基于財(cái)政支農(nóng)視角的農(nóng)民增收問(wèn)題分析

□薛雅偉

一、引言

十七屆五中全會(huì)提出，努力實(shí)現(xiàn)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，人民生活質(zhì)量和水平不斷提高［1］。在擁有九億多農(nóng)民的中國(guó)，提高居民收入必須首先解決農(nóng)民收入增長(zhǎng)問(wèn)題。只有提高農(nóng)民收入水平，才能解決“三農(nóng)”問(wèn)題，繼而從根本上解決農(nóng)民的生存環(huán)境、素質(zhì)問(wèn)題、綜合發(fā)展等一系列問(wèn)題［2］。這不僅關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，還關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村的威信和執(zhí)政地位，關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)能否順利構(gòu)建。近幾年，中央對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收問(wèn)題非常重視，相繼出臺(tái)各種惠農(nóng)政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入大幅增長(zhǎng)。2004年至2009年間，我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均收入保持高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，年增長(zhǎng)率均突破8%，但與城鎮(zhèn)居民家庭人均收入高于11%的年增長(zhǎng)率相比①，農(nóng)民收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。

如何有效提高農(nóng)民收入水平，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，是一直困擾各國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的學(xué)術(shù)難題。楊雍哲(2002)認(rèn)為農(nóng)民收入水平的提高，依賴于高速穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)惠的涉農(nóng)稅費(fèi)政策、以及更大力度的農(nóng)村財(cái)政支出政策等多方面的因素［3］。鐘甫寧等人(2009)則認(rèn)為中國(guó)人多地少的基本國(guó)情和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，決定了農(nóng)業(yè)資金投入的有力保證對(duì)于農(nóng)業(yè)的快速穩(wěn)定增長(zhǎng)有著重要的意義和作用［4］。日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家速水佑次郎(1986)認(rèn)為對(duì)于農(nóng)業(yè)相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家而言，財(cái)政政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的保護(hù)作用顯得尤為重要［5］。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉斯·埃克隆德也認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定其有相對(duì)脆弱的一面，政府采取適當(dāng)?shù)膬A斜政策很有必要［6］。

二、財(cái)政支農(nóng)視角下的農(nóng)民增收困境及根源

(一)財(cái)政支農(nóng)視角下的農(nóng)民增收困境

1.城鄉(xiāng)居民收入差距仍不斷拉大。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了從先縮小、后擴(kuò)大到再縮小、再擴(kuò)大的拉鋸過(guò)程［7］。2008－2010年間，全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入分別為4761元、5153元和5919元，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為15781元、17174元和19109元，城鄉(xiāng)收入比例分別為3.31:1、3.33:1和3.22:1②。十一五期間，依靠財(cái)政支農(nóng)政策扶持，農(nóng)民收入增長(zhǎng)率連續(xù)五年保持在8%以上，且城鄉(xiāng)收入比率并無(wú)明顯擴(kuò)大，但實(shí)際收入的絕對(duì)差值則從2005年的7238.1元擴(kuò)大到2010年的13190.4元，短短5年間漲幅接近一倍(圖1)。

2.農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入③增長(zhǎng)依然緩慢。農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入持續(xù)增長(zhǎng)，但同工資性收入增長(zhǎng)相比，增速有待提高。從全國(guó)農(nóng)村居民年均收入情況來(lái)看(表1)，2010年農(nóng)村居民人均總收入8119.51元，同比增長(zhǎng)14%。其中，家庭經(jīng)營(yíng)性收入4937.48元，同比增長(zhǎng)12%;工資性收入2431.05元，同比增長(zhǎng)18%，家庭經(jīng)營(yíng)性收入增速明顯低于工資性收入。同時(shí)，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入在農(nóng)村居民總收入中的比重也在下降，由2009年的61.8%下降到2010年的60.8%，下降一個(gè)百分點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入在總收入中所占比重最大，其增長(zhǎng)緩慢是掣肘農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要原因之一。

圖1 2005年至2010年城鄉(xiāng)居民收入差額走勢(shì)圖

表1 農(nóng)村居民年均收入 單位:元

地方農(nóng)村居民年均收入情況與上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果基本一致④。以山東東營(yíng)為例(圖2)，2011年前三季度農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入為5463.80元，與上年同期相比增加465.77元，同比增長(zhǎng)9.3%。2011年前三季度工資性收入為3307.85元，與上年同期相比增加1096.46元，同比增長(zhǎng)49.6%⑤。農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入增速僅為工資性收入的四分之一，增長(zhǎng)過(guò)于緩慢。從就業(yè)角度分析，外出務(wù)工的收入增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于從事農(nóng)林牧漁等產(chǎn)業(yè)，將吸引更多的農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村到城市打工。如果這種情況持續(xù)下去，農(nóng)村勞動(dòng)力流失將更加嚴(yán)重，會(huì)對(duì)糧食安全問(wèn)題、人口教育問(wèn)題和城市用地緊張等問(wèn)題帶來(lái)不利影響。

圖2 2010年前三季度至2011年前三季度收入分析

(二)農(nóng)民增收困境的產(chǎn)生根源

1.城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大源于農(nóng)業(yè)比較利益低下。冰凍三尺非一日之寒，城鄉(xiāng)收入差距問(wèn)題自建國(guó)之初就已存在。作為促進(jìn)工業(yè)化的手段，中國(guó)與許多發(fā)展中國(guó)家一樣采取剝奪農(nóng)業(yè)的政策，最突出的表現(xiàn)即為工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”。由于農(nóng)產(chǎn)品的收入彈性小，作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)部門的農(nóng)業(yè)必然會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步縮小產(chǎn)值，這是世界性的普遍現(xiàn)象［5］。隨著工業(yè)技術(shù)的革新，農(nóng)業(yè)相對(duì)生產(chǎn)率急劇下降，導(dǎo)致農(nóng)民相對(duì)收入銳減，這種情況在發(fā)展中國(guó)家尤為明顯。

在我國(guó)，財(cái)政支出政策偏向二三產(chǎn)業(yè)，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率停滯不前，工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”額不但沒(méi)有縮小，反而越拉越大。伴隨著日益擴(kuò)大的工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”額，國(guó)內(nèi)的工業(yè)品價(jià)格指數(shù)不斷攀升，農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格越來(lái)越低，作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的農(nóng)民的相對(duì)收入普遍減少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距日益拉大。

2.農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，特別是家庭經(jīng)營(yíng)性收入增速過(guò)緩源于財(cái)政支農(nóng)資金投入不足、財(cái)政供給結(jié)構(gòu)不合理、資金管理分散且利用率低。從數(shù)字上看，政府對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的支出逐年增加，而且近幾年來(lái)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重一直保持在9.5%左右，相對(duì)穩(wěn)定。這充分說(shuō)明，積極的財(cái)政支農(nóng)政策有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步上升、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。

但值得關(guān)注的是，在國(guó)家宏觀調(diào)控對(duì)農(nóng)工商不同行業(yè)區(qū)別對(duì)待的情況下，財(cái)政支農(nóng)支出存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)為:

(1)財(cái)政支農(nóng)資金投入不足。盡管國(guó)家財(cái)政持續(xù)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展的投入規(guī)模，僅2003－2009年間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金就達(dá)27938億元(表2)，接近前10年(1993年－2002年)投入量的兩倍⑥。但與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的資金需求相比，財(cái)政支農(nóng)投入的缺口仍然很大。按照農(nóng)業(yè)部建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐與服務(wù)體系的投資需求測(cè)算，“十一五”期間每年需要中央投資365億元，而每年實(shí)際安排的投資額不足此需求的三分之一。

表2 國(guó)家農(nóng)業(yè)財(cái)政支出 單位:億元

(2)財(cái)政支農(nóng)供給結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村與城鎮(zhèn)財(cái)政投資差距明顯。2010年農(nóng)村固定資產(chǎn)投資 36691億元，同比增長(zhǎng)19.6%，增幅與2008－2009年度相比下降7.7個(gè)百分點(diǎn)，出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)⑦。與此相比，2010年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資達(dá)到241430.9億元，是農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的6倍還多，差距明顯。這表明，2010年以來(lái)中央對(duì)農(nóng)村財(cái)政支出遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)財(cái)政支出，財(cái)政供給存在結(jié)構(gòu)性偏差。

(3)財(cái)政支農(nóng)資金管理分散化，利用率低。財(cái)政支農(nóng)支出涉及部門繁多，包括國(guó)務(wù)院直屬的農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部預(yù)算司、財(cái)政部農(nóng)業(yè)司以及各地方政府涉及支農(nóng)資金支出的發(fā)展改革、財(cái)政、科技、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機(jī)、水產(chǎn)、氣象、國(guó)土、交通等十幾個(gè)部門。各部門因利益驅(qū)使，層層設(shè)卡，財(cái)政支農(nóng)資金截留、挪用、虛投、擠占現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致支出的資金分配面鋪得很廣，無(wú)法形成合力，實(shí)際效果不明顯［8］。

三、農(nóng)民增收問(wèn)題的財(cái)政支農(nóng)政策建議

一直以來(lái)，財(cái)政支農(nóng)政策是我國(guó)農(nóng)民增收的重要保證之一。進(jìn)入新時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)民增收的重視程度將進(jìn)一步加大，政府應(yīng)隨之?dāng)U大財(cái)政支農(nóng)的投入規(guī)模，同時(shí)，改革并完善我國(guó)財(cái)政支農(nóng)制度，健全監(jiān)督管理機(jī)制。

1.擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模

擴(kuò)大中央和地方政府財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模，發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)“乘數(shù)效應(yīng)”［8］，建立財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制［9］，制定相應(yīng)的政策規(guī)范財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)的法律約束機(jī)制，逐步建立穩(wěn)定的財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)機(jī)制，確保三個(gè)“繼續(xù)高于”的實(shí)現(xiàn)⑧。

2.實(shí)施分區(qū)的財(cái)政支農(nóng)政策

根據(jù)不同區(qū)域的情況，實(shí)施分區(qū)的財(cái)政支農(nóng)政策［10］。這不僅要求中央政府在財(cái)政支出上區(qū)別對(duì)待，同時(shí)要求各地政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策，確保在穩(wěn)固增加財(cái)政支農(nóng)投入的同時(shí)，“因才施政”、“因地惠農(nóng)”，落實(shí)中央政府關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要指示。

3.優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)職責(zé)，理順各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，平衡各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，達(dá)到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)，明確財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，強(qiáng)化現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的科技支撐，鞏固農(nóng)村教育和衛(wèi)生體系建設(shè)。

4.改進(jìn)分散化管理的財(cái)政支農(nóng)模式

切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)政策，統(tǒng)一財(cái)政支農(nóng)管理，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”直通式的財(cái)政扶持方式，盡量避免中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。改進(jìn)分散化管理的模式，克服條塊分割、投入空白、重復(fù)投入、職責(zé)不清、政出多門、多頭管理、力量分散等缺點(diǎn)［8］。

5.加強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的支持力度

農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織是降低投資風(fēng)險(xiǎn)的方法之一，可以有效緩解農(nóng)村的資金壓力［11］。目前，我國(guó)多數(shù)的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織與其他產(chǎn)業(yè)合作組織相比經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展。一些政府或非政府組織提供的項(xiàng)目資金、扶持政策、稅收優(yōu)惠政策等大多難以落實(shí)到位。這就要求政府在增加財(cái)政支農(nóng)資金的同時(shí)，保證對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織扶持的規(guī)范化、合理化，避免浪費(fèi)、虧空等現(xiàn)象。貫徹落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的規(guī)?；l(fā)展水平，把農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織做大做強(qiáng)。

四、結(jié)語(yǔ)

本文研究表明，實(shí)施合理有效的財(cái)政支農(nóng)政策，有助于提高農(nóng)民收入水平。雖然積極的財(cái)政支農(nóng)政策無(wú)法在短期內(nèi)消除城鄉(xiāng)收入差距，解決農(nóng)民增收問(wèn)題，但增加農(nóng)民收入本身就是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要國(guó)家在全面推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)兼顧農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步加大支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度，完善監(jiān)管機(jī)制，避免脫離現(xiàn)實(shí)、盲目投入。只有遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)地、合理地引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)收增收，才能從根本上解決農(nóng)民增收問(wèn)題。

注 釋:

①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011年度中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入及恩格爾系數(shù):10－2.

②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011年度中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入及恩格爾系數(shù):10－2.

③農(nóng)民的收入包括:工資性收入(外出務(wù)工等)、家庭經(jīng)營(yíng)性收入、資產(chǎn)性收入(租賃等)和轉(zhuǎn)移性收入(政府補(bǔ)貼等)，其中后兩項(xiàng)所占比例較小，本文沒(méi)有統(tǒng)計(jì)。

④2011年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，各地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均純收入:10－21.

⑤《東營(yíng)市2011年農(nóng)村住戶調(diào)查季報(bào)表》，東營(yíng)市統(tǒng)計(jì)局，2011.

⑥張海旺，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局景氣中心，2009.

⑦國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒，2011.

⑧溫家寶:今年財(cái)政支農(nóng)投入的增量要繼續(xù)高于上年，國(guó)家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要繼續(xù)高于上年，土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要繼續(xù)高于上年，2007.

［1］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議.2010.

［2］余蔚平.政府、市場(chǎng)與增加農(nóng)民收入［M］.北京:中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，2008.

［3］楊雍哲.論增加農(nóng)民收入的成功之道［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002.

［4］鐘甫寧.農(nóng)業(yè)政策學(xué)［M］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009(7):192－194.

［5］速水佑次郎.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2003(1):131－143.

［6］克拉斯·埃克隆德.現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐——“瑞典模式”的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)［M］.1995.

［7］胡錦濤.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定［N］.新華社特約文章，2008(10):11－12.

［8］陶佩君.農(nóng)村發(fā)展概論［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2010.

［9］中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn).2007.

［10］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì).有利于農(nóng)民增收的財(cái)政政策取向［J］.調(diào)研世界，2002，(3).

［11］田姝.農(nóng)民的增收問(wèn)題及其出路［J］.財(cái)經(jīng)科學(xué).2011，(7).