推動我國環(huán)保組織開展對日合作的政策建議研究

張文彬，周自豪

（同濟大學 馬克思主義學院，上海 200092）

一、環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)境問題成為人類社會繼續(xù)發(fā)展的巨大障礙。受主權(quán)原則束縛的民族國家無法有效地處理好本國利益與全球環(huán)境公益性之間的矛盾，環(huán)保組織以其獨特的靈活性，起到承上啟下、溝通各方的作用，彌補了政府和企業(yè)在環(huán)境保護方面的缺陷，逐漸成長為環(huán)保領(lǐng)域的新生力量。

上世紀80年代以來，隨著改革開放和經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，我國的環(huán)境污染呈現(xiàn)加劇之勢，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起使生態(tài)破壞的范圍擴大，環(huán)境污染向農(nóng)村地區(qū)急劇蔓延，環(huán)境污染逐漸成為制約我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的難題。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開，喚起了環(huán)保組織的參與意識，從1994年第一個草根NGO“自然之友”的誕生到今天，短短18年的時間環(huán)保組織成長迅速，在倡導(dǎo)環(huán)境保護、提高公眾環(huán)保意識，促進公民環(huán)保行動，參與環(huán)保政策制定與實施，協(xié)助公眾環(huán)境維權(quán)，推動企業(yè)履行環(huán)保責任等方面起到積極的推動作用。

但不可否認的是，目前我國仍然存在著制約環(huán)保組織發(fā)展的諸多因素。

首先是登記注冊。為了對NGO進行有效的監(jiān)督管理和調(diào)控，我國《社團登記管理條理》規(guī)定：合法登記的非政府組織要同時得到業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機關(guān)的雙重認可，即登記注冊由民政部門負責、日常事務(wù)則由業(yè)務(wù)主管單位負責。但是為了避免承擔責任，有些業(yè)務(wù)主管單位往往傾向于拒絕給環(huán)保組織提供掛靠，很大程度上限制了環(huán)保組織的成長。

其次是資金來源。根據(jù)北京市西城區(qū)恩派非營利組織發(fā)展中心于2010年12月對200家環(huán)保組織做的統(tǒng)計，雖然越來越多的政府和企業(yè)資金向公益行業(yè)注入，但總體來說環(huán)保組織的籌資渠道仍然較為單一，主要是國際支持。（詳見圖1）

圖1 環(huán)境NGO籌款渠道

而且環(huán)保組織在稅收方面的減免也是相對而言的。部分環(huán)保組織未獲得合法的民政部注冊身份，因此有超過40%的機構(gòu)不能享受稅收優(yōu)惠，這使得本來就資金不足的環(huán)保組織生存壓力更大。（詳見圖2）

由于缺乏穩(wěn)定的資金來源，環(huán)保組織的薪酬福利普遍較低，大多數(shù)組織依靠參與者的環(huán)保熱情與奉獻精神來維系團隊，無法進行長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃。尤其是生存問題長期得不到解決的話，一旦熱情減退，人員流動將不可避免地增大。

再次是合作交流。信息共享與合作是環(huán)保組織健康發(fā)展的必要基礎(chǔ)。多數(shù)環(huán)保組織內(nèi)部配有專門的對外合作部門，超過半數(shù)的環(huán)保組織與其它同行經(jīng)常聯(lián)合開展活動，但是也有4%的環(huán)保組織從不與國內(nèi)其他環(huán)保組織合作，12%的環(huán)保組織從不與國外環(huán)保組織合作。（詳見圖3、圖4）

圖2 環(huán)保NGO是否享受過減免稅收待遇資料來源：北京市西城區(qū)恩派非營利組織發(fā)展中心《中國環(huán)境領(lǐng)域NGO基礎(chǔ)調(diào)研報告》2010年12月

圖3 環(huán)保組織與國內(nèi)其他NGO合作情況

圖4 環(huán)保組織與國外NGO合作情況

筆者針對環(huán)保組織缺乏對外合作的問題對20個環(huán)保組織進行了訪談。多數(shù)環(huán)保組織認為，他們對開展對外合作抱有強烈的意愿，但是對尋找同樣有合作意向的伙伴缺少必要信息。與此同時，環(huán)保組織與國外同行溝通時存在一定語言障礙，無法把合作意向準確傳達給對方，有時不得不借助于第三方提供必要的技術(shù)支持，例如中國國際社會組織合作促進會等等。有些環(huán)保組織在與國外環(huán)保組織合作時存在顧慮，主要是無法界定合作在多大程度上不會超出制度允許的范圍。

二、環(huán)保組織的對日合作現(xiàn)狀

經(jīng)濟增長帶來的生態(tài)危機給中日兩國造成不利影響，地理位置的接近與民間交流的良好傳統(tǒng)使中日環(huán)保組織之間存在合作的必要性和可能性。中國和日本處在世界上人口密度最高、經(jīng)濟最活躍、增長速度最快的地區(qū)，在享受經(jīng)濟成長帶來的繁榮的同時，嚴峻的環(huán)境污染成為困擾兩國的共同課題。中國通過與日本環(huán)保組織的交流與合作，借助發(fā)達國家先進的環(huán)保技術(shù)與理念提升我國的環(huán)保水平，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供環(huán)境保障；日本通過與中國環(huán)保組織的交流與合作，既為謀求政治大國和成為“普通國家”增加外交籌碼，又將環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品推廣到中國市場，成為經(jīng)濟增長新的引擎。

在兩國政府的共同努力下，環(huán)境治理的中日合作不斷深化。從20世紀80年代起，日本對華投資步伐加速，向中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，通過政府開發(fā)援助（ODA）項目，在資金、技術(shù)和生產(chǎn)管理方面擴大了對華合作。盡管2008年日本政府停止對華ODA日元貸款項目，但同年5月在《中日關(guān)于全面推進戰(zhàn)略互惠關(guān)系的聯(lián)合聲明》中，中日政府表達了根據(jù)雙方“共同但有區(qū)別的責任及各自能力”的原則，共同應(yīng)對全球性氣候變化課題，建立新的環(huán)境合作雙邊機制的意愿。［1］過去單純依靠政府層面的環(huán)保合作不再能滿足雙方需要，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、民間團體、教育科研機構(gòu)等參與到環(huán)保合作項目中，發(fā)揮著信息溝通和橋梁作用。

然而中國和日本的環(huán)保組織發(fā)展起步較晚，與“綠色和平”、“樂施會”等成熟的環(huán)保組織相比，中日之間的合作仍處于較低水平，尚未形成環(huán)保組織與政府、環(huán)保專家和企業(yè)聯(lián)動的大型項目。目前，合作主要集中在植樹造林方面，例如阿拉善盟黃河文化經(jīng)濟促進會同日本國綠化世界沙漠協(xié)會合作，建設(shè)騰格里沙漠東緣生態(tài)治理示范區(qū)的項目等。除此之外，社區(qū)垃圾分類與無害處理、環(huán)境教育、污染治理和環(huán)境再生也是中日環(huán)保組織合作交流的主要領(lǐng)域。應(yīng)該說中日環(huán)保組織之間已經(jīng)邁出了互派人員進行全面了解、學習和交流的第一步，有助于推動人們更多地關(guān)注東北亞環(huán)境問題，擴大環(huán)保組織在國內(nèi)外的影響力，建立深層合作關(guān)系。與此同時，我國也正經(jīng)歷著由全能政府走向有限政府、由權(quán)力政府走向責任政府的轉(zhuǎn)變，成為中日環(huán)保合作的重要機遇和制度保障。

三、推動環(huán)保組織對日合作的政策建議

隨著市場體制的完善，環(huán)保組織的作用有進一步擴大的趨勢。目前，中國和日本在環(huán)保問題上簽訂的聯(lián)合公報和行動計劃主要是為區(qū)域環(huán)境治理提供框架，聚焦在長期項目的規(guī)劃上。比如沙塵暴監(jiān)測合作、東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)、環(huán)境教育網(wǎng)絡(luò)與人力資源開發(fā)、提高兩國采取聯(lián)合行動的預(yù)案及能力等。［2］隨著對環(huán)境問題關(guān)注程度的提高，中日兩國的環(huán)保合作將逐漸向開展具體合作項目的方向發(fā)展。作為活躍于環(huán)保第一線的民間力量，環(huán)保組織將在環(huán)境意識的宣傳教育、推進環(huán)保的公眾參與、開展生物多樣性保護、環(huán)保科技研究、污染受害者援助、為環(huán)境質(zhì)量認證提供咨詢等方面發(fā)揮作用，兩國環(huán)保組織合作的進一步深化必將有助于提高兩國的生態(tài)治理成效，維護我國的環(huán)境權(quán)益。

（一）政府對環(huán)保組織的支持

在對社會組織的管理上，我國確立了登記部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責的體制，即“雙重管理體制”。這種管理體制實際上是一種“限制型管理”，對社會組織的發(fā)展是不利的。從長遠來看，應(yīng)變“限制型”為“監(jiān)督和服務(wù)型管理”，即政府一方面發(fā)揮服務(wù)的作用，積極為社會組織開展對外合作提供服務(wù)，促進其發(fā)展；另一方面明確社會組織在何種條件下的活動是受到限制的，何種條件下的活動是受到鼓勵的，制定出切合實際的管理條例。這種合理、有效的管理體制可以使環(huán)保組織在開展對外交流時不再因為無法可依而畏首畏尾，大膽地通過各種形式的國際交流，吸收更多的國際資源用于環(huán)境保護，促進我國的可持續(xù)發(fā)展。

除了制定相對獨立的社會組織管理體制之外，還應(yīng)在稅收方面給環(huán)保組織提供相應(yīng)的支持。制約環(huán)保組織發(fā)展的重要因素之一是資金來源有限。目前，環(huán)保組織的運營資金主要來自國外組織、企業(yè)、個人捐助及政府撥款。公眾對環(huán)保認識的局限制約了部分捐助能力，加之國外基金會和企業(yè)的捐助往往受執(zhí)行項目的影響，項目結(jié)束資金鏈也隨之斷開，因此減免環(huán)保組織的稅收也是非常必要的。我國已經(jīng)陸續(xù)以法律的形式出臺了一些稅收優(yōu)惠政策。如國家稅務(wù)總局在1999年《關(guān)于基金會應(yīng)稅收入問題的通知》中規(guī)定：對經(jīng)民政部門登記注冊的基金會在金融機構(gòu)的基金存款所取得的利息收入，暫不作為企業(yè)所得稅應(yīng)稅收入。社會團體（包括基金會）承受土地、房屋用于辦公、教學、醫(yī)療、科研和軍事設(shè)施的，免征契稅。［3］但除了幾部有限的法律之外，更多優(yōu)惠措施體現(xiàn)在財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)的通知、規(guī)定和辦法中，尚未形成一個簡明的體系，束縛了民間組織的活力。盡早建立起對社會組織的稅收優(yōu)惠體系是促進其發(fā)展的重要制度保證。

第三，環(huán)保組織經(jīng)常需要進社區(qū)、下工礦、到鄉(xiāng)村進行考察，但人員流失嚴重束縛了環(huán)保組織的活動能力和范圍。究其原因，主要是因為我國缺乏對志愿者的系統(tǒng)管理和和社會保障。［4］部分環(huán)保組織在志愿者培訓、管理和招募方面沒有系統(tǒng)的政策，也沒有為志愿者購買人身和醫(yī)療保險，一旦志愿者在野外考察時出現(xiàn)意外事故，將受到巨大傷害。因此為了實現(xiàn)環(huán)保組織的系統(tǒng)管理，應(yīng)為志愿者提供必要的社會保障。當然保障措施的施行很大程度上受資金等各方面條件的制約，所以各項配套改革需要同時跟進。

第四，從拓展環(huán)保組織的對日合作范圍、深化合作項目方面來看，民促會的作用還需進一步發(fā)揮。民促會于1992年由原國家對外經(jīng)濟貿(mào)易部（現(xiàn)商務(wù)部）批準成立，1993年在國家民政部登記注冊。民促會的主要職能是促進中國與國外社會組織和國際多雙邊機構(gòu)在扶貧開發(fā)、環(huán)境保護和社會發(fā)展方面的交流與合作。作為專門從事國際社會組織合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，民促會為社會組織提供技術(shù)服務(wù)與合作信息的同時，也對社會組織的對外交流活動起到一定的監(jiān)督和管理作用。由于我國的環(huán)保組織成立較晚，與歐美等公民社會發(fā)展較成熟的國家相比，對外合作尚處于萌芽階段。例如中日間雖然有“日元貸款黃土高原植樹造林調(diào)研項目”等民間環(huán)保組織合作項目，但在能源、資源、跨界污染、沙塵暴、酸雨、海洋污染等諸多領(lǐng)域，兩國的合作仍僅限于政府間的對話協(xié)商，如何將協(xié)商成果落實到實質(zhì)性的合作項目中，需要兩國民間環(huán)保力量在民促會的協(xié)助下進一步努力。環(huán)保組織在對日合作方面具有濃厚的興趣，但缺乏信息和技術(shù)的支持，民促會與國際上從事發(fā)展和經(jīng)濟技術(shù)交流的多個社會組織和多邊機構(gòu)保持良好的合作關(guān)系，能夠為環(huán)保組織的對日合作提供更加寬廣的平臺。因此，加強民促會與環(huán)保組織的協(xié)作將起到事半功倍的效果。

（二）環(huán)保組織的自身發(fā)展

在我國，環(huán)保組織從創(chuàng)立到現(xiàn)在不過十多年時間，雖然取得了長足的發(fā)展，但在很多方面有待進一步改進。

首先是與政府間的合作。“自然之友”的創(chuàng)始人梁從誡先生曾經(jīng)說過，在國外民間團體在環(huán)保方面起著很大的推動作用，而中國卻很缺乏民間力量的參與，中國的主導(dǎo)力量是政府。與政府的合作無論對環(huán)保組織還是政府本身都是一件雙贏的事情，一方面，從環(huán)境保護的角度講，環(huán)保組織與環(huán)保部門的目標是一致的，在環(huán)保部門跑不到、看不到的地方，環(huán)保組織可以作為其重要的補充；另一方面，與政府的合作又可以使環(huán)保組織獲得更多的資源，彌補自身合法性的不足，拓寬橫向工作渠道和縱向活動范圍，并獲得政府和社會的認同，提高自身影響力和公信力。［6］從環(huán)保組織近幾年的活動來看，他們目前從事的還是比較初級的活動，如放鳥、種樹、護林、撿垃圾、環(huán)保宣傳教育等，專業(yè)化程度不高，與西方國家相比對政策的直接參與程度不夠，組織動員能力偏低，很難產(chǎn)生重大的社會影響力。尤其是在防止“政府失靈”和保證草根階層的環(huán)境權(quán)利方面，一旦遇到某些地方政府以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的問題，環(huán)保組織的角色便出現(xiàn)缺位，起到的監(jiān)督作用非常有限。相比之下，西方環(huán)保組織的政策開發(fā)能力和組織動員能力似乎更強。在《京都協(xié)議書》的談判中，官方談判的同時一些環(huán)保組織也在進行磋商——被稱為“影子談判”，環(huán)保組織的代表可以把意見反饋到官方，鑒于環(huán)保組織的影響，官方發(fā)言時也會為其留出一定席位。環(huán)保組織只有與政府合作，并保持一定的獨立性，積極參與環(huán)境政策的制定，提出合理訴求，才能從根本上促進政府做出有利于環(huán)境改善的決策。

其次是與企業(yè)的合作。企業(yè)能否持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營、能否在市場上受到投資者的追捧，不僅取決于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的表現(xiàn)，更取決于企業(yè)是否能承擔起相應(yīng)的社會責任，并以此獲得社會尊重，也就是“企業(yè)社會責任”CSR。①CSR是指企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東負責的同時，還要承擔起對員工、社會和環(huán)境的責任，企業(yè)只有保持這三方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實現(xiàn)健康持續(xù)成長的終極目標。從2007年起，松下電器為解決日益嚴峻的環(huán)境問題，開展了以“商品的綠色創(chuàng)意”、“生產(chǎn)的綠色創(chuàng)意”和“推廣的綠色創(chuàng)意”為主要內(nèi)容的“中國綠色計劃”。通過與環(huán)保組織的合作，實施了以海洋生態(tài)系統(tǒng)更完善、海岸居民生活更富足為目標的“黃海生態(tài)區(qū)保護支援項目”。除松下之外，索尼、日立、東芝、三井化學、丸紅等多家日本企業(yè)在中日環(huán)保事業(yè)方面均做出了積極的努力。因缺乏資金和物質(zhì)支持而陷于發(fā)展瓶頸的環(huán)保組織如果能與尋求在華合作伙伴的日方企業(yè)建立起長期伙伴關(guān)系，發(fā)揮本土作戰(zhàn)的優(yōu)勢，通過訪問調(diào)查等方式，了解消費者對環(huán)保標準的認知程度，探討普及環(huán)保型產(chǎn)品的方式方法，將信息反饋給企業(yè)，幫其及時轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整結(jié)構(gòu)，推行更加環(huán)保的生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式，將對雙方的發(fā)展都起到良好的促進作用。

最后也是最關(guān)鍵的是環(huán)保組織自身能力的提高。我國環(huán)保組織的發(fā)展起步較晚、能力不足，具有廣泛國際影響的環(huán)保組織較少，在參與國際活動時缺乏主動性，因而限制了環(huán)保組織的對外合作。除了進一步提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平、改善制度環(huán)境和社會文化影響之外，加強環(huán)保組織自身建設(shè)也是非常必要的。自身建設(shè)包括活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力的提高等等，當前環(huán)保組織對日合作急需解決的是語言溝通問題，需要首先實現(xiàn)合作意向的準確表達才能開展進一步的合作，因此環(huán)保組織在引進日語人才或派遣在職人員到日本交流學習方面應(yīng)有所側(cè)重。與此同時，環(huán)保組織在信息技術(shù)日益復(fù)雜的時代背景下，應(yīng)更多地從戰(zhàn)略高度理解全球生態(tài)保護問題，建立聯(lián)盟、以一種更加協(xié)作的方式分配角色和責任。

綜上所述，我國的環(huán)保組織雖然成立時間不長，但已經(jīng)展示出了多方面的影響力。隨著環(huán)保組織的進一步成長，在與國際接軌方面將獲得更大的發(fā)展空間，這也是構(gòu)建和諧社會與推進可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

［1］陳子雷．關(guān)于后奧運時期中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與建立中日環(huán)境合作機制的思考［J］．當代亞太，2009（4）．

［2］謝曉光．完善中日環(huán)境合作機制的路徑選擇［J］．日本問題研究，2010（1）．

［3］歐陽夢云．動員社會力量參與公益事業(yè)［J］．中國青基會通訊，2004（6）．

［4］劉敏禪．制約中國民間環(huán)境NGO公共參與能力的因素分析［J］．蘭州學刊，2008（9）．

［5］江瑩，郭華．試論環(huán)保組織的發(fā)展方向［J］．河北大學學報（哲學社會科學版），2006（3）．