藥監(jiān)執(zhí)法與刑事司法銜接工作現(xiàn)狀分析及對策

北京市藥品監(jiān)督管理局朝陽分局

段志永 劉建軍

藥品安全是重大的民生和公共安全問題，事關(guān)人民群眾身體健康和社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨中央國務(wù)院高度重視藥品安全監(jiān)管工作。黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持為人民健康服務(wù)的方向，改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機(jī)制。2011年12月7日，國務(wù)院第184次常務(wù)會(huì)議審議通過了我國第一個(gè)關(guān)于藥品安全的獨(dú)立規(guī)劃，即《國家藥品安全“十二五”規(guī)劃》。《規(guī)劃》深入分析了當(dāng)前的藥品安全形勢，明確指出“不法分子制售假藥現(xiàn)象頻出，利用互聯(lián)網(wǎng)、郵寄等方式售假日益增多，有些假藥甚至進(jìn)入藥品正規(guī)流通渠道，藥品安全風(fēng)險(xiǎn)仍然較大”。要更加有效地治理制售假藥行為，確保人民群眾用藥安全，必須從體制、機(jī)制、法律等多個(gè)層面形成工作合力，特別要強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，努力實(shí)現(xiàn)真正意義上的無縫銜接，這樣才能更加有力地打擊制假售假。

1 行刑銜接現(xiàn)狀分析

▲藥監(jiān)朝陽分局組織人員走進(jìn)社區(qū)宣傳安全用藥知識

1.1 現(xiàn)有兩法銜接制度 我國《行政處罰法》第七條第二款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！边@一規(guī)定為處理行政執(zhí)法與刑事司法之間關(guān)系作出了明確規(guī)定。

2001年7月國務(wù)院又頒布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》( 國務(wù)院令第310號)，以行政法規(guī)的形式確立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的基本框架,規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件的法律依據(jù)、基本程序、時(shí)限、管轄和法律責(zé)任； 明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政處罰代替移送。

2006年1月，最高檢又會(huì)同全國整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》，進(jìn)一步明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作中的具體職責(zé)，并對一些工作規(guī)程進(jìn)行了細(xì)化。如，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案情復(fù)雜、疑難, 性質(zhì)難以認(rèn)定的案件, 可以向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院咨詢, 必要時(shí)可商請公安機(jī)關(guān)參與介入；在查辦違法犯罪案件工作中, 公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會(huì)議、情況通報(bào)、信息共享等機(jī)制。

為了保障上述規(guī)定的貫徹落實(shí)，2009年6月11日、2012年3月27日國家食品藥品監(jiān)督管理分別下發(fā)了《關(guān)于做好藥品涉嫌犯罪案件移送有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于做好打擊制售假劣藥品違法犯罪行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的通知》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范和完善了藥監(jiān)執(zhí)法與刑事司法銜接的工作機(jī)制。

以上這些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，構(gòu)建起了我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的基本框架，確定了“行刑銜接”機(jī)制包括3個(gè)方面的制度架構(gòu)：一是案件移送架構(gòu)，指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的銜接；二是立案監(jiān)督架構(gòu)，指檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督；三是責(zé)任追究架構(gòu)，指檢察機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察部門的法律紀(jì)檢監(jiān)督與責(zé)任追究聯(lián)系機(jī)制。這3部分架構(gòu)既相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系，共同構(gòu)成“行刑銜接”機(jī)制體系，為推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件提供了法律依據(jù)。

圖表：藥監(jiān)朝陽分局歷年移送司法機(jī)關(guān)涉刑案件統(tǒng)計(jì)

1.2 朝陽區(qū)移送涉藥犯罪案件辦理情況藥監(jiān)部門在依法查處“三品一械”違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、情節(jié)、造成的后果等，根據(jù)《刑法》關(guān)于破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，以及最高人民檢察院、公安部《關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定，主要涉及7個(gè)罪名需要移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。涉嫌藥品犯罪的主要是《藥品管理法》第七十三條、第七十四條、第七十五條、第八十二條規(guī)定。從藥監(jiān)朝陽分局2010年至今移送司法機(jī)關(guān)的案件類型看，當(dāng)事人涉嫌犯罪案件的主要類型為：銷售假劣藥案件和非法經(jīng)營案件。

以朝陽區(qū)開展的移送涉嫌犯罪案件為例進(jìn)行分析，自2010年至今，藥監(jiān)朝陽分局移送司法機(jī)關(guān)涉刑犯罪案件17件。從圖表中可以看出，藥監(jiān)移送的涉藥犯罪案件呈逐年遞增的趨勢。

在這17件案例中，按罪名分類：銷售假藥罪13件占到了76%，非法經(jīng)營罪2件占12%，其余2件為銷售有毒有害食品罪、銷售偽劣產(chǎn)品罪。我局最早辦理的涉刑案件是2006年的“北京某醫(yī)院配制假藥案”，該案件在移送公安部門的時(shí)候最終夭折，原因是多方面的，主要原因是當(dāng)時(shí)對《刑法》第141條追訴標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上存在分歧，當(dāng)然還有自身調(diào)查取證不夠全面及當(dāng)時(shí)銜接機(jī)制不健全等原因。認(rèn)識到這些問題后，該分局通過完善機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化與公安、檢察院的會(huì)商機(jī)制等方式方法，逐步與公安部門建立了聯(lián)席會(huì)議制度及信息共享機(jī)制，定期舉行案情通報(bào)及案件會(huì)商會(huì)議。這項(xiàng)工作的重要性在于藥監(jiān)和公安雙方通過會(huì)議討論達(dá)成共識，確保案件移送的成功。同時(shí)，在遇到重大、疑難案件時(shí)，由區(qū)政法委牽頭，將檢察院、法院等部門擴(kuò)大至?xí)虝?huì)議中共同協(xié)商，有力地促進(jìn)了案件進(jìn)展。例如，在辦理一起互聯(lián)網(wǎng)銷售假藥肉毒素專案中，該分局多次與公安部門進(jìn)行案件分析討論，確定行動(dòng)計(jì)劃，收網(wǎng)前1小時(shí)，60余名公安干警及19名藥監(jiān)執(zhí)法人員又專門召開了專案大會(huì)。通過前期的細(xì)致調(diào)查和周密部署，兩部門緊密配合，使這起跨省的互聯(lián)網(wǎng)銷售假藥案件得以順利查處。

1.3 藥監(jiān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題 首先是行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的工作機(jī)制不完善。國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對移送涉嫌犯罪案件做出了原則性規(guī)定，《行政處罰法》第二十二條也明確了“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定。行政執(zhí)法部門的辦案人員在執(zhí)法過程中對“涉嫌構(gòu)成犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任”這點(diǎn)是很明確的，但目前案件移送的規(guī)范性法律文件，僅僅是原則性規(guī)定而沒有設(shè)置具體的移送程序，對于何時(shí)移送，移送前能否進(jìn)行行政處罰，以及司法機(jī)關(guān)在追究當(dāng)事人刑事責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)能否再對違法行為人作出與刑罰措施功能不同的行政處罰（如吊銷許可證），至今沒有明確，造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中難以把握，影響了涉嫌藥品犯罪案件的移送工作。

其次，涉案物品移交難。《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第四條規(guī)定，“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對查獲的涉案物品，應(yīng)當(dāng)如實(shí)填寫涉案物品清單，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以處理。對易腐爛、變質(zhì)等不宜或不易保管的涉案物品，應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，留取證據(jù)”。而實(shí)踐中司法部門往往只要求移送案卷材料，在沒有確定立案，或者案件查處沒有一定結(jié)果的情況下，對強(qiáng)制措施扣留的物品不予接收，造成執(zhí)法部門在具體處理中出現(xiàn)案件已經(jīng)移送但強(qiáng)制措施卻尚未解除的情形。須知，采取查封、扣押的主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而《行政強(qiáng)制法》第二十五條又對查封、扣押的期限做出了明確要求，如果強(qiáng)制措施超過期限將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)面臨違法的尷尬境地。同時(shí)即便公安機(jī)關(guān)接收了涉案物品，是否就是明確了采取強(qiáng)制措施的主體已發(fā)生變更，還是在交接中先由行政機(jī)關(guān)解除查封，再由公安機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制措施？上述情形在案件辦理中大量存在，但均沒有明確的規(guī)定。尤其是藥監(jiān)部門查處的涉案物品又大都存在效期及保存條件的問題，在司法機(jī)關(guān)未作出判決前，行政機(jī)關(guān)在法律責(zé)任上承擔(dān)了諸多的風(fēng)險(xiǎn)。

除了上述因素，行政執(zhí)法部門向司法部門移送涉嫌犯罪案件的證據(jù)要求全部查清，還是部分查清，以及僅是涉嫌犯罪的線索是否可以移送等等問題始終沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法部門的調(diào)查手段有限，有些案件盡管發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有涉嫌犯罪的情況，也獲取了部分證據(jù)，但在尚未獲取全部證據(jù)、查清全部事實(shí)的情況下，行政機(jī)關(guān)在移送時(shí)往往會(huì)發(fā)生司法部門認(rèn)為證據(jù)不足而拒收的情況。還有些移送司法機(jī)關(guān)的案件無后續(xù)反饋，對是否立案情況不明，影響行政機(jī)關(guān)后續(xù)工作的開展。

2 銜接機(jī)制存在問題的原因

2.1 “兩法銜接”機(jī)制法律法規(guī)不健全，影響了“兩法銜接”機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn) 目前我國關(guān)于“兩法銜接”機(jī)制的框架主要由單一的行政法規(guī)、部門規(guī)章等法規(guī)性文件組成，法律位階較低，約束力不強(qiáng)，缺乏必要的程序保障和監(jiān)督制約機(jī)制。同時(shí)各執(zhí)法部門在現(xiàn)行的條塊分割的執(zhí)法體制下，通常是各司其職，缺乏相互溝通的渠道。導(dǎo)致出現(xiàn)各自為政、移送不暢的局面。

2.2 相關(guān)法律、司法解釋的模糊性和差異性，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識上的分歧 《刑法》或司法解釋中有些規(guī)定相對滯后或過于原則，造成行政執(zhí)法和刑事司法上的困惑。現(xiàn)行行政實(shí)體法規(guī)常用“情節(jié)嚴(yán)重”、“影響惡劣”等詞語將行政相對人的違法行為區(qū)分為一般違法行為與刑事犯罪，有時(shí)定量不準(zhǔn)，導(dǎo)致罪與非罪界限模糊，影響對犯罪行為的及時(shí)查處。導(dǎo)致在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)理解不一致時(shí)，常常使案件拖延，不利于偵查取證，在很大程度上影響了行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的進(jìn)一步完善。

2.3 行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪案件移送的證據(jù)等要件的理解尚有差異 行政執(zhí)法與刑事司法中對于取證要求不同，實(shí)際上，行政執(zhí)法部門限于手段，提供的證據(jù)往往達(dá)不到公安機(jī)關(guān)的要求。同時(shí)不排除個(gè)別藥監(jiān)執(zhí)法人員由于業(yè)務(wù)水平不高、證據(jù)意識不強(qiáng)和不能正確區(qū)分罪與非罪，從而導(dǎo)致貽誤收集、保全證據(jù)的時(shí)機(jī)，影響案件的查處，甚至導(dǎo)致有案不移、以罰代刑。

2.4 兩法銜接信息共享工作亟需進(jìn)一步深化 目前，兩法銜接信息共享平臺雖然建立，也確實(shí)能在一定程度上增強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間便捷、規(guī)范、高效的信息溝通和工作協(xié)作，形成打擊犯罪合力。但平臺僅僅是反映了行政機(jī)關(guān)的行政處罰案件情況，而未作出行政處罰的案件包含有大量的舉報(bào)線索，如網(wǎng)絡(luò)郵售假藥的案件，因行政機(jī)關(guān)限于手段不能確定違法嫌疑人的地址和具體的違法行為，也就不可能有所謂的行政處罰。類似的未作出行政處罰的大量案件不能在平臺上體現(xiàn)，使信息共享平臺作用打了折扣。

3 完善銜接機(jī)制的思考

3.1 建立統(tǒng)一、明確的刑事案件移送標(biāo)準(zhǔn) 司法機(jī)關(guān)和藥監(jiān)部門應(yīng)對行政管轄范圍內(nèi)可能涉及犯罪類型的構(gòu)成要件和立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入的研究，建立相應(yīng)的評審機(jī)制。對于把握不準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)移送立案的違法案件，應(yīng)在實(shí)踐中逐步形成統(tǒng)一平衡的具體標(biāo)準(zhǔn)，對同類的情形遵照統(tǒng)一的移送條件。

同時(shí)，要正確認(rèn)識和理解涉嫌犯罪案件移送證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求的差異。實(shí)踐中，對涉嫌犯罪的案件可分為線索移送和案件移送兩種，兩者應(yīng)區(qū)別對待：（1）作為案件移送的，證據(jù)應(yīng)當(dāng)較為充分。根據(jù)最高人民檢察院、公安部等多部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》的要求，公安機(jī)關(guān)對移送案件的立案審查期限一般是10日。因此，行政機(jī)關(guān)作為案件移送時(shí)，所附證據(jù)應(yīng)當(dāng)較為充分，以便使公安機(jī)關(guān)能夠作出是否立案的準(zhǔn)確判斷；（2）作為線索移送的，證據(jù)要求可以相對較低。對此類線索公安機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定有較多時(shí)間進(jìn)行立案審查，因此證據(jù)要求方面可以相對較低。

3.2 建立暢通的聯(lián)席會(huì)議制度 為保證行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的相關(guān)信息交流暢通，既需要行政執(zhí)法部門及時(shí)將相關(guān)執(zhí)法情況向公安、檢察和其他行政執(zhí)法部門通報(bào)，也需要公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立起信息通報(bào)度。即：公安機(jī)關(guān)定期向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)移送案件的受理、立案、查處情況，檢察機(jī)關(guān)定期向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)立案監(jiān)督、批捕、起訴情況。這對于加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)執(zhí)法資源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。但是，要使聯(lián)席會(huì)議真正發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵是要有制度作保證。一般來講，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)由處于銜接機(jī)制結(jié)構(gòu)中心的人民檢察院負(fù)責(zé)組織和主持，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院的主要負(fù)責(zé)人參加，每次會(huì)議還要有明確的主題并定期舉行。

3.3 擴(kuò)大“信息共享平臺”范圍 目前，朝陽區(qū)參與信息共享平臺的主要包括有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，法院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)還沒有參加進(jìn)來。我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的工作銜接，不僅包括行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，也應(yīng)該包括刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送那些雖未給予刑事處罰但需要給予行政處罰的案件，或已經(jīng)給予刑事處罰但還需要給予行政處罰的案件，這應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)“信息共享平臺”功能的應(yīng)有之義，也是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的需要。

同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督作用，督促行政執(zhí)法部門及時(shí)有效地將涉嫌犯罪案件移送刑事司法部門。

3.4 及時(shí)明確移交涉案物品的操作細(xì)則隨著《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)查封的涉案物品如何移交已成為須解決的關(guān)鍵問題。應(yīng)及時(shí)出臺相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，建議明確行政機(jī)關(guān)移交涉案物品時(shí)，采取強(qiáng)制措施的主體也應(yīng)視同變更。同時(shí)按照《行政強(qiáng)制法》要求，依法告知當(dāng)事人。對司法機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)保存的涉案物品，應(yīng)出具相關(guān)的委托書，案件終結(jié)時(shí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)向被委托的行政機(jī)關(guān)明確涉案物品的處理方式。

3.5 完善監(jiān)督約束機(jī)制 為了使銜接工作機(jī)制得以全面充分的落實(shí)，還需要進(jìn)一步完善考核制度，明確獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，建立問責(zé)制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先加強(qiáng)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件移送監(jiān)督，還要加強(qiáng)對于公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督。