng)域的人員開始系統(tǒng)考慮太湖治理項目之間的關(guān)系，在一些學(xué)科領(lǐng)域或部門開始形成基于項目群的治理方式。這個階段的治理投入比較大，水利、環(huán)保和農(nóng)林等方面治理措施和技術(shù)不斷得到嘗試，但治理力度不能適應(yīng)污染態(tài)勢的發(fā)展。

其他利益相關(guān)者主要包括造成點源污染的工商企業(yè)，以及形成面源污染的農(nóng)戶及漁民。外部組織如世行開始介入太湖的水資源開發(fā)利用和保護。這些利益相關(guān)者數(shù)量眾多且分散面廣，參與太湖治理的意識、能力和渠道缺失。

該階段的治理，已經(jīng)開始打破地區(qū)間的利益阻隔，實現(xiàn)了一定程度上的聯(lián)合治理，呈現(xiàn)出工程措施與非工程措施相結(jié)合、跨行政部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)特點，常態(tài)化的聯(lián)合機制已經(jīng)在一定程度上形成。

3.藍藻暴發(fā)后項目群治理階段網(wǎng)絡(luò)關(guān)系分析

藍藻暴發(fā)后項目群治理階段，從2007年藍藻暴發(fā)至今。藍藻的暴發(fā)是前期太湖治理規(guī)律性認識不清、地區(qū)經(jīng)濟增長過快、人口壓力太大等眾多因素導(dǎo)致的。由于藍藻暴發(fā)引起了所有利益相關(guān)者對供水安全的恐慌和對豐水區(qū)水質(zhì)型缺水的強烈質(zhì)疑，治理核心主要是圍繞著藍藻治理全面展開。

此時，地方政府為破除職能部門的利益藩籬和職能局限，直接形成了地方政府間的協(xié)調(diào)治理機制，包括太湖水污染治理省部級聯(lián)席會、五市共同推進治理太湖聯(lián)席會等協(xié)調(diào)機構(gòu)，并出臺《太湖流域管理條例》。為進一步認識太湖治理的科學(xué)規(guī)律，也逐步形成了跨學(xué)科的科學(xué)研究及交流機制，成立了太湖流域水環(huán)境綜合治理專家咨詢委員會、江蘇省太湖水污染防治與藍藻治理專家委員會等交流平臺。在這個階段，太湖治理在投入上呈現(xiàn)省、市級協(xié)調(diào)態(tài)勢，但治理上仍主要圍繞各自的項目群進行治理，尚未形成有效的流域綜合治理效果，不能形成一個實質(zhì)性的跨部門、跨學(xué)科的太湖治理執(zhí)行機構(gòu)。

藍藻暴發(fā)促使環(huán)太湖利益相關(guān)者積極參與太湖治理，并吸引各種NGO團體、當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織和第三方的媒體機構(gòu)加入太湖治理的討論和行動中。行政治理力量開始有意識扶持利益相關(guān)者的治理行動，如無錫環(huán)保法庭支持中華環(huán)保聯(lián)合會對江陰企業(yè)開展的環(huán)境訴訟、無錫市政府嘗試購買環(huán)保組織的公益服務(wù)等。

該階段從地方到中央已經(jīng)建立了一整套較為高效的緊密協(xié)作機制。在省市層面成立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)組織，治理力量和手段更加靈活和創(chuàng)新，網(wǎng)絡(luò)間的密度和行動邏輯也更清晰。治理的核心仍然是圍繞太湖治理項目群的手段開展的，外部NGO的力量發(fā)展仍然面臨種種限制和不足。

4.各階段的治理組織模式比較

對三個階段的行動者網(wǎng)絡(luò)核心、治理力量和手段、利益相關(guān)者內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)特點進行比較，結(jié)果如表1所示。

太湖治理的行動者網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出三個重要趨勢：

①水污染治理行動從分散走向聯(lián)合（資源的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，包括跨學(xué)科聯(lián)合、跨界協(xié)商治理）。在藍藻暴發(fā)以后，行政高層已經(jīng)開始緊密互動，在政策資源和信息資源上以統(tǒng)一調(diào)度、召開聯(lián)席會等形式落實太湖水污染治理目標(biāo)；農(nóng)林漁業(yè)、生態(tài)、水利、環(huán)保等學(xué)科開始交流合作，進行跨學(xué)科合作參與；跨界的協(xié)商已經(jīng)成為常態(tài)，地市與地市、跨省、跨部門合作在藍藻治理中已經(jīng)十分常見。

②水污染治理的行政力量主導(dǎo)格局正在改變。太湖治理逐步形成了行政為主，科學(xué)界、司法界、公眾力量參與的格局。利益相關(guān)者的環(huán)境權(quán)利日益覺醒，社會也意識到了網(wǎng)絡(luò)外部力量對推動流域綜合治理的重要性。

表1 太湖水污染治理各個階段行動者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系比較

③水污染治理思路從短期項目治理轉(zhuǎn)變到長期項目群治理思路。在項目群的長期治理思想和資源配置杠桿的指導(dǎo)下，將有效促進行政區(qū)域之間的合作、不同學(xué)科之間的合作和不同利益相關(guān)者之間的合作。

然而，目前太湖仍然缺乏強有力的、開放的、常設(shè)的決策、執(zhí)行和獨立評價等關(guān)鍵機構(gòu)，未來仍然不能適應(yīng)太湖治理過程中的復(fù)雜性問題，也難以進一步破除地區(qū)及職能利益的隔閡，不能有效實現(xiàn)利益主體和多學(xué)科的交融。

二、太湖治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)重構(gòu)及建議

1.太湖治理參與主體結(jié)構(gòu)變遷

綜觀我國的流域及太湖治理歷程發(fā)現(xiàn)，水污染治理呈現(xiàn)出從倒金字塔到正梯形的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，如圖1所示。首先，太湖水污染治理伊始從屬于洪澇治理，中央負擔(dān)了大部分的任務(wù)和集中了大多數(shù)的權(quán)力。其次，隨著社會發(fā)展導(dǎo)致污染加重，中央政府開始將部分太湖治理責(zé)任轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)，特別是對水污染治理相關(guān)項目的投資比例上，地方政府占據(jù)了接近或超過50%的投資支出。此時，工程項目是治理的主要手段，治理資源以工程項目的形式進行配置。此階段的參與主體重要性呈現(xiàn)出中間大、兩頭小的鉆石模型。最后，隨著流域綜合治理的開展和對水資源認識的不斷提升，利益相關(guān)者開始積極活躍在流域的綜合治理當(dāng)中。流域污染治理的信息來源、資源配置和決策必然依賴于社會各種利益相關(guān)者的共同參與和協(xié)調(diào)行動，如此才能有效控制和治理流域污染。

這三個階段的行動網(wǎng)絡(luò)的組織結(jié)構(gòu)演變是一脈相承的。世界上多數(shù)取得流域治理成功的案例也表明，擴大參與流域治理的行動網(wǎng)絡(luò)范圍，吸收更多的利益相關(guān)者參與治理，對于維護網(wǎng)絡(luò)的良性循環(huán)和持續(xù)發(fā)展有重要意義。因此在未來的流域治理中，將出現(xiàn)越來越多的利益相關(guān)者參與太湖治理的趨勢。

2.不同階段的治理內(nèi)容及管理特征

從流域治理的行動者網(wǎng)絡(luò)分析來看，太湖治理模式是一個不斷豐富和創(chuàng)新的過程。太湖流域面臨的問題愈來愈復(fù)雜，利益參與主體越來越多，行動網(wǎng)絡(luò)日益龐雜，也面臨著更大的復(fù)雜性和更多的不確定性的治理問題。在太湖治理的初期，河湖的洪澇治理是一個基本的公共品，行政力量發(fā)揮主導(dǎo)作用，治理資源圍繞工程項目進行配置。由于我國在5 000年的歷史中已經(jīng)積累了大量的洪澇治理經(jīng)驗，對河湖的洪澇規(guī)律認知相對清晰，因此洪澇治理主要依賴政府水利部門和水利學(xué)科的知識，治理模式比較單一，治理周期及成效維持時間較短。在2000年以后，由于水環(huán)境問題日益凸顯，開始出現(xiàn)水質(zhì)型水資源短缺問題，各職能部門緊急行動，采取治理工程項目群的方式進行治理。供水安全保障作為一個準(zhǔn)公共品，需要行政力量和市場力量的協(xié)同，才能在資源有限的情況下可持續(xù)地進行供給。治理實踐中出現(xiàn)了財政補償、水資源交易等市場機制。從資源配置的角度看供水安全，其管理的復(fù)雜程度和不確定性相對較低。當(dāng)藍藻暴發(fā)威脅到供水的剛性需求時，人們就需要同時協(xié)調(diào)供水安全和污染防治導(dǎo)致的利益分配問題。水污染治理面臨眾多利益主體的利益調(diào)節(jié)問題，主觀上需要政府行政干預(yù)和提供制度安排，客觀上需要考慮生態(tài)系統(tǒng)破壞和資源退化的復(fù)雜性問題，從而在管理上導(dǎo)致很大的不確定性問題。此時，流域社會需要在跨學(xué)科的基礎(chǔ)上聯(lián)合多利益主體采取基于適應(yīng)性管理的流域綜合管理模式。整個流域治理模式的變遷路徑如圖2所示。

3.未來太湖治理的行動者網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)及政策建議

跨學(xué)科和多功能的多項目群是目前太湖治理的重要手段，它不僅是打破行政區(qū)域隔閡和學(xué)科隔閡的初始手段，也是我國河湖治理主要依賴政府行政機制配置資源的必然選擇。當(dāng)前太湖治理資源仍然主要圍繞工程項目進行配置，而項目群的配置方式將促使地方政府和職能部門開始統(tǒng)籌考慮流域治理措施的有效性和系統(tǒng)性。太湖治理中行政力量為主的格局不會發(fā)生改變，行動者網(wǎng)絡(luò)依然要依靠政府行政資源和力量而發(fā)揮作用。因此，在未來太湖治理的組織網(wǎng)絡(luò)設(shè)計中，應(yīng)積極鼓勵其他利益相關(guān)者參與到項目群的決策、管理和評價過程中，并優(yōu)化立法和司法、公眾參與和輿論監(jiān)督、市場機制（環(huán)保部門的排污權(quán)市場）等利益相關(guān)者行動途徑以提升太湖治理效率。近期太湖治理的行動者網(wǎng)絡(luò)模式重構(gòu)如圖3所示。

未來太湖治理將面臨更多的不確定性，如太湖底泥處理、湖泛等技術(shù)問題，也包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)面源污染截控等社會問題。對于太湖治理過程中所面臨的問題，往往由于缺乏經(jīng)驗或認知不清，而無法一次形成有效的對策和措施。同時，由于這些問題的處理，涉及眾多的利益調(diào)整和廣泛的信息收集，所以必然要求太湖治理的行動網(wǎng)絡(luò)有一個總體戰(zhàn)略指導(dǎo)和資源配置，也需要一個常設(shè)的決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)來協(xié)調(diào)和包容各種利益相關(guān)者的行動和價值沖突，并能夠融合跨學(xué)科領(lǐng)域?qū)χ卫韱栴}的認知和探索，以及需要一個獨立的評估人來客觀評價太湖治理的效率和效果。如此，未來應(yīng)形成一個如圖4所示的太湖未來行動者網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的流域綜合管理（IRBM）結(jié)構(gòu)。

[1]太湖流域管理局.太湖流域等省界水體水資源質(zhì)量通報[R].2012.

[2]國務(wù)院.太湖流域水污染綜合治理方案[R].2008.

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