政策支持下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與主體行為特征分析

□張倩倩 陳盛偉

一、引言

農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是否穩(wěn)定直接影響著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)同時(shí)也是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的保護(hù)傘其重要性不言而喻。近年來(lái)，國(guó)家高度關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，連續(xù)九年的中央一號(hào)文件都對(duì)政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作出了重要戰(zhàn)略部署，各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作也不斷深入開(kāi)展著。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然地理?xiàng)l件各異，對(duì)于各地區(qū)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其種植規(guī)模和種植結(jié)構(gòu)差別較大，導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求大有不同。此外，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給方保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)形成了綜合性財(cái)險(xiǎn)公司和專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司兼有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。由于業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)目的不同，二者呈現(xiàn)出不同的行為特征。本文將分別對(duì)農(nóng)戶、保險(xiǎn)公司、政府的行為特征作分析，以了解他們對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的態(tài)度和行為特點(diǎn)，提出完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的相關(guān)政策建議。根據(jù)影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與主體行為特征的主要因素，本文分別從種植規(guī)模、種植結(jié)構(gòu);專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司、綜合性財(cái)險(xiǎn)公司;中央政府、地方政府等六個(gè)方面進(jìn)行分析研究。

需要說(shuō)明的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保品種覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的各個(gè)方面，本文的討論僅限于種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

二、政策支持下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與主體行為特征分析

(一)農(nóng)戶行為特征分析

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受益者，但從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐情況來(lái)看，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情并不高。此外，雖然農(nóng)民購(gòu)買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)注度不夠，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障內(nèi)容、保險(xiǎn)條款等知之甚少，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的低賠付率并沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)。另外，為了降低交易成本，政府與保險(xiǎn)公司成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的主導(dǎo)，農(nóng)民參與度低。由于種植結(jié)構(gòu)和種植規(guī)模影響農(nóng)戶的保險(xiǎn)行為特征，我們將分別從這兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶的行為特征進(jìn)行分析。

1.不同種植規(guī)模農(nóng)戶的保險(xiǎn)行為特征分析

按照種植面積(生產(chǎn)規(guī)模)，可將農(nóng)戶分為三類:面積小于5畝為小戶，面積5－10畝為一般戶，面積10－50畝及以上為大戶［1］。小戶與一般戶都屬于小規(guī)模農(nóng)戶，而大戶則屬于大規(guī)模農(nóng)戶，這兩大類農(nóng)戶由于其行為特征不同，他們對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求度也不同。

對(duì)于種植大戶來(lái)說(shuō)，他們的收入絕大多數(shù)來(lái)自于農(nóng)業(yè)收入。例如，王婷等人(2006)對(duì)江西貴溪、都昌、寧都部分農(nóng)戶的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)大戶人均農(nóng)業(yè)收入占其總收入的比例為72.41%，而人均非農(nóng)收入占17.59%。因此，對(duì)于能夠轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)大戶最容易也最愿意接受。隨著政府財(cái)政補(bǔ)貼力度的不斷加大、政策環(huán)境的不斷完善，種植大戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性越來(lái)越高。

我國(guó)有將近2.3億戶高度分散的小規(guī)模農(nóng)戶，占據(jù)了農(nóng)戶總數(shù)的98%，小規(guī)模、高度分散的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)直接決定了農(nóng)戶較為低下的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能力。因此，對(duì)于小規(guī)模農(nóng)戶而言，更加需要一種能夠轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)偨?jīng)濟(jì)損失的保險(xiǎn)機(jī)制，以增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和增加收益的能力［2］。然而，在實(shí)踐中，小型農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性并不高。究其原因，他們的收入除了農(nóng)業(yè)收入外還包括其他非農(nóng)業(yè)收入，如果農(nóng)業(yè)的預(yù)期收益少于其他收益，農(nóng)戶就會(huì)選擇其他收入途徑，有些農(nóng)戶甚至將農(nóng)地?zé)o償轉(zhuǎn)讓給他人，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入在農(nóng)戶總收入中的比重進(jìn)一步減小，繼而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失去參保的興趣。

據(jù)張文武(2010)等人統(tǒng)計(jì)，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償水平不超過(guò)當(dāng)?shù)厍皫啄昶骄a(chǎn)量的70%的情況下，一些農(nóng)戶沒(méi)有參保的熱情，對(duì)于那些不大的風(fēng)險(xiǎn)，更多的農(nóng)戶愿意自留方式。另外，受年齡、教育水平、社會(huì)閱歷等因素的影響，小規(guī)模農(nóng)戶還未形成強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，無(wú)法科學(xué)有效地評(píng)估保險(xiǎn)成本和期望收益，沒(méi)有意識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效抵御風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定收益的功能，間接導(dǎo)致小規(guī)模農(nóng)戶在參保行為上的“羊群心理”，形成趨同的參保行為。

2.不同種植結(jié)構(gòu)農(nóng)戶的保險(xiǎn)行為特征分析

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程及商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，種植業(yè)的糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物及飼料作物三元結(jié)構(gòu)逐步確立并趨勢(shì)于完善。相應(yīng)的社會(huì)化、專業(yè)化程度不斷提高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是典型的“小而全”生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。由于飼料作物生產(chǎn)還未獨(dú)立出來(lái)，本文只對(duì)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物分析研究。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2010)》統(tǒng)計(jì)，糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物及其他農(nóng)作物的總播種面積分別占農(nóng)作物總播種面積的 68.38%、31.61%、1%，這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)是以糧食作物為主，經(jīng)濟(jì)作物為輔，其他農(nóng)作物作為補(bǔ)充的格局。對(duì)于經(jīng)營(yíng)不同農(nóng)作物的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，由于其農(nóng)作物的抗風(fēng)險(xiǎn)能力及所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益不同，導(dǎo)致不同農(nóng)作物農(nóng)戶的不同行為特征，進(jìn)而引起對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的態(tài)度也不同。因此，分析不同種植結(jié)構(gòu)農(nóng)戶的保險(xiǎn)行為特征對(duì)于發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有重要的意義。

經(jīng)濟(jì)作物同糧食作物相比，其商品性往往大于自給性，對(duì)于種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其家庭收入高度依賴經(jīng)濟(jì)作物。此外，雖然經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益要比糧食作物明顯，但其經(jīng)營(yíng)成本也高，如果遇到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，加之農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)性和廣泛性特點(diǎn)，導(dǎo)致因?yàn)?zāi)致貧的可能性比較大。因此，種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)戶較之種植糧食作物的農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的傾向性更大，積極性更高。對(duì)于這些農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)并不構(gòu)成他們參保的障礙，只要保險(xiǎn)公司如實(shí)履行自己的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)合理厘定、及時(shí)賠付，他們參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性會(huì)很高。

對(duì)于糧食作物生產(chǎn)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其參保的積極性并不是很高。根據(jù)中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2010)的數(shù)據(jù)，我國(guó)稻谷、小麥、玉米三種糧食的平均產(chǎn)量為423.50千克畝，產(chǎn)值合計(jì)899.84元，其中總成本為672.68元，凈利潤(rùn)只有227.16元。從單種糧食種植來(lái)看，小麥的產(chǎn)值合計(jì)為750.80元畝，凈利潤(rùn)為132.17 元畝，玉米產(chǎn)值合計(jì)872.28元畝，凈利潤(rùn)只有239.69元畝。如此低的凈收益以及農(nóng)村居民的主要收入并不來(lái)自糧食作物，致使糧食種植戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有熱情，參保的積極性不高。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體行為特征分析

作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的重要參與主體，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理的好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能否健康和可持續(xù)發(fā)展。目前，我國(guó)共有22家保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這些保險(xiǎn)公司從總體上可分為兩大類，一類是專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司，一類是綜合性財(cái)險(xiǎn)公司。其中，專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司是以安信、安華、國(guó)元公司和黑龍江陽(yáng)光相互保險(xiǎn)公司為代表，而綜合性財(cái)險(xiǎn)公司主要有中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

1.專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司行為特征分析

專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司是在國(guó)家重視“三農(nóng)”發(fā)展，提出健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的大背景下，由中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立的。自2004年起，我國(guó)在上海、四川、吉林等9個(gè)省市開(kāi)始農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新試點(diǎn)，并相繼批準(zhǔn)成立了上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司、安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司、法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司成都分公司、黑龍江陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司。我們將從經(jīng)營(yíng)目的、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)效果三個(gè)方面探析專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司的行為特征。

(1)專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)目的

作為商業(yè)化運(yùn)作的專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司，其經(jīng)營(yíng)目的是獲得最大化的利潤(rùn)，但農(nóng)險(xiǎn)公司卻很難盈利，如遇到大災(zāi)之年，巨大的事故賠付甚至造成保險(xiǎn)公司難以正常運(yùn)營(yíng)。專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)看重的是長(zhǎng)期利益。一方面，保險(xiǎn)公司希望通過(guò)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獲得“溢出”效應(yīng)，借助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的推廣，逐步擴(kuò)大其在農(nóng)村地區(qū)的影響力，并由此推動(dòng)諸如車險(xiǎn)、人身險(xiǎn)等商業(yè)性險(xiǎn)種市場(chǎng)。另一方面，保險(xiǎn)公司以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)為契機(jī)，增強(qiáng)地方政府對(duì)保險(xiǎn)公司的了解和認(rèn)可，樹(shù)立良好社會(huì)形象，加強(qiáng)與政府部門的溝通與交流。2007年以來(lái)，在政府財(cái)政大比例補(bǔ)貼下，農(nóng)業(yè)保費(fèi)有了大幅度的提升，保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)年度盈利的情況已不再少見(jiàn)。

(2)專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)

專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司秉承商業(yè)化運(yùn)作、綜合性經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式，按照保監(jiān)會(huì)“先農(nóng)險(xiǎn)、后商險(xiǎn)，先局部、后放大”的原則，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司以服務(wù)“三農(nóng)”為重點(diǎn)，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并存發(fā)展的模式，其經(jīng)營(yíng)范圍不僅包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，還涉及意外傷害險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)等。不過(guò)，中國(guó)保險(xiǎn)會(huì)要求專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)比例不低于公司總業(yè)務(wù)的60%。

(3)專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)效果

我國(guó)專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司以安信、安華、國(guó)元、陽(yáng)光相互公司為代表，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入開(kāi)展，這四家農(nóng)險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入迅速攀升。2011年，四家農(nóng)險(xiǎn)公司的保費(fèi)總收入約41.4億元。此外，在政府對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)實(shí)施高比例財(cái)政補(bǔ)貼及地方政府的行政推動(dòng)下，專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司的運(yùn)行成本不斷降低、保費(fèi)收入迅速攀升，盈利空間越來(lái)越大。另外，大數(shù)法則也使得農(nóng)險(xiǎn)賠付率有所降低。2007、2008年的農(nóng)業(yè)賠付率更是與同期財(cái)險(xiǎn)賠付率(51.2%、60.7%)基本持平，這改變了歷史上農(nóng)險(xiǎn)賠付率長(zhǎng)期高于財(cái)險(xiǎn)賠付率的局面。表1為四家專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司2008－2011年保費(fèi)收入、支出及賠付率情況。

表1 四家專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)情況 (單位:百萬(wàn)元)

從表1可以看出，四家專業(yè)性保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入都在大幅度的上升，增幅最大的是陽(yáng)光農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，由2008年的3.21億元上升至2011年的12.78億元，增加了3.98倍。從賠付率來(lái)看，總體上呈下降趨勢(shì)。表現(xiàn)最平穩(wěn)的是安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，2008－2011年，賠付率分別為 81.96%、66.88%、62.06%、51.11%。從表1可以看得出，在諸多有利因素促使下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)改變了以前“大干大賠、小干小賠、不干不賠”的局面，甚至出現(xiàn)了年度盈利。

2.綜合性財(cái)險(xiǎn)公司行為特征分析

(1)綜合性財(cái)險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)目的

綜合性財(cái)險(xiǎn)公司與專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司同為商業(yè)保險(xiǎn)公司，其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的根本目的都是為了獲得利潤(rùn)。與專業(yè)性保險(xiǎn)公司不同的是，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司作為目前國(guó)內(nèi)最大的非壽險(xiǎn)公司，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)份額正在降低，例如2009年中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占全國(guó)農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入比例為55%，2011年下降為51.9%。中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司的市場(chǎng)份額也在逐步下降，其下降份額幅度更為顯著。例如2009年中華聯(lián)合的農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占全國(guó)農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入比例為20.67%，2011年下降為14.20%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國(guó)家惠農(nóng)政策的重要組成部分，在推行實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到很多難題，需要中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司的積極參與，使這一惠農(nóng)政策健康運(yùn)行下去。

(2)綜合性財(cái)險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)

在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，綜合性財(cái)險(xiǎn)公司與專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)有很大的不同。專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司雖涉及到意外傷害險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)等，但主要業(yè)務(wù)還是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在保險(xiǎn)保費(fèi)收入中，農(nóng)業(yè)保費(fèi)占據(jù)很大的比例。而綜合性財(cái)險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)只占很少的一部分，基本上是作為補(bǔ)充險(xiǎn)種出現(xiàn)的。例如，2011年中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占其保費(fèi)總收入的4.59%，中華聯(lián)合農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占其保費(fèi)總收入的9.98%，二者均不超過(guò)10%。

(3)綜合性財(cái)險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)效果

據(jù)《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》統(tǒng)計(jì)，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司的農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入由2007年的2.21億元增長(zhǎng)到2011年的70.58億元，增長(zhǎng)了三十多倍。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)占總保費(fèi)比重由2007年的0.31%上升到2011年的4.59%，這說(shuō)明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)展。2007－2011年人保財(cái)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率分別為73.72%、32.54%、52.97%、76.40%、74.81%，雖然總體上沒(méi)有太大的變化趨勢(shì)，但已打破農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)百的高賠付率。據(jù)《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2011年中華聯(lián)合保費(fèi)總收入193.36億元，較2009年上漲了1.83億元;但農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入為19.31億元，較2009年下降了3.10億元，表明其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的環(huán)境趨于不利。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的政府行為特征分析

1.國(guó)家、省級(jí)政府行為特征分析

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“準(zhǔn)公共物品”屬性決定了其實(shí)施必須借助國(guó)家和省兩級(jí)政府的參與。政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的在于建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，穩(wěn)定和鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。國(guó)家和省兩級(jí)政府推動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

一是從財(cái)政上支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。政府主要從提供保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼兩個(gè)方面扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。自2004年實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼力度不斷加大，主要體現(xiàn)在加大補(bǔ)貼比例、增加保費(fèi)補(bǔ)貼品種、擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域等。例如2008年保險(xiǎn)公司全部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保費(fèi)收入110.7億元，其中來(lái)自中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼60.5億元，也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保費(fèi)收入的54.7%來(lái)自于中央財(cái)政的補(bǔ)貼。如今中央財(cái)政補(bǔ)貼加上省市縣補(bǔ)貼，合計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)比例在80%，農(nóng)戶自行承擔(dān)20%左右。國(guó)家和省財(cái)政的管理費(fèi)用補(bǔ)貼在10%左右。本文認(rèn)為政府財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)力度應(yīng)以啟動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)并維持市場(chǎng)平衡為宜，補(bǔ)貼比例過(guò)低或過(guò)高都會(huì)影響保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行。

二是從行政上推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行不僅需要政府在財(cái)政上給予補(bǔ)貼，也需要在行政上予以推動(dòng)。例如，中央和省級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼能否落實(shí)到位，縣鄉(xiāng)政府、保險(xiǎn)公司是否按照有關(guān)規(guī)定履行自己的職責(zé)等都需要政府行政上的干預(yù)。不僅要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的執(zhí)行情況和管理全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查，而且還要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金使用、管理、運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。中央和省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，督促農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行好職責(zé)、發(fā)揮好作用。

三是從法律上保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在財(cái)政補(bǔ)貼和行政推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)雖然有了重大進(jìn)展，但原有的一些問(wèn)題并沒(méi)有根本解決。例如，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境不夠完善，缺乏分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)方式、保障范圍、保障程度、政府的作用、稅收規(guī)定、資金運(yùn)用、財(cái)政補(bǔ)貼方式等方面，應(yīng)以法律的形式進(jìn)行明確規(guī)定，為發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供完備的法律、制度保證。

2.縣、鄉(xiāng)政府行為特征分析

農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展離不開(kāi)地方政府的協(xié)助(宣傳、展業(yè)、定損、理賠等)，但事實(shí)上，由于農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)需要地方政府按比例配套和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高運(yùn)行成本，地方政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性并不高，只是迫于上級(jí)政府的行政性壓力，縣鄉(xiāng)政府不得不涉入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，行政直接推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的負(fù)面效應(yīng)不斷凸顯。

(1)一是地方財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)面臨困難。我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距大，有的地方經(jīng)濟(jì)總量小，地方政府財(cái)政吃緊，地方財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)難以真正落實(shí)，甚至?xí)霈F(xiàn)套取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼資金的情況。

(2)二是不少地方直接依靠行政力量來(lái)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。一些地方非常重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并將其列為政府的“民生工程”，甚至將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面作為考核地、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的重要手段。依靠行政推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)其實(shí)是一把“雙刃劍”，雖然有助于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的快速拓展，但也使得保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)面臨政府不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)三是有的地方政府和有關(guān)部門直接干預(yù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理。有的地方政府不允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)上劃到上一級(jí)公司或總公司;有些地方政府制定了相應(yīng)的費(fèi)用政策和考核辦法對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行考核，保險(xiǎn)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整;在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提取政策上，不同地區(qū)的地方政府出現(xiàn)了不同理解，并提出不同的提取政策要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，打亂了保險(xiǎn)企業(yè)既有的財(cái)務(wù)核算體系。甚至還出現(xiàn)了地方政府禁止保險(xiǎn)企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行分保和其他正常分散風(fēng)險(xiǎn)手段的行為。

(4)四是地方政府在建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制方面作用有限。除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力雄厚的省市之外，絕大多數(shù)試點(diǎn)省市都沒(méi)有有效措施建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制，各地保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能分頭與國(guó)內(nèi)外再保險(xiǎn)企業(yè)談判。由于不能形成合力以及風(fēng)險(xiǎn)比較集中，各省保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處于不利的談判地位，導(dǎo)致開(kāi)展農(nóng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)非常困難，保險(xiǎn)公司不得不承受明顯偏高的再保險(xiǎn)費(fèi)率和苛刻的分保條件，或者干脆不購(gòu)買再保險(xiǎn)，期盼“老天爺幫忙”。

三、推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策建議

(一)基于農(nóng)戶行為特征分析的對(duì)策建議

(1)建立農(nóng)民專業(yè)合作社，以解決分散種植給保險(xiǎn)公司帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)管理難題。高度分散的小規(guī)模農(nóng)戶占據(jù)著我國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的98%，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要需求者，但高度分散的經(jīng)營(yíng)方式給保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)了很大的難題。為此，建立農(nóng)民專業(yè)合作社，統(tǒng)一組織投保，以降低保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的展業(yè)、理賠成本。

(2)針對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)深入人心。由于小規(guī)模農(nóng)戶受年齡、教育水平、社會(huì)閱歷等因素的影響還未形成強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效抵御風(fēng)險(xiǎn)和帶來(lái)長(zhǎng)期收益的功能。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)宣傳，讓更多的農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國(guó)家的重要支農(nóng)惠農(nóng)政策，同時(shí)也是分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民收入的有效措施，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)戶參與保險(xiǎn)和擴(kuò)大消費(fèi)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。

(3)政府可通過(guò)“以惠促?！笔侄胃深A(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，提高農(nóng)戶的參保積極性。種植業(yè)主要承保品種是糧食作物，而糧食作物種植農(nóng)戶的參保積極性并不是很高，可以參照在部分地區(qū)已經(jīng)試行的“以惠促?！贝胧┨岣咿r(nóng)戶的參保積極性。如寧波鄞州區(qū)規(guī)定，“參保農(nóng)戶憑保單可優(yōu)先享受農(nóng)業(yè)信用貸款，小額擔(dān)保;優(yōu)先提供優(yōu)質(zhì)種子種苗、栽培、飼養(yǎng)新技術(shù)等農(nóng)技服務(wù);凡屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍但沒(méi)有參保的農(nóng)戶，一旦遇到自然災(zāi)害、病疫等影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能享受政府的救災(zāi)補(bǔ)助。

(二)基于保險(xiǎn)公司行為特征分析的對(duì)策建議

(1)減少政府部門不合理的干預(yù)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的規(guī)范經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。當(dāng)前最重要的是要明晰政府與公司的行為邊界，明確界定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)或職能以及商業(yè)保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的角色，這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司規(guī)范和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的條件之一。

(2)支持專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司發(fā)展，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品種類供給偏少，難以滿足農(nóng)民的需求。相對(duì)于綜合性財(cái)險(xiǎn)公司而言，專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司在服務(wù)的專業(yè)化和創(chuàng)新性方面更有優(yōu)勢(shì)，而互助保險(xiǎn)模式對(duì)于防范逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)方面更為有效，建議監(jiān)管部門在提高準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管要求的條件下，允許有條件的省份新設(shè)專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司，支持現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)狀況較好的專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)公司跨省設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，開(kāi)展業(yè)務(wù)。

(3)對(duì)財(cái)政資金吃緊的農(nóng)業(yè)大省加大財(cái)政支持和監(jiān)管力度，以防止政府的不正當(dāng)作為導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)大省是我國(guó)開(kāi)展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的重要客戶，有的農(nóng)業(yè)大省一方面財(cái)政資金特別緊缺，另一方面又特別需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)戶轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定性。為此，中央和省政府可以不同程度的加大財(cái)政補(bǔ)貼力度及行政監(jiān)管力度，為保險(xiǎn)公司的正常運(yùn)營(yíng)掃清障礙。

(三)基于政府行為特征分析的對(duì)策建議

(1)改善政策環(huán)境，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的正常運(yùn)營(yíng)提供保障。在各級(jí)政府的積極推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)大范圍鋪開(kāi)，然而在運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程中出現(xiàn)了很多的違規(guī)現(xiàn)象，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)不規(guī)范。建議在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快落實(shí)和細(xì)化《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》及《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，用于規(guī)范、指導(dǎo)和推廣制度化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。

(2)進(jìn)一步改進(jìn)中央財(cái)政補(bǔ)貼辦法，實(shí)施差異化補(bǔ)貼政策。對(duì)農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政吃緊的地區(qū)要加大政策支持力度。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，種植、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)不同以及災(zāi)害發(fā)生情況不同，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要因地制宜，實(shí)施不同的財(cái)政政策。

(3)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備機(jī)制，盡快解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)問(wèn)題。發(fā)展國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)，包括讓中再公司更多地承擔(dān)農(nóng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)功能，或者成立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司;通過(guò)再保險(xiǎn)費(fèi)率補(bǔ)貼等政策，支持承保公司積極向再保險(xiǎn)企業(yè)分保;建立起中央政府、地方政府、保險(xiǎn)企業(yè)共同參與的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備機(jī)制。從國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)看，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金是一個(gè)較好的辦法。

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