集群創(chuàng)新科技政策“效用—響應”測度分類研究

李晨光，張永安

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，北京100124)

集群創(chuàng)新科技政策“效用—響應”測度分類研究

李晨光，張永安

(北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，北京100124)

創(chuàng)新模式、政策特性、政策工具，歷史演化和涉及領(lǐng)域是創(chuàng)新科技政策的傳統(tǒng)分類方法，沒有關(guān)注政策在多領(lǐng)域不同層面的影響作用，不利于企業(yè)明確政策利弊和對政策進行響應決策。從宏觀政策效用和微觀企業(yè)響應出發(fā)，提出“效應—響應”分類思路，依據(jù)政策的強制程度、作用力度、持續(xù)效力、財政勵度、影響層度以及資源供給強度、響應收益周期和企業(yè)響應態(tài)度，將集群創(chuàng)新科技政策分為:緊迫性政策、權(quán)威性政策、指導性政策、階段性政策和長期性政策，并以中關(guān)村為案例，選用2007—2011年政策數(shù)據(jù)進行分析。最后，提出了政策建議和下一步的研究方向。

產(chǎn)業(yè)集群;創(chuàng)新科技政策;政策分類;政策效用

Abstract:The traditional classified methods of innovation and technology policy include innovative pattern，implementation，instruments，domain and evolution perspective.However，those methods have not been conductive to the firm with clearing the pros and cons of policy and responding，because of non-concerned policies’impacts on many fields at different levels.Based policies’utility in macro level and firms’response in micro，we propose a chassified perspective with utility – response mechanism according to the enforcement，impact intensity，continuing validity，financial incentive，impact layer，resource supply，response cycle and firms’attitude.And the cluster innovation and technology policy is divided into:urgent policies，authoritative policies，guidance policies，the stage policies and long-term policies.Using data of Zhongguancun Science Park in China from 2007 to 2011，we analyze the operation of different types of policies.The study provides useful and implications for the academician and practitioners.

Key words:Industrial cluster;Innovation and technology policy;Classify;Utility

科技政策對創(chuàng)新的促進作用已被廣泛認知，但尚無公認的標準對這些政策加以分類。雖然還缺乏對政策分類的共識，但是定義政策的通用元素的挖掘為政策分類提供了基礎(chǔ)，這些元素包括:政策是以“公共”名義提出;由政府發(fā)起和制定;由公共部門和私營機構(gòu)來詮釋和響應執(zhí)行;目標是實現(xiàn)更加有效的管理［1］。傳統(tǒng)的科技政策分類認為影響創(chuàng)新的政策是多方面的、多層次的，其范圍廣泛，包括所有有關(guān)科學、教育、科研、技術(shù)開發(fā)、工業(yè)現(xiàn)代化以及產(chǎn)業(yè)集群政策等，其中產(chǎn)業(yè)集群政策是區(qū)域創(chuàng)新政策的重要組成［2］。然而，由于傳統(tǒng)的就業(yè)率和稅率仍為衡量經(jīng)濟發(fā)展的指標，集群政策有效促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的研究還比較少［3］。這就需要突破傳統(tǒng)領(lǐng)域觀念的束縛，根據(jù)政策作用的特點，拓展政策測度的研究［4］。政策體系日益顯著的多樣性和復雜性迫使各國學者從區(qū)域政策入手尋求適合的分類標準。國內(nèi)研究還處于探索階段，李俠、蘇金英［5］建設(shè)性的提出我國的科技政策測度主體必須采取退出與回避機制，客觀的測度應該由這項政策的主要受眾做出，即跳出焦點團體的限制。

1 研究綜述

各國政府、非政府組織、合作組織、地區(qū)機構(gòu)和超國家計劃分別推動著創(chuàng)新科技政策的發(fā)展。此時正面臨將政策轉(zhuǎn)化為某種識別形式的認知挑戰(zhàn)，即分類研究［6］。雖然目前還沒有公認的分類標準，但是學者們已經(jīng)開始重視這一問題。國外學者早期大量的學術(shù)研究致力于劃分系統(tǒng)性的創(chuàng)新模式，從而構(gòu)建了不同類別創(chuàng)新模式的系統(tǒng)模型，如漸進式創(chuàng)新和突破式創(chuàng)新、自發(fā)性創(chuàng)新和適應性創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和進程創(chuàng)新等，政策則依據(jù)這些模式進行分類。后來創(chuàng)新科技政策的研究剝離了多領(lǐng)域政策共同作用的背景，創(chuàng)建了輔助性原則和開放性協(xié)調(diào)方式框架，并涵蓋了協(xié)商、互相影響、設(shè)定共同目標、商討解決問題、統(tǒng)一指標、分頭執(zhí)行、交換信息和引進標準化的監(jiān)督及評價標準［7］。依據(jù)上述標準和目的差異，創(chuàng)新科技政策可分為立法和監(jiān)管、技術(shù)經(jīng)濟和財政、決議和刺激性方案、公開披露的信息［8］。

圖1 創(chuàng)新科技政策分類矩陣

一些學者從政策特性的視角進行分類研究。Ergas從決策“集中—分散”的角度將創(chuàng)新政策分為任務導向型和擴散導向型。Cantner和Pyka［9］在Ergas研究基礎(chǔ)上，基于演化的視角，提出了“政策特性——市場距離”二維政策分類框架，將創(chuàng)新科技政策分為基礎(chǔ)I型 (非商業(yè)化政策)、基礎(chǔ)II型 (技術(shù)愿景或預見政策)、任務導向型和擴散導向型。Hart［10］和 Blind［11］等則認為創(chuàng)新政策的類型包括一般性刺激政策 (引導性、限制性和補償性政策)和調(diào)控政策 (如環(huán)境政策和競爭調(diào)節(jié)政策)，且調(diào)控政策對創(chuàng)新有著強烈的影響 (見圖1)。

另一些學者從歷史演化的角度提出了分類見解。Rothwell和Dodgson［12］通過對創(chuàng)新科技政策歷史演化過程的分階段分析，提出了科學政策、產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)政策、創(chuàng)新政策和科技政策的分類設(shè)想。Bozeman［13］認為可以按照市場失靈、任務使命、合作互惠三種范式將創(chuàng)新科技政策分為政府對研發(fā)的直接投資政策、對新產(chǎn)品生產(chǎn)的直接和非直接的支持政策、對基于創(chuàng)新產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的直接支持政策和對知識學習和知識擴散的促進政策。Hekkert等［14］依據(jù)創(chuàng)新系統(tǒng)演化的三類功能即減少系統(tǒng)不確定性、協(xié)調(diào)和管理競爭合作與沖突、激勵和保障供給，將創(chuàng)新科技政策分為研發(fā)刺激、技術(shù)傳遞轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新瓶頸突破和系統(tǒng)創(chuàng)新四類，并認為一旦系統(tǒng)功能被明確，就可以制定相關(guān)的創(chuàng)新科技政策。此外，依據(jù)選擇和使用不同的政策工具也可以進行分類。Lascoumes和Le Gales［15］認為政策根據(jù)統(tǒng)治階級的邏輯實現(xiàn)既定的目標，使政策工具的應用產(chǎn)生一定積極或消極的影響。因此依據(jù)政策工具的性質(zhì)可將創(chuàng)新科技政策分為一般性政策和特定性政策。一般性政策通常選用制度、基礎(chǔ)設(shè)施、市場、激勵、指導等政策工具，而特定性政策一般選用技術(shù)研發(fā)、系統(tǒng)化創(chuàng)新、商業(yè)模式等政策工具。

我國學者近年來也逐漸關(guān)注政策分類問題，劉恒江、陳繼祥［16］通過對國外集群政策的梳理，歸納了六個政策測度，即企業(yè)導向、增強集群吸引力、服務設(shè)施建設(shè)、信息、培訓和研發(fā)、鼓勵協(xié)作。陳劍鋒［17］認為集群政策存在政策失靈的原因是政府在政策作用力度的定位和實施過程中的作用尚未完全清晰。楊玉楨等［18］以天津濱海新區(qū)為案例，提出集群政策應該重視對集群的規(guī)劃和導向作用、加強資源的供給、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境并做好土地、稅收、產(chǎn)業(yè)導向、外貿(mào)、科技、中小企業(yè)的發(fā)展、項目審批、投融資體制等工作。張楠等［19］基于ICT行業(yè)企業(yè)對現(xiàn)行科技政策體系的知悉程度和主要需求的視角，選用科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、科普教育、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、人才隊伍、基地平臺、引進消化測度對13個國務院直屬部門的74項政策進行區(qū)分。

綜上所述，關(guān)于創(chuàng)新科技政策的分類，學術(shù)界普遍采用的四種方法如下:一是按照創(chuàng)新模式劃分，此分類方法使每一項政策都對應一個創(chuàng)新模式，有利于合理配置和使用資源;二是按政策特性劃分，此分類方法建立在政策特性和貼近市場程度分析的基礎(chǔ)上，有利于明確政策性質(zhì)和作用環(huán)境;三是以選用的政策工具區(qū)分，此種分類方法有利于靈活運用政策工具和資源，實現(xiàn)政策的針對性;四是按歷史和涉及領(lǐng)域加以區(qū)分，此分類方法基于長期的觀察和經(jīng)驗總結(jié)，有利于區(qū)域化的管理和特定時期的政策選擇。本文試圖從企業(yè)政策響應的角度出發(fā)，分析政策效用，探索集群創(chuàng)新科技政策的分類思路。為保證數(shù)據(jù)的可靠性，研究相關(guān)政策文件必須公開，因此，本文選取中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為案例，研究數(shù)據(jù)均來自于中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)官方網(wǎng)站。

2 效用與響應的政策分類思路

集群創(chuàng)新科技政策是基于資源基礎(chǔ)和演化經(jīng)濟視角以強化集群區(qū)域內(nèi)的企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力，調(diào)節(jié)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資源和知識的利用及轉(zhuǎn)化的速度、效率、規(guī)模，提供資源供給、項目支持、各種補助的政策集合［20］。其目標是刺激區(qū)域內(nèi)企業(yè)研發(fā)資源更多的轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新成果，其作用途徑是通過政府部門給予企業(yè)必要的資金支持、技術(shù)引導、項目合作、稅費補貼及其他補助激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新熱情，參與者包括政府和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職能部門、參謀智力機構(gòu) (研究院所)、行會和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、技術(shù)中心、中介組織以及集群企業(yè)［21］。因此，從政策效用角度研究集群創(chuàng)新科技政策的分類，一方面，需明確政策效用;另一方面需以演化的角度對資源配置和利用的特點進行歸納，并聚焦于政策刺激和企業(yè)響應。

集群創(chuàng)新科技政策的創(chuàng)新效用是多方面的，包括對技術(shù)層面、企業(yè)層面、產(chǎn)業(yè)層面、區(qū)域?qū)用?、?jīng)濟增長以及其他層面的影響，根據(jù)政策作用分為預期影響和非預期影響。在技術(shù)層面，政策傾向具有重要戰(zhàn)略意義的技術(shù)支持，鼓勵技術(shù)推廣和二次創(chuàng)新，間接帶動高新技術(shù)的發(fā)展;在企業(yè)層面，政策關(guān)注對技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)的扶持;在產(chǎn)業(yè)層面，政策明確提升產(chǎn)業(yè)競爭力目標，發(fā)展優(yōu)勢創(chuàng)新和加強創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，對不斷涌現(xiàn)出的新興產(chǎn)業(yè)，政策也予以支持;在區(qū)域?qū)用?，由于技術(shù)、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)方面的促進作用，使技術(shù)研發(fā)和綜合競爭力得到一定程度的加強;在經(jīng)濟層面，政策關(guān)注于刺激經(jīng)濟增長，影響經(jīng)濟效益、系統(tǒng)穩(wěn)健和個人研發(fā)投資;此外，資源配置的政治影響和溢出效應影響也是政策效用之一。這些影響基于不同的因素，因素間可能因政策而互補加強，也可能相互沖突弱化效果 (見圖2)。

對于六個作用層面來說，技術(shù)層面政策和企業(yè)層面政策對于企業(yè)來說是指導性政策、長短期政策的結(jié)合;產(chǎn)業(yè)層面的政策相對為長期政策且?guī)в袘ば哉咛攸c;區(qū)域?qū)用嬲邘в袕娭菩?經(jīng)濟層面的政策帶有調(diào)控色彩是階段性政策，以刺激經(jīng)濟增長為目的，是應激性政策;資源政策是倡導企業(yè)節(jié)約和高效利用資源，是長期政策，帶有強制性;而資源配置受創(chuàng)新需求制約，是階段性的，且也是強制性的。集群創(chuàng)新科技政策通過對不同層面因素的影響，實現(xiàn)對區(qū)域創(chuàng)新的積極作用，政策的互補性和沖突作用是其強制性的表現(xiàn);對于可預期的影響，通常采取的是長期的、指導性的政策;對于非預期的影響，符合觸發(fā)制止，采取應激性和階段性政策。結(jié)合宏觀角度的應激性政策、長短期政策和微觀方面的強制性政策、指導政策，以及政策層次關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，對集群創(chuàng)新科技政策的效用進行分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新科技政策與經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策、企業(yè)政策、技術(shù)研發(fā)政策和非技術(shù)政策都息息相關(guān)，它們之間是一種協(xié)同模式的樹形層次相關(guān)結(jié)構(gòu)［22－23］

圖2 集群創(chuàng)新科技政策的創(chuàng)新效用

通過分析可知，集群創(chuàng)新科技政策根據(jù)其在不同層面、影響類別及關(guān)系的作用，影響企業(yè)創(chuàng)新;企業(yè)則根據(jù)政策的強制程度、作用力度、持續(xù)效力、財政激勵程度 (以下簡稱財政勵度)、影響層面和深度 (以下簡稱影響層度)、資源供給強度和響應受益周期，選擇有利的響應行為 (態(tài)度)。因此，從政策效用和企業(yè)響應效果來看，創(chuàng)新科技政策可分為以應對突發(fā)情況和創(chuàng)新重點轉(zhuǎn)移的緊迫 (應激)性政策、實施規(guī)范和強制執(zhí)行的權(quán)威性政策、集成市場信息并引導企業(yè)創(chuàng)新和建議的指導性政策、以實現(xiàn)創(chuàng)新若干目標而分解成不同階段任務的階段性政策和設(shè)立長期目標逐漸累積創(chuàng)新成果并進行監(jiān)管的長期性政策，它們各自的特點如表1所示。

3 案例研究

北京中關(guān)村是國務院批準成立的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，其管理規(guī)范化和信息公開化適于研究。其集群創(chuàng)新科技政策是國家政策、地方政策和集群政策的集合。2007—2011年中關(guān)村集群政策數(shù)量高于地方政策和國家政策，國家政策數(shù)量最少，在示范區(qū)成立初期，主要由國家和北京市發(fā)布規(guī)范性政策，隨后逐漸實現(xiàn)集群的自管自治。此外，通過對中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)公布的93項創(chuàng)新科技政策來看，主要形式包括:中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新 (A)、高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新(B)、企業(yè)上市并購重組 (C)、融資擔保 (D)、科技中介 (E)、科技專項資金 (F)、創(chuàng)新投資(G)、科技成果 (H)、人才建設(shè) (I)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟(J)、稅收 (K)、科技孵化器體系建設(shè) (L)、科技創(chuàng)新項目支持 (M)、政府采購 (N)及資源利用政策 (O)(如表2所示)?？梢娂簞?chuàng)新科技政策集中于人才建設(shè)、科技專項資金、高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新、科技成果、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、融資擔保、創(chuàng)新投資、企業(yè)上市并購重組、政府采購政策，這幾項政策約占所有政策總數(shù)的85%(見表2)。

表1 集群創(chuàng)新科技政策的效用分類特點

表2 產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力指標體系

結(jié)合文本挖掘方法，應用政策效用與企業(yè)響應分類方法對93項政策進行分析。首先，在通讀所有政策文件的基礎(chǔ)上，確定分類關(guān)鍵字，其中政策題目包含“應對……危機”、“暫行辦法”且正文中含有“存在制度不健全、政策不統(tǒng)一、執(zhí)行不規(guī)范等問題”等為緊迫性政策;政策題目包含“中央意見”、 “管理辦法”、 “實施意見 (條例)”等且正文中含有“請遵照執(zhí)行”為權(quán)威性政策;政策題目包含“指導意見”且正文中含有“工作指引”等為指導性政策;政策正文中含有“階段”、“力爭3年內(nèi)”等為階段性政策;政策正文中含有“長期”、“根據(jù)國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要”等為長期政策。

從不同類別的政策總量上來看，權(quán)威性政策的數(shù)量遠高于其他類政策，主要因為權(quán)威性政策能夠強有力的規(guī)范中關(guān)村集群創(chuàng)新秩序和流程，有利于對于集群企業(yè)的創(chuàng)新活動進行管理;緊迫性政策數(shù)量較多，因為政府需在一定反應事件內(nèi)，集合集群企業(yè)的創(chuàng)新力，處理突發(fā)事件和應對由于創(chuàng)新需求變化導致創(chuàng)新重點轉(zhuǎn)移;作為信息共享、完善改進工作流程和企業(yè)創(chuàng)新指導的指導性政策和分階段實現(xiàn)創(chuàng)新目標的階段性政策較少;長期性政策最少，主要因為監(jiān)控時間長、消耗精力大、企業(yè)執(zhí)行自由度大等原因，所以長期性政策不易控制和管理。

從政策發(fā)布時間來看，緊迫性政策主要在中后期起到集中優(yōu)勢應對新的創(chuàng)新需求階段，發(fā)布時間短;權(quán)威性政策貫穿于示范區(qū)發(fā)展前后，且越到后期需權(quán)威性政策的數(shù)量越多;指導性政策也在示范區(qū)發(fā)展各階段，且呈現(xiàn)遞減趨勢;階段性政策集中于后期，是在一定集群發(fā)展基礎(chǔ)上加以實施的;長期性政策在示范區(qū)發(fā)展各階段均有較少的分布。

表3 中關(guān)村集群創(chuàng)新科技政策分類

從政策發(fā)布順序和主體來看，示范區(qū)成立初期主要是北京市出臺示范區(qū)運行建議，由國家國務院及其直屬部委進行審核，國家發(fā)布指導意見、財稅和基本工作流程的規(guī)范文件;中期階段由北京市發(fā)布指導和規(guī)范性文件，示范區(qū)管委會開始參與企業(yè)創(chuàng)新管理;隨著示范區(qū)的逐步完善，國家和北京市很少發(fā)布各類政策，主要由示范區(qū)管委會進行管理，發(fā)布的政策多以權(quán)威性政策為主，規(guī)范企業(yè)創(chuàng)新實施和政策扶持流程。

4 結(jié)論

本文從創(chuàng)新科技政策效用和企業(yè)響應的角度，依據(jù)政策的強制程度、作用力度、持續(xù)效力、財政勵度、影響層度以及資源供給強度、響應收益周期和企業(yè)響應態(tài)度，將集群創(chuàng)新科技政策分為:緊迫性政策、權(quán)威性政策、指導性政策、階段性政策和長期性政策。

通過以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為案例進行研究發(fā)現(xiàn)，集群創(chuàng)新科技政策應注意以下幾點:

(1)謹慎發(fā)布緊迫性政策，且需選擇在集群發(fā)展一段時期后，發(fā)布前應充分考慮響應企業(yè)，有全面的預見分析和應急措施。因為緊迫性政策需要企業(yè)轉(zhuǎn)換創(chuàng)新思路，集中精力響應，影響企業(yè)正常的創(chuàng)新活動或?qū)⑵髽I(yè)引導向錯誤的創(chuàng)新方向。實踐中，緊迫性政策多伴隨突發(fā)事件而發(fā)布，如應對2009年應對金融危機、2010和2011年應對歐洲債務危機所引發(fā)的貿(mào)易和全球市場突變，中關(guān)村發(fā)布了多項緊迫性政策保障發(fā)展，鼓勵和扶持企業(yè)創(chuàng)新。

(2)隨著集群的不斷發(fā)展，政府應增加權(quán)威性政策的發(fā)布。權(quán)威性政策能夠不斷規(guī)范企業(yè)創(chuàng)新及相關(guān)輔助流程，建立集群的創(chuàng)新秩序，使企業(yè)明確每一步創(chuàng)新所需工作和步驟，提升創(chuàng)新效率，但不可過多，過多則束縛企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)揮空間。

(3)發(fā)揮集群自管自治功能，不給予過多的指導和意見。指導性政策應著重加強對企業(yè)如何創(chuàng)新和如何獲得幫助的引導，以及提供企業(yè)技術(shù)研發(fā)等方面的信息。同時，也應該明確指導性政策因著重宏觀引導其實際效用遠低于其他類政策，發(fā)布過多不但會造成工作流程的交叉沖突，企業(yè)無從響應，而且還可能導致資源浪費。

(4)結(jié)合階段性政策分階段實現(xiàn)長周期的創(chuàng)新任務。階段性政策的優(yōu)勢是階段任務明確、易于實施，其缺點是不易連續(xù)，成果不易相關(guān);長期性政策最終目標明確，創(chuàng)新成果關(guān)聯(lián)性強，但任務繁多、不明確，不易短期實施。結(jié)合兩類政策，開辟一條“階段實現(xiàn)長期，長期分為階段”的政策思路。

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(責任編輯 張九慶)

Study on Cluster Innovation and Technology Policy with Utility-Response Mechanism

Li Chenguang，Zhang Yong'an
(School of Economics and Management，Beijing University of Technology，Beijing 100124，China)

F420

A

國家自然科學基金項目“基于CAS的焦點企業(yè)核型結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新網(wǎng)絡演化機理研究”(70972115)。

2012－03－16

李晨光 (1983－)，男，黑龍江佳木斯人，北京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生;研究方向:科技政策與集群創(chuàng)新。