我國高校與行政關(guān)系的百年回眸

胡永菊

摘要：我國高校降19世紀末成立的百年來，與行政的關(guān)系大體上經(jīng)歷了合二為一期、行政無暇期、行政干涉期、行政強化期四個時期。筆者從對這百年的關(guān)系研究發(fā)現(xiàn)，為了使高校與行政之間的關(guān)系趨于和諧狀態(tài)，必須堅持學術(shù)自由的理念和去行政化的管理，實行教育家辦學和教授治校這兩種民主管理方式。

關(guān)鍵詞：高校；行政權(quán)力；行政化；自主權(quán)

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：1671-0568（2012）11-0005-03

從1989年京師大學堂的建立到現(xiàn)在，我國高等教育的發(fā)展歷經(jīng)了一百多年的歷史。在這一發(fā)展過程中，行政權(quán)力與高校的自主權(quán)經(jīng)歷了分分合合的不同階段。在京師大學堂成立之初，主要是由清末政府管理指揮著高校的發(fā)展。蔡元培擔任北京大學校長后，對北京大學進行了一系列改革，北京大學的管理者和領導者卻真正變成教授了，從此，高校的自主權(quán)從政府的行政管理中剝離出來，為高校的自主發(fā)展提供了較好的環(huán)境。新中國成立之后，我國高校又開始慢慢地轉(zhuǎn)化為由政府掌握控制權(quán)。尤其是在1952年的時候，為滿足當時計劃經(jīng)濟發(fā)展的需要，高校進行的大規(guī)模的調(diào)整，從此，我國高校便喪失了自主管理的權(quán)利。到今天，甚至出現(xiàn)了行政管理嚴重泛化的現(xiàn)象。因此，溫家寶總理在2009年提出要教育家辦學，大學要去“行政化”。

當前，我國高校的行政泛化已經(jīng)是不爭的事實，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出，高等學校要“推進政校分開，管辦分離”、“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”?！靶姓饕侵赴汛髮W當成行政機構(gòu)來管理，把學術(shù)事務當行政事務來管理，表現(xiàn)為政府對大學的管理和大學內(nèi)部管理兩個層面的行政化?！盵1]

應該指出，行政化不是今天的高校特有的，只是在不同階段行政化的程度不同而已。

一、高校與行政合二為一時期

伴隨著清末“新政”改革而成立的京師大學堂是我國的第一所正規(guī)的大學。京師大學堂旨在成為全國的最高學府，也是國家的教育行政機關(guān)?！毒煷髮W堂章程》的《總則》規(guī)定“京師大學堂主持教育宜合通國之精神脈絡而統(tǒng)籌之現(xiàn)奉諭旨一切條規(guī)即以頒行各省將來全國學校事宜請由京師大學堂將應調(diào)查各項擬定格式簿分門羅列頒發(fā)各處學堂于每歲散學后將該學堂各項情形照格填注通報京師大學堂俟匯齊后每年編訂成書恭呈御覧”，掌管著全國各省轄區(qū)的學堂。即此時的高校與行政是合二為一的，高校就等同于教育行政機關(guān)。

即使在1905年清政府廢除科舉制度、設立學部（專門的教育行政機構(gòu)）管理全國的教育后，由于當時的政治體制等原因，也沒有改變京師大學堂的功能和作用，它自國子監(jiān)、科舉制度取消后，更是起著指揮棒的作用，統(tǒng)轄著各省的學堂。對它自身來說，京師大學堂仍舊是一個官僚化氣息嚴重的高等教育機構(gòu)。大部分人來京師大學堂，就是把它當成科舉考試替代品，來這里就是為了走仕途的捷徑，就是為了當官。這里的學生都是“小老爺”，教師對學生都得點頭哈腰、畢恭畢敬的。

辛亥革命爆發(fā)之后，孫中山領導的資產(chǎn)階級革命黨人于1912年1月在南京成立了中華民國臨時政府。這一年，京師大學堂更名為北京大學。但是，當時京師大學堂是只改其名不改其實。正如董寶良先生說的，“京師大學堂雖經(jīng)過辛亥革命的洗禮，名稱改為北京大學，加之嚴復任校長，有所整頓和改進，但因受清朝科舉制度的影響過深，學生為求取功名的惡習難改”。[2]所以，來這里的人基本上都是官僚子弟，他們不是為了學術(shù)而來。而且，學校的權(quán)力僅僅掌握在以校長為中心的少數(shù)人手中。正如蔡元培后來所說：“我初到北京大學，就知道以前的辦法是一切校務都由校長與學監(jiān)主任、庶務主任少數(shù)人總理。并學長也沒有與聞的?！辟Y產(chǎn)階級臨時共和國成立后，與這種民主政治相適應的文化教育改革也體現(xiàn)為民主，官僚成風的北京大學不再能滿足當時的政治體制的需要了，是亟須改革的。

二、行政對高校無暇顧及時期

20世紀初到新中國成立這段時期，由于是一個軍閥混戰(zhàn)、戰(zhàn)亂紛爭的時期，民國政府對大學的管理雖然頒布一些條令，但是他們無暇顧及。這給大學的自由發(fā)展帶了機會，讓我國舊時的高校得到了迅猛發(fā)展，培養(yǎng)了一批大師級的人物。

如北京大學經(jīng)過嚴復、蔡元培等幾任校長的改革，其官氣味十足的辦學狀況得到改良和發(fā)展。中華民國的第一任教育總長蔡元培先生任北京大學校長后，主持制定了一系列的文化教育改革新措施。早在1912年，蔡元培主持起草的《大學令》中，就規(guī)定大學要建立評議會，各科設立教授會組織，并對它們的權(quán)限作了明確的規(guī)定：“大學設評議會，以各科學長及各科教授互選若干人為會員，大學校長可以隨時齊集評議會，自以為議長?！薄按髮W各科設教授會，以教授為會員，學長可隨時召集教授會，自為議長。”[3]1917年，蔡元培任北京大學校長，開始對北大進行了一系列的改革。在行政管理體制方面，則可以概括為學術(shù)自由、兼容并包和教授治校、民主管理兩大方面。

北京大學的改革，為民國的高等教育模式提供了典范。加之時值戰(zhàn)亂年代，政府對高校的發(fā)展鞭長莫及。因此，民國時期的高等教育獨立出來，走上了自由發(fā)展之路。高等教育的運行管理模式，不再是政府像管理行政機構(gòu)那樣的模式；高校不是政治的附屬體，而是有著自己生命的存在形式——本著自治與自由的精神不斷地超越自己。

在后來的軍閥混戰(zhàn)和抗日戰(zhàn)爭時期，這種大學的存在精神也得到了保持和發(fā)揚。清華大學校長梅貽琦先生曾說：“所謂大學者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也?！贝髮W交由這些大師級的教授來發(fā)展學術(shù)，正是因為他們懂得教育的規(guī)律，大師云集的高校才會培養(yǎng)出下一批大師級的學者。八年抗戰(zhàn)期間的西南聯(lián)大也是一個很好的例子。這里不僅集中了一大批著名教授和學者，做出了大量的研究成果，就像當初蔡元培北大改革之后讓北京成為當時最重要的教育文化中心一樣，西南聯(lián)大使昆明成為當時中國最重要的教育文化中心之一。誠然，西南聯(lián)大也為國家培養(yǎng)、造就了相當可觀的一大批優(yōu)秀人才。戰(zhàn)時的西南聯(lián)大被學術(shù)界公認為是中國當時辦得最成功的大學。西南聯(lián)大的辦學成就為什么會如此斐然？就在于它能頂住來自外部的種種壓力，不管戰(zhàn)亂的壓力，維護了大學教授的正當需求，真正做到堅持“大學自治”、“學術(shù)自由”、“教授治?！?，使真正的學術(shù)探究成為可能。西南聯(lián)大的賀麟教授1941年寫過一篇《學術(shù)與政治》的文章，他說，“學術(shù)在本質(zhì)上必然是獨立自由的，不能獨立自由的學術(shù)，根本不能算是學術(shù)。學術(shù)是一個自主的王國，她有她的大經(jīng)大法，她有她神圣的使命，她有她特殊的廣大的范圍和領域，別人不能侵犯。”這與蔡元培先生的《教育獨立議》的精髓相差無幾。

在這樣的一個戰(zhàn)亂年代，當政者們都無暇顧及高校的發(fā)展的年代，高校卻在這個喘息的機會中得到了發(fā)展。沒有了行政的干涉，高校在教授們的帶領下走著獨立自主的發(fā)展學術(shù)的道路。正因為這樣，一大批大師級的學者的產(chǎn)生，不得不令今天的我們深思！

三、行政對高校干涉時期

新中國成立到20世紀50、60年代，我國行政逐步涉入高校的發(fā)展。1949年，新中國成立后，隨著工業(yè)化建設的大規(guī)模推進，中國亟需大量專業(yè)人才，尤其是工業(yè)建設的專門人才?！疤貏e要借助蘇聯(lián)教育建設的先進經(jīng)驗”，[4]要求“應該特別著重于政治教育和技術(shù)教育”。[5]1950年1月5日，政務院公布第八次會議通過的《政務院關(guān)于任免工作人員暫行辦法》中規(guī)定：大學校長、副校長由政務院提請中央人民政府任免，高等專門學校的校長、副校長由政務院任免。1950年6月1日，教育部部長馬敘倫在第一次全國高等教育會議上首次明確提出：“我們要在統(tǒng)一的方針下，按照必要和可能，初步調(diào)整全國公私立高等學校或其某些院系，以便更好地配合國家建設的需要。”[6]1952年6月至9月，中國政府大規(guī)模調(diào)整了高等學校的院系設置，把民國時代的現(xiàn)代高等院校系統(tǒng)改造成了服務于集權(quán)體制的“蘇聯(lián)模式”高等教育體系。院系調(diào)整一直持續(xù)到20世紀60年代。

這次高校院系調(diào)整的特點是：除保留少數(shù)文理科綜合性大學外，按行業(yè)歸口建立單科性高校；大力發(fā)展獨立建制的工科院校，相繼新設鋼鐵、地質(zhì)、航空、礦業(yè)、水利等專門學院和專業(yè)。另外，還根據(jù)計劃經(jīng)濟和工業(yè)建設的需要設置了新專業(yè)。后來的很多?？茖W校就是這次院系調(diào)整的產(chǎn)物。

伴隨著政權(quán)更迭而進行的這場教育體制改革，在總體上是符合我國當時的計劃經(jīng)濟體制和建國初期面臨的國際國內(nèi)環(huán)境的。這種統(tǒng)一招生、統(tǒng)一分配、按統(tǒng)一的專業(yè)需要培養(yǎng)人才的模式，滿足了我國當時的計劃經(jīng)濟發(fā)展。但與此同時，中國政府的行政權(quán)力開始涉入高校，對高校的招生、分配、培養(yǎng)方式都要進行全面的監(jiān)控和指導，高校的發(fā)展不再具有獨立自主的權(quán)利。此次院系調(diào)整涉及全國四分之三的高校，形成了20世紀后半葉中國高等教育系統(tǒng)的基本格局。

四、行政權(quán)力在高校的強化時期

到20世紀90年代的時候，政府的行政權(quán)力在高校中又一次的強化。1992年，中央指定北京大學、清華大學等14所高校為副部級大學，1998年又增加了7所，截止到2009年1月全國總共有31所高校是副部級。這些副部級高校的黨委書記、校長職務由中央直接任命，書記和校長享受副部級待遇。而其他的一般省級高校為廳級或副廳級高校，學校的黨委書記和校長則為廳級或副廳級干部。這些政府對高校管理人員的宏觀調(diào)控，在某一程度上直接干涉到了高校的自主發(fā)展。

1998年頒布的《高等教育法》明文規(guī)定了學校擁有招生、學科設置、教學、學術(shù)研究等自主權(quán)，但是現(xiàn)實中高校的自主權(quán)并沒有這么理想，法律的規(guī)定在某些時候也沒有得到應有的貫徹執(zhí)行。政府主管部門在很多時候直接干預大學辦學，審批高校的招生計劃和高校的專業(yè)設置，管理高校的學術(shù)研究，分發(fā)并落實高校的經(jīng)費。

在高校的內(nèi)部管理上，也是基本遵循行政管理那一套體系，完全是科層制的運營模式。學術(shù)管理也與此相對應?！皩W術(shù)權(quán)力”讓位于行政權(quán)力的現(xiàn)象屢見不鮮。比如，“官”（學校級別）大的比“官”小的申請相關(guān)課題或項目總是要容易。雖然1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定了高校內(nèi)部要成立學術(shù)委員會，對高校的學術(shù)進行管理，但在實際運行中，高校的學術(shù)自主權(quán)卻讓步于行政權(quán)力。因此，鑒于高校中的學術(shù)自主權(quán)向行政權(quán)力“低頭”，一些教授也不得不“削尖”了腦袋向行政權(quán)力靠攏，盡量能謀個一官半職的。因此，申請課題、項目機會多的教授，在很多時候也就是學校的領導們。這樣，一些有學術(shù)科研能力卻沒有權(quán)利的人，得到資源的機會就少了很多?？傊?，到今天，我國高校的行政化不管在外部管理層面還是高校內(nèi)部的管理層面，都已經(jīng)形成了完全“政府化”模式的行政化管理。

參考文獻：

[1]鐘秉林.關(guān)于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育,2010,(9).

[2]董寶良.蔡元培整頓與改革北京大學的歷史經(jīng)驗[J].高等教育研究,2005,(9).

[3]高平叔.蔡元培教育論集[M].長沙:湖南教育出版社,1987.

[4]中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒(1949~1981)[M].北京:國大百科全書出版社,1984.

[5]瞿葆奎.教育學文集(第17卷)[M].北京:人民教育出版社,1991.

[6]毛禮銳,沈灌群.中國教育通史(第6卷)[M].濟南:山東教育出版社,1989.