我國農(nóng)村最低生活保障投入產(chǎn)出效率研究

□趙 寧

農(nóng)村最低生活保障制度，是政府對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村貧困家庭進行補助的制度，是一項面向全體農(nóng)村貧困人口的社會救助制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度是調(diào)節(jié)收入分配、保障社會公平的必要措施，是維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧的重要保證，也是促進農(nóng)村經(jīng)濟又快又好發(fā)展的重要手段，具有巨大的社會和經(jīng)濟影響。［1］客觀認識和科學評價這一制度的運行績效具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。基于此，本文試圖通過數(shù)據(jù)包絡分析方法，對我國各地區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障支出效率進行分析評價。

一、農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展以及效率評價綜述

1994年第十次全國民政工作會議確定了“在農(nóng)村初步建立起與經(jīng)濟水平相適應的層次不同、標準有別的社會保障制度”。此后農(nóng)村最低生活保障不斷發(fā)展，2007年9月底，全國31個省(自知區(qū)、直轄市)，2777個涉農(nóng)縣(市、區(qū))已全部實施了農(nóng)村最低生活保障制度。近幾年來，國家不斷加大農(nóng)村最低生活保障支出，切實保障農(nóng)村貧困群體的基本生活。

目前我國大多數(shù)有關(guān)最低生活保障制度的研究集中于理論性分析，實證分析主要是關(guān)于最低生活保障標準以及影響因素的分析。并且大部分集中于城市居民最低生活保障的分析，有關(guān)農(nóng)村最低生活保障效率評價研究的文獻不多。何暉、鄧大松(2010)運用ATP方法對我國31個省區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度運行績效進行了評價。構(gòu)建了制度內(nèi)在指標、制度社會性指標、制度財務指標3個一級指標、6個二級指標以及17個三級指標，通過專家設定權(quán)重進行了績效分析。通過分析發(fā)現(xiàn)各省農(nóng)村低保制度取得一定效果，各省之間差異較為明顯，并且運行績效與經(jīng)濟發(fā)展程度沒有必然的聯(lián)系。［2］ATP分析方法涉及面廣但是需要人為設定權(quán)重，容易出現(xiàn)偏差，因此本文運用數(shù)據(jù)包絡分析方法(DEA)對我國農(nóng)村最低生活保障制度運行效率進行評價。

二、DEA模型介紹

數(shù)據(jù)包絡分析(data envelopment analysis)簡稱DEA，是數(shù)學、運籌學、數(shù)理經(jīng)濟學和管理科學的一個新的交叉領(lǐng)域。它是由A.Charnes和W.W.Cooper等人于1978年開始創(chuàng)建的，并被命名為DEA。DEA是用數(shù)學規(guī)劃模型進行評價具有多個輸入、特別是多個輸出的“部門”或“單位”間的相對有效性。［3］在 DEA的兩種模型C2R模型和BC2模型中，C2R模型假設規(guī)模報酬固定不變，BC2模型假設規(guī)模報酬可變。綜合考慮，采用BC2模型來分析我國農(nóng)村居民最低生活保障支出效率。

1984 年 Banker，Charnes和 Cooper給出了BC2模型:

線性規(guī)劃(PBC2)

和對偶規(guī)劃(DBC2)

相應的生產(chǎn)可能性集為:

數(shù)據(jù)包絡分析方法是根據(jù)一組關(guān)于輸入－輸出的觀察值來估計有效生產(chǎn)前沿面的，與其他一些方法相比，DEA方法處理多輸入，特別是多輸出的問題的能力是具有絕對優(yōu)勢的。我國各省市自治區(qū)保障情況各異，直接對某一指標進行比較較為片面，采用DEA方法可以從多個投入多個產(chǎn)出角度進行效率評價，同時不需要主觀上確定各變量的權(quán)重，適用于不同類型不同單位變量的分析。因此，用DEA方法對我國農(nóng)村居民最低生活保障支出進行分析具有一定的可行性及優(yōu)勢。

三、農(nóng)村居民最低生活保障支出效率實證分析

(一)評價指標選取與數(shù)據(jù)來源

選取農(nóng)村最低生活保障支出以及支出占財政支出比重為投入指標，衡量農(nóng)村最低生活保障的財政投入水平。同時，由于農(nóng)村最低生活保障支出金額的大小受農(nóng)村人口的影響較大，為更好地顯示農(nóng)村人口的差異，選取各省份農(nóng)村人口數(shù)占全國農(nóng)村人口數(shù)的比重為一項投入指標。［4］選取農(nóng)村最低生活保障覆蓋的絕對水平和相對水平為產(chǎn)出指標，絕對覆蓋水平就是覆蓋的具體人數(shù)，而相對覆蓋水平即是相對覆蓋范圍，也是覆蓋比例，用最低生活保障人數(shù)占農(nóng)村人口的比例來表示。

樣本數(shù)據(jù)來源于《中國民政統(tǒng)計年鑒2010》以及《中國統(tǒng)計年鑒2010》。為比較各省之間農(nóng)村最低生活保障資金支出效率的差異，將全部樣本省份劃分為東、中、西部(指我國大陸三大經(jīng)濟地帶，而非地理上的劃分)。東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省市;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、廣西12省區(qū)市。

(二)實證結(jié)果及分析

采用DEAP2.1軟件，實證結(jié)果如表1所示。

表1 各省區(qū)DEA評價結(jié)果

1.純技術(shù)效率分析

純技術(shù)效率是評估農(nóng)村最低生活保障支出資金投入的利用效率是否有利于擴大最低生活保障的人數(shù)比例。當以最小的低保投入能夠獲得盡可能多的產(chǎn)出時，最低生活保障支出是技術(shù)有效的;如果投入不變時產(chǎn)出仍有提高的空間，或者能夠通過更少的低保投入獲得同樣水平的產(chǎn)出，則存在技術(shù)效率損失。在DEA分析結(jié)果中表現(xiàn)為:效率為“1”表示“有效”，即這種利用是合理的;效率低于“1”則表示“無效”，仍有改進的空間。

從表1中DEA效率分析結(jié)果來看，東部地區(qū)上海、浙江、廣東達到純技術(shù)效率最優(yōu)，不存在投入過多或者產(chǎn)出不足的情況。遼寧省最差，純技術(shù)效率得分僅為0.511;中部地區(qū)沒有省份投入產(chǎn)出達到最佳，表現(xiàn)最好的為河南0.964，最差為黑龍江省0.399。西部地區(qū)，四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海6個省區(qū)純技術(shù)效率值達到最優(yōu)有效值1，投入產(chǎn)出達到最佳，而重慶最差為0.559。

從三大劃分區(qū)域整體來看，純技術(shù)效率最高的為西部地區(qū)，分值為0.864，其次為東部地區(qū)，再次為中部地區(qū)，純技術(shù)效率分值分別為0.748與0.542。我們可以發(fā)現(xiàn)這個結(jié)果與各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展程度沒有必然的聯(lián)系。三大區(qū)域中經(jīng)濟水平最差的西部地區(qū)純技術(shù)效率最高，達到最優(yōu)有效值的省份也最多。西部地區(qū)因為受到扶持西部發(fā)展、改善民生的政策影響，國家對其專項財政資金支持較大，各項公共服務的投入較多，效率值因此也最高。中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平次于東部地區(qū)，財政投入力度不足，同時中部地區(qū)貧困人口較多，需要得到最低生活保障的農(nóng)村人口相對于其它兩個區(qū)域也較多，因此純技術(shù)效率最差。

2.規(guī)模效率分析

當農(nóng)村居民最低生活保障支出變化時，如果產(chǎn)出增加的比例大于其支出增加的比例，那么該地區(qū)的最低生活保障支出處于規(guī)模報酬遞增階段，反之則處于規(guī)模報酬遞減階段。只有最低生活保障支出與產(chǎn)出同比例增長時，才是規(guī)模有效的。在DEA分析結(jié)果中，效率為“1”，表示“有效”，即該地區(qū)的規(guī)模效率達到最優(yōu);效率低于“1”，則表示“無效”，即該地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障支出存有規(guī)模效率損失。

從表1中2009年我國農(nóng)村居民最低生活保障支出的規(guī)模效率結(jié)果來看:東部地區(qū)只有廣東省規(guī)模效率值為1，表示其規(guī)模效率達到最有效狀態(tài)，天津市分值最低為0.293。中部地區(qū)沒有省份達到最優(yōu)，規(guī)模效率最高為湖南0.991，最低為河南0.832。西部地區(qū)中貴州和甘肅兩省處于規(guī)模最有效狀態(tài)，其他省份處于規(guī)模非有效狀態(tài)，最低為青海省0.866。

在三大區(qū)域中，西部地區(qū)的規(guī)模效率最高，平均效率得分為0.966，其次為中部地區(qū)0.940，最后為東部地區(qū)，分值為0.745。西部地區(qū)一些省份人口較少，同時受到國家政策扶持，各項投入較大，使其規(guī)模效率較高。中部地區(qū)多為人口大省，農(nóng)業(yè)比較發(fā)達，因此政府對于農(nóng)村人口的救助投入較多，因此規(guī)模效率值高于東部地區(qū)。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，同時貧富差距較大，其他各項財政支出數(shù)額較多，因此可能導致農(nóng)村財政最低生活保障支出比例較小，使其規(guī)模效率值偏低。

通過表中規(guī)模效益狀況結(jié)果，可以看出山東、河南、四川、云南和青海五個省份的規(guī)模效益是遞減的，廣東、貴州、西藏和甘肅四個省份的規(guī)模效益不變，其他省份的規(guī)模收益遞增。這說明北京、山西、內(nèi)蒙古等大部分省市區(qū)應該加大農(nóng)村居民最低生活保障投入力度，來提高支出效率，擴大農(nóng)村低保覆蓋范圍;山東、河南等五個省份的農(nóng)村低保支出已經(jīng)出現(xiàn)邊際遞減趨勢，財政資金利用效率不高，應該加強管理，制定科學合理有效的資金運行模式，以提高資金的利用效率。

3.綜合效率(技術(shù)效率)分析

綜合效率是純技術(shù)效率與規(guī)模效率值的乘積，一個省市的綜合效率要同時考慮到純技術(shù)效率與規(guī)模效率。從DEA分析結(jié)果來看，東部地區(qū)廣東省以及西部地區(qū)貴州、西藏、甘肅省一共四個省區(qū)農(nóng)村最低生活保障支出是有效的，綜合效率值為1，技術(shù)效率與規(guī)模效率同時達到最佳狀態(tài)，其他省份則處于低效率狀態(tài)，其中天津、北京綜合效率值最低，農(nóng)村最低生活保障投入產(chǎn)出存在著很大的問題，需要盡快采取相應措施改善。上海、浙江、四川、云南和青海五省雖然純技術(shù)效率達到最優(yōu)，但是規(guī)模效率并沒有達到最優(yōu)狀態(tài)，因此綜合效率處于低效率狀態(tài)。

四、研究結(jié)論與啟示

本文運用DEA分析方法，對我國31個省市區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障支出效率進行評價，并將其劃分為三大區(qū)域進行比較分析，通過分析發(fā)現(xiàn):

1.2009年我國共有4個省份農(nóng)村居民最低生活保障支出是有效率的，其中包括東部地區(qū)的廣東省以及西部地區(qū)的貴州、西藏和甘肅，中部地區(qū)沒有省份達到支出效率最優(yōu)。從劃分的三大區(qū)域來看，西部地區(qū)的綜合效率最高，東部地區(qū)其次，中部地區(qū)最低，分值分別為0.835，0.547 以及0.503。

2.農(nóng)村最低生活保障支出效率的高低與經(jīng)濟發(fā)展水平與財政支出水平之間的相關(guān)關(guān)系并不是很明顯。從三大區(qū)域來看，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后于其他兩個區(qū)域但各效率得分最高。從各省份來看，北京、天津、浙江等省份經(jīng)濟發(fā)展水平與財政支出水平處于全國前列但是農(nóng)村最低生活保障支出效率是非有效的。這說明不能僅僅從經(jīng)濟發(fā)展水平與財政最低生活保障支出的絕對數(shù)額值來判斷一個地區(qū)最低生活保障水平的高低，經(jīng)濟發(fā)展水平高財政支出數(shù)額高并不代表最低生活保障支出是有效率的。

3.絕大部分省區(qū)的農(nóng)村最低生活保障投入規(guī)模并不能滿足實際需求。僅僅廣東、貴州、西藏和甘肅四個省份的規(guī)模效益有效。北京、山西、內(nèi)蒙古等大部分省市區(qū)應該加大農(nóng)村居民最低生活保障投入力度，來提高支出效率，擴大農(nóng)村低保覆蓋范圍;而山東、河南等五個省份的農(nóng)村低保財政支出資金利用效率不高，應該加強管理，制定科學合理有效的資金運行模式，以提高資金的利用效率。

根據(jù)以上分析，我國農(nóng)村居民最低生活保障績效水平需要進一步提高，可以從以下幾個方面提高投入產(chǎn)出效率:

(1)增加財政對農(nóng)村最低生活保障的投入力度。通過以上分析，大多數(shù)地區(qū)處于規(guī)模效益遞增狀態(tài)，增加投入能夠顯著提高最低生活保障效率。目前財政對低保支出的增長速度落后于低保需求的增長速度，財政低保支出無法滿足當?shù)剞r(nóng)村貧困群體的需求，因此，需要繼續(xù)增加財政對于最低生活保障的投入力度。

(2)不斷提高最低生活保障資金的利用效率。通過上文分析可以看出，很多地區(qū)的低保投入總量不少，但是并不能擴大低保覆蓋范圍。不排除是因為低保資金利用不當，造成資金的閑置與浪費。應該加強管理，制定科學合理有效的資金運行模式，以提高資金的利用效率。

(3)科學制定合理的、動態(tài)的最低生活保障線。我國不同省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平是不同的，許多地方的低保線缺乏必要的論證和科學的測算，僅僅簡單的依照全國平均低保水平標準或者扶貧標準來制定低保標準，是很難能夠反映居民真實的基本生活需求的;或者沒能根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政的承受能力以及各項生活必需品價格的變化和各地人民生活水平的改變而及時的調(diào)整該地區(qū)的低保標準，這些都會影響低保制度的實施效果以及對困難群體基本生活的保障力度，不利于最低生活保障支出效率的提高。因此，必須制定科學合理動態(tài)的最低生活保障線，實現(xiàn)社會公平穩(wěn)定。

(4)對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以及農(nóng)村最低生活保障壓力較大的地區(qū)，僅靠省內(nèi)地方財政投入難以滿足農(nóng)村低保需求，需要國家予以扶持，設立專項救助資金，調(diào)節(jié)財政資金投入，切實提高農(nóng)村最低生活保障效率。

［1］李學舉.民政30年［M］.北京:中國社會出版社，2008，(10):71.

［2］何暉，鄧大松.中國農(nóng)村最低生活保障制度運行績效評價——基于中國31個省區(qū)的AHP法研究［J］.江西社會科學.2010，(11).

［3］魏權(quán)齡.數(shù)據(jù)包絡分析［M］.北京:科學出版社，2004.

［4］仇曉潔，溫振華.中國農(nóng)村社會保障財政支出效率分析［J］.經(jīng)濟問題.2012，(3).