農(nóng)民工工傷保險：典型發(fā)達(dá)國家制度比較及啟示

應(yīng)永勝

（福建商業(yè)高等?？茖W(xué)校，福建 福州 350012）

一、研究背景

自德國1884年創(chuàng)立工傷保險制度以來，歷經(jīng)百余年，趨于成熟和完善之時，在新經(jīng)濟環(huán)境下也面臨諸多挑戰(zhàn)?！白鳛闅v史最長、最受歡迎的社會保障制度，工傷保險為確保社會和經(jīng)濟的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用，經(jīng)受住了世界工業(yè)化進(jìn)程風(fēng)風(fēng)雨雨的考驗。在當(dāng)今充滿競爭的全球經(jīng)濟一體化條件下，勞工世界正面臨著一系列挑戰(zhàn)：數(shù)量迅速增加的小型民營企業(yè)，就業(yè)形式多樣化，工作未訂立勞動合同，不遵守最低職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)和國際移民工人的不斷增加及遭受的不公正待遇，新的職業(yè)危害和危險等。所有這些都對進(jìn)一步發(fā)展工傷保險提出了挑戰(zhàn)?！雹?006年6月27日至29日，在第七屆國際工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)及工傷賠償博覽會上，國際勞工組織北京局局長康妮女士的會議發(fā)言?？的菖克f工傷保險面臨的挑戰(zhàn)，西方國家集中體現(xiàn)在臨時性、非合同性雇員工傷保險方面［1］，在我國對工傷保險的挑戰(zhàn)更多表現(xiàn)在工傷保險制度的不完善以及農(nóng)民工工傷問題處置等方面。

（一）農(nóng)民工工傷保險是解決“三農(nóng)”問題的迫切需要

我國農(nóng)民工就業(yè)知識和技能等因素多數(shù)集中在建筑業(yè)、采礦業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等有毒有害或工作環(huán)境惡劣的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，工作危重且缺乏基本的勞動保護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)民工成為工傷事故高發(fā)群體。截至今年6月底全國農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)為6555萬人［2］。跟據(jù)國家統(tǒng)計局局長馬建堂于2012年1月17日上午10時在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會中發(fā)布的內(nèi)容，全年農(nóng)民工總量25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4．4%。也即我國參加工傷保險的農(nóng)民工只占到農(nóng)民工總數(shù)的25．9%?？梢?，農(nóng)民工未參加工傷保險的普遍性，工傷事故隱患最大的建筑業(yè)、采礦業(yè)等尤甚。鑒于農(nóng)民工工傷保險的緊迫性，農(nóng)民工工傷保險問題成為我國現(xiàn)階段亟待研究的重要課題。

（二）農(nóng)民工工傷保險制度是健全我國農(nóng)民工社會保障制度的重要內(nèi)容

我國從1978年的15萬農(nóng)民工到如今的2．53億，三十多年的變遷已使農(nóng)民工成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍，在我國城市建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而我國長期的二元社會壁壘，來自農(nóng)村農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)戶籍，無法真正徹底融入城市，而成為介于城市與農(nóng)村之間的“邊緣人”。正是由于這種特殊性，農(nóng)民工具有很強的流動性，就業(yè)形態(tài)主要是次屬勞動力市場的不確定性就業(yè)。當(dāng)前并沒有專門為農(nóng)民工制定的工傷保險制度，基于城市職工設(shè)計的工傷保險制度以雇主與雇員間穩(wěn)定勞動關(guān)系為基礎(chǔ)，導(dǎo)致城市工傷保險制度無法完全保障具有“邊緣人”特性的農(nóng)民工。在雇主和農(nóng)民工雙方的博弈中，農(nóng)民工為了在城市中生存或完成“衣錦還鄉(xiāng)”的美好愿望，不得不舍棄工傷保險。“三農(nóng)”問題久為焦點，將農(nóng)民工納入到社會保障體系中來是黨和國家密切關(guān)注的重點，2006年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》明確指出：在堅持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則下，要優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險問題，所有用人單位必須及時為農(nóng)民工辦理參加工傷保險手續(xù)，并按時足額繳納工傷保險費。如何保障農(nóng)民工權(quán)益、完善農(nóng)民工工傷保險制度已經(jīng)成為健全農(nóng)民工社會保障制度體系的重要內(nèi)容。

（三）農(nóng)民工工傷保險制度研究亟待系統(tǒng)化

我國不乏對農(nóng)民工的研究，但對農(nóng)民工工傷保險的研究亟待加強：首先，農(nóng)民工工傷保險相關(guān)研究的文獻(xiàn)數(shù)量少。通過對1984年—2012年中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中有關(guān)工傷保險的各類論文進(jìn)行統(tǒng)計可知，論文共5763篇，專門研究農(nóng)民工工傷保險論文僅有181篇，可見對農(nóng)民工工傷保險的關(guān)注度及研究系統(tǒng)性還亟待深化；其次，農(nóng)民工工傷保險制度研究缺乏系統(tǒng)性，工傷保險多數(shù)是研究農(nóng)民工社會保障制度中的一個附帶部分，缺乏對工傷保險預(yù)警機制、康復(fù)機制及補償制度進(jìn)行的深入研究。然而農(nóng)民工工傷保險制度與其養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保險制度懸殊較大，并非在建立了其他完善的農(nóng)民工社會保障制度，就可以水到渠成解決農(nóng)民工工傷保險問題。

綜上，在借鑒國內(nèi)農(nóng)民工研究和國內(nèi)外工傷保險研究的基礎(chǔ)上，拓展農(nóng)民工社會保障研究視野，對深化農(nóng)民工工傷保險提供借鑒。

二、典型發(fā)達(dá)國家工傷保險制度比較分析——以德、美、日為例

工傷保險制度出現(xiàn)100多年以來，在全球172個建立社會保險制度的國家和地區(qū)中，已有164個實行了工傷保險制度，占總數(shù)的95%以上。還有30多個國家也有工傷事故方面的相關(guān)立法［3］。德國、美國和日本三國工傷保險實施早，制度完善，具有很強的代表性，選擇這三個國家的工傷保險制度為主體進(jìn)行比較，并結(jié)合其他國家工傷保險制度共同分析，研究他們工傷保險制度運行中的經(jīng)驗和特點，取其精華并加以借鑒大有裨益。

（一）德國工傷保險制度評介

1．制度演變

工傷保險作為國家立法出現(xiàn)，始于19世紀(jì)后期的德國。早在1881年，德國《社會保險憲章》中，規(guī)定了有關(guān)事故保險的條款。1884年德國頒布《勞工保險補償法》（German Compensation Act of 1884），成為世界上最早確立工傷保險制度的國家［4］。第一次確立了“無過錯賠償”原則，即無論工傷事故的責(zé)任在雇主、雇主代表人還是被雇者自身，只要發(fā)生事故，都可以得到工傷賠償。無過失責(zé)任原則是德國工傷保險制度模式及其確立的基礎(chǔ)，許多國家受其影響和啟發(fā)而建立該制度。從伊始的工業(yè)事故工傷保險，到1925年包含上下班途中發(fā)生的事故和職業(yè)病，再到1963年事故預(yù)防、擴大保險范圍及現(xiàn)金補償?shù)拇胧┚C合實施，直到1997年將工傷保險法融入社會法［5］，德國形成了完善的“預(yù)防－康復(fù)－補償”工傷保險模式，被世人所稱道。

2．保險覆蓋范圍

德國工傷保險覆蓋范圍最初僅局限于危險行業(yè)，如采礦、制造和運輸業(yè)等［6］；到1942年，德國工傷保險法規(guī)定所有雇傭勞動者、公職人員和學(xué)徒、培訓(xùn)人員、實習(xí)人員等都享有工傷保險；1971年保險范圍又?jǐn)U大到了大學(xué)生、中小學(xué)生和幼兒園兒童①大學(xué)生、中小學(xué)生和幼兒園兒童本來與工作并無任何關(guān)系，但是一旦發(fā)生事故則享受工傷保險的保護(hù)。德國將對這些學(xué)生提供的保險稱為假工傷保險，即非真正意義上的工傷保險。參見：霍爾斯特·杰格爾．社會保險入門［M］．北京：中國法制出版社，2005．3．。目前，德國的工傷保險政策覆蓋范圍十分廣泛，只要存在雇傭關(guān)系，不論年齡、種族、性別、收入以及職位的固定或臨時性，都是工傷保險的法定被保險人。工傷事故發(fā)生時，以工作事實為依據(jù)，無論雇主是否為雇員辦理了工傷保險，傷殘人員及其遺屬均享受工傷保險待遇。

3．制度模式

德國的工傷保險高度自治，從工傷保險制度確立以來，德國的工傷保險管理職能就由獨立于政府之外的公法團體行駛。德國工傷保險最高行政管理部門是德國聯(lián)邦勞動和社會秩序部，但該部不管理工傷保險具體事務(wù)，通過制定或修訂社會保險相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行政策調(diào)控。非政府機構(gòu)的自治性團體——同業(yè)公會負(fù)責(zé)管理工傷保險具體事務(wù)，它有管理權(quán)和決定權(quán)，由德國聯(lián)邦勞動和社會秩序部對其進(jìn)行監(jiān)督。同業(yè)公會的最高決策機構(gòu)為代表大會，通過競選的方式產(chǎn)生執(zhí)行委員會為同業(yè)公會的日常決策機構(gòu)，代表大會的代表由雇主和雇員分別選舉產(chǎn)生，使雙方達(dá)成共識，避免或減緩了雙方的沖突。且雙方選出的代表人數(shù)相同，更體現(xiàn)出其公平性。

德國工傷保險同業(yè)公會分為三種類型：一是公共系統(tǒng)的工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)，二是農(nóng)業(yè)同業(yè)公會，三是工商業(yè)同業(yè)公會［7］。其中工商業(yè)同業(yè)公會是德國最大也是最重要的工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)，包括26家同業(yè)公會，參保的工商企業(yè)達(dá)300萬家，參保人數(shù)達(dá)421．7萬人，占德國工傷保險參保人數(shù)的90%以上［8］。

4．費率制度

德國工傷保險的繳費原則是以支定收，征繳采取延后一年滯后收取的模式，工傷保險繳費完全由雇主單方承擔(dān)。政府對農(nóng)業(yè)事故保險以及學(xué)生、幼兒園的保險給予補住。工傷保險的費率高低取決于企業(yè)的風(fēng)險程度、工資總額和上一年企業(yè)的工傷和職業(yè)病情況三個因素，工傷保險基金的資金來源包括雇主繳納的工傷保險費、同業(yè)公會資產(chǎn)收益、向第三方追索的賠償費、滯納金和罰金。繳費以工資額為基數(shù)，目前費率平均為工資總額的2．15%。實行行業(yè)差別費率和單位費率浮動，根據(jù)行業(yè)事故發(fā)生概率確定不同的費率，費率浮動根據(jù)企業(yè)前年的事故發(fā)生情況確定。

5．補償制度

德國工傷保險補償制度屬于福利型制度，賠付項目較多且全，受保人不受年齡、性別、婚姻和就業(yè)時間等因素的限制，都可以公平地享受工傷保險待遇，主要包括：（1）暫時性傷殘補助，負(fù)傷停工，由雇主支付前6周的工資，以后改由工傷保險同業(yè)工會給付；（2）傷殘待遇，傷殘待遇一般為工傷者傷前收入的80%，通常在醫(yī)療康復(fù)及職業(yè)康復(fù)期間發(fā)給；（3）永久性傷殘恤金，在傷者參加職業(yè)培訓(xùn)期間發(fā)放，標(biāo)準(zhǔn)為第（2）項待遇的68%；（4）年金，因工傷或職業(yè)病導(dǎo)致的部分或完全喪失勞動能力停止工作26周以上，傷殘程度為20%以上的人，終生享受給付年金待遇；（5）遺屬恤金，也稱為寡婦、鰥夫、孤兒、父母年金。因公致死，其家庭成員可以領(lǐng)取遺屬恤金。德國除了注重工傷保險補償職能外，同時關(guān)注工傷預(yù)防和康復(fù)治療。以德國工傷保險基金劃分為例（如圖1），德國工傷保險基金在事故預(yù)防方面的開支占總開支的8%，安全返還的費用占到7%，康復(fù)為27%，而養(yǎng)老金和其他經(jīng)濟補助僅占總開支的48%。

圖1 德國工傷保險費用使用比例

（二）美國工傷保險制度評介

1．制度演變

美國最早實施的社會保險就是工傷保險，它在各州《工傷事故普通法》（1837）、《雇主責(zé)任法》（1893）和《勞工傷害賠償法》（1902）的基礎(chǔ)上，1908年美國第一部工傷保險法《美國聯(lián)邦雇員傷害賠償法》，（workers'compensation law），覆蓋一部分聯(lián)邦雇員。此后，美國國會在多次修訂《社會保障法》的同時，對工傷保險制度進(jìn)行了修訂。1956年，對因工致殘的條款進(jìn)行了修訂，1984年通過了《傷殘津貼改革法案》，1996年又對工傷保險的基本內(nèi)容做了深入而又詳盡的修改。美國的《社會保障法》是制訂工傷保險的主要依據(jù)，其獨具特色之處是，各州在《社會保障法》的指導(dǎo)下可以根據(jù)本州的實際制定相應(yīng)的規(guī)定，因而可以說各州工傷保險各具特色，相互獨立。為照顧傷殘的特殊人群美國聯(lián)邦政府對其設(shè)立了特殊人群的工傷保險。由此，州立工傷保險和聯(lián)邦政府特殊工傷保險構(gòu)成了美國的工傷保險制度。

2．保險覆蓋范圍

美國工傷保險的對象主要是工薪人員，包括一般工商企業(yè)雇員以及大多數(shù)公共雇員，目前這項保險覆蓋上述人員的比率占92%。但有的州的有些雇員還被排除在外，如：單純從事家務(wù)勞動人員和慈善、宗教組織的雇員。對于農(nóng)業(yè)雇員各州規(guī)定不同，美國的16個州農(nóng)業(yè)雇員沒有強制參加工傷保險，其他州所有農(nóng)業(yè)雇員都要強制參加工傷保險［9］。另外，在某些州受雇于少于3～5名員工的小企業(yè)也被排除在工傷保險之外。

3．制度模式

美國的工傷保險包含商業(yè)保險公司工傷保險、州基金工傷保險和企業(yè)自我保險三種模式。美國至今仍無覆蓋全國的、統(tǒng)一的工傷保險立法，美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對部分行業(yè)和人員的工傷保險，如造船業(yè)和港口業(yè)工人、公務(wù)員和矽肺職業(yè)病人等，其他行業(yè)的工傷保險制度由各州自行制定，自主安排?！爸萘⒎ú荒艿钟|聯(lián)邦政府立法”這是美國憲法規(guī)定的基本立法原則，在這個基本立法原則在，各州仍可根據(jù)本州的實際情況立法，因而分散立法模式必然會導(dǎo)致美國各州工傷保險運行模式的不盡相同。在美國的50多個州中，絕大部分州采用的是由政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)保險承保的模式，只有3個州采取社會保險模式，另4個州采取社會保險與商業(yè)保險并存的模式。

美國州政府勞工行政管理部門是工傷保險的管理機構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍包括工傷保險費率的確定、工傷保險基金收支的審查和工傷申請、申訴、仲裁的處理等；工傷保險具體業(yè)務(wù)除俄亥俄州等6個州由州政府所屬的工傷保險基金會負(fù)責(zé)辦理外，其他各州均由私人保險公司經(jīng)辦，有些企業(yè)規(guī)模達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)州政府批準(zhǔn)后可以自行辦理。因而，美國的工傷保險運行模式呈現(xiàn)出私營和公共保障系統(tǒng)相互補充的特點。

4．費率制度

美國工傷保險費率也分為三個層次，即手冊費率（Manual Premiumis）、經(jīng)驗費率和運用各種借貸（Credits and Debits）做進(jìn)一步調(diào)整［10］。

（1）手冊費率。該費率是根據(jù)雇員的工作性質(zhì)進(jìn)行分類并分類別制定的費率。在美國，使用最為廣泛的工作性質(zhì)分類體系是由國家補償保險委 員 會 （National Council on Compensation Insurance，NCCI）制定和管理的分類體系，該體系共分600多個類別［11］。雖然NCCI得分類體系詳盡，但還無法覆蓋所有工種，因而需要對所有雇員進(jìn)行恰當(dāng)分類并歸入某個類別中。手冊費率的每一個分類費率皆由商業(yè)保險公司確定，費率的高低要考慮工作風(fēng)險、管理費（Administrative Costs）和常用開支（Overhead Expenses）等要素。私營商業(yè)保險公司營運中保險費率是競爭的有力法寶，因而競爭的激烈程度是影響費率的重要因素之一。在完全競爭的保險市場中保險費率相對較低。

（2）經(jīng)驗費率。經(jīng)驗費率是手冊費率的有效補充。手冊費率是行業(yè)差別分別確定費率，卻沒有考慮到同行業(yè)中不同企業(yè)的風(fēng)險差別。經(jīng)驗費率是根據(jù)各企業(yè)前三年的工傷事故發(fā)生概率分別確定，充分考慮到同行業(yè)中不同企業(yè)的風(fēng)險程度。企業(yè)風(fēng)險大則經(jīng)驗費率高，因而可以激勵雇主積極改善工作條件減少工傷事故的發(fā)生，以降低經(jīng)驗費率。該費率近似于德國的浮動費率。

（3）借貸手段調(diào)整。運用借貸手段對手冊費率和經(jīng)驗費率為基礎(chǔ)的費率進(jìn)行調(diào)整是美國工傷保險費率的一個重要特征。根據(jù)行業(yè)分類確定好手冊費率，再根據(jù)企業(yè)往年的風(fēng)險程度確定經(jīng)驗費率進(jìn)行調(diào)整，然后用借貸手段作最后調(diào)整，即保險費基礎(chǔ)上予以打折。打折標(biāo)準(zhǔn)由保險公司自行確定，有的以工作場所的安全情況為標(biāo)準(zhǔn)，有的以管理照顧計劃為標(biāo)準(zhǔn)。如在美國的新罕布爾什州，實施管理照顧計劃（Managed Care Program）的企業(yè)可享受90%正常保險費的優(yōu)惠待遇。馬薩諸塞州及科羅拉多州等州都有類似規(guī)定。

5．補償制度

雇員如果在工作時間和工作地點受傷或者為了完成工作而造成疾病，即可享受工傷保險補償。美國工傷保險補償包含現(xiàn)金補償和醫(yī)療費用補助。美國各州工傷保險法都規(guī)定保險補償?shù)牡却冢话銥?～7天。在等待期內(nèi)可以領(lǐng)取現(xiàn)金補償，且補償?shù)挠嬎銜r間通常要追溯到受傷日。但若雇員在等待期內(nèi)康復(fù)，則只享受免費的醫(yī)療護(hù)理（即醫(yī)療補助），不領(lǐng)受現(xiàn)金補償。醫(yī)療補助開支已占工傷賠償金總支出的三分之一?，F(xiàn)金補償?shù)挠嬎阋话阋灾転閱挝?，為傷前周平均工資之三分之二。此外，各州基本上規(guī)定了根據(jù)周平均工資浮動的現(xiàn)金補償高低限額，補償金額不低于最低限額也不高于最高限額。如，美國明尼蘇達(dá)州周最高補償額為＄858，最低補償額為＄98。如果雇員的周工資不足最低補償額，就按周工資發(fā)［12］（如圖2）。

現(xiàn)金補償金額的確定要根據(jù)傷殘期和殘病程度。美國各州工傷保險傷殘程度分為四個等級：臨時完全傷殘（Temporary Total Disability），臨時部分傷殘（Temporary Partial Disability），永久完全傷殘（Permanent Total Disability）和永久部分傷殘（Permanent Partial Disability）［13］。雇員在超過3～7天的等待期可獲得臨時完全傷殘補償，康復(fù)返崗補償即止。雇員若在最大限度的醫(yī)療救治前返崗，只可獲取臨時部分傷殘補償；若最大限度醫(yī)療救治后仍然傷殘嚴(yán)重，雇員可獲得永久完全傷殘補償。

圖2 美國明尼蘇達(dá)州暫時完全傷殘補償

（三）日本工傷保險制度評介

1．制度演進(jìn)

日本工傷保險制度始于勞動災(zāi)害的補償，故也稱為“勞動災(zāi)害補償保險制度”。工傷保險規(guī)定最早出現(xiàn)在20世紀(jì)初日本政府頒布的《礦山法》和《工場法》中。1931年，日本政府制訂了《勞動者災(zāi)害扶住保險法》，保險范圍增加了工場、礦山之外的諸多室外作業(yè)職業(yè)，雖然保險的范圍進(jìn)一步擴大，但其范圍仍小且水平低。1947年，日本政府頒布了《勞動基準(zhǔn)法》和《工傷事故補償保險法》，從立法的角度確立了工傷保險制度，并在20世紀(jì)60～90年代間進(jìn)行了一系列重大修訂。隨后日政府還頒布的《雇用保險法》、《勞動者安全衛(wèi)生法》、《勞動保險審查官及勞動保險審查會法》、《獨立行政法人勞動者健康福利法》和勞動保險費征收的法律，進(jìn)一步完善預(yù)防和補償?shù)姆杀Ｕ象w系［14］。

2．覆蓋范圍

《工傷事故補償保險法》適用于所有工業(yè)行業(yè)及雇傭工人的強制性制度，規(guī)定所有雇員都需強制性參加養(yǎng)老保險。但農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)如雇員少于5人的企業(yè)可自愿選擇是否參加工傷保險。此外，船員和公務(wù)員也不適用該法，船員適用于船員保險法，公務(wù)員適用于國家（地方）公務(wù)員事故補償法。和美國一致，日本也有私營保險機構(gòu)提供的工傷保險項目，如雇主責(zé)任保險和補充賠償保險。實際操作上日本部分行業(yè)少于5人的企業(yè)雇員可自愿選擇參加工傷保險，個體私營業(yè)者和派遣到境外工作的雇員也屬該范疇。

3．制度模式

日本負(fù)責(zé)管理工傷保險的政府機構(gòu)是厚生勞動省，工傷保險的具體事務(wù)由專門審議委員會負(fù)責(zé)處理。審議委員會委員由工人代表、雇主代表和公益代表組成，厚生勞動省勞動大臣任命，各占委員總數(shù)的三分之一。厚生勞動省在去安國各地設(shè)立基層勞動基準(zhǔn)局負(fù)責(zé)管理本地的工傷保險事宜，基準(zhǔn)局屬厚生勞動省的直屬機構(gòu)，各基準(zhǔn)局在各自管轄的區(qū)域內(nèi)再設(shè)若干個勞動基準(zhǔn)署，負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定、傷殘等級鑒定、確定、征收保險費、保險待遇給付等以確保工傷保險各項業(yè)務(wù)能順利開展。日本的民間組織也積極參加到工傷事故防治過程中來，緩解了政府的工傷保險壓力，這些組織包括中央勞災(zāi)預(yù)防協(xié)會、產(chǎn)業(yè)安全技術(shù)協(xié)會、社會經(jīng)濟生產(chǎn)性本部等。

4．費率制度

日本工傷保險費率的確定原則是量入為出、以支定收、全國統(tǒng)籌，且包括根據(jù)行業(yè)不同制定差別費率和根據(jù)企業(yè)以前風(fēng)險程度確定的浮動費率。行業(yè)差別費率由厚生勞動省根據(jù)不同行業(yè)工傷事故狀況發(fā)生情況確定，事故發(fā)生多費率高，且以3年為周期作調(diào)整。在行業(yè)費率的基礎(chǔ)上，對各企業(yè)確定繳費的方法有兩種：一是對“連續(xù)事業(yè)”（如工廠、商店等）確定按工資總額的一定百分比繳費；二是對“有期限事業(yè)”（如土建工程等）確定繳費的絕對額［15］。厚生勞動省對行業(yè)的劃分十分精細(xì)（見表1），共分8大產(chǎn)業(yè)51個行業(yè)，最高行業(yè)費率為水利發(fā)電設(shè)施等行業(yè)的14．9%，最低為煙草、鐘表等行業(yè)的0．6%，高低差距接近25倍，足以對行業(yè)的風(fēng)險進(jìn)行調(diào)節(jié)。

在行業(yè)差別費率的基礎(chǔ)上，為使企業(yè)安全生產(chǎn)，減少工傷事故的發(fā)生比率，并行費率浮動制度。浮動費率分為三檔：降低費率、維持費率和提高費率。根據(jù)企業(yè)前3年實際支取工傷保險金占所繳納工傷保險費總額比例劃檔，75%以下的降低費率，在75%～85%之間的不變，在85%以上的提高費率。降低和提高費率的最大幅度為40%［16］。

表1 日本工傷保險費率單位：%

5．補償制度

企業(yè)參加工傷保險并按規(guī)定繳納保險費用后，雇員發(fā)生工傷事故的補償費用全額由統(tǒng)籌基金支付。但若因雇主未繳足工傷保險費，或故意行為，或重大過失的特定情況下，則不免除雇主責(zé)任，由工傷保險機構(gòu)先行支付補償金，再向雇主追償［17］。工傷保險補償包括保險的給付，如醫(yī)療補償、休業(yè)補償、遺屬補償及喪葬費等；還包括勞動福利事業(yè)的給付，如對受傷人員的療養(yǎng)生活、遺屬生活的改善補助，防止工作災(zāi)害提供援助等。受傷人享受工傷保險沒有資格限制，受傷后可以享受免費治療到病愈為止。日本還有覆蓋全面的職業(yè)康復(fù)中心，給予工傷者重復(fù)的工傷康復(fù)保障。

（四）德國、美國及日本工傷保險制度比較

以上對德、美、日三國的工傷保險制度詳細(xì)解析，其有共通之處亦各具特色（見表2），上述三國的工傷保險制度確立時間較早，在整個社會保障體系中是最早確立的險種，經(jīng)過長期的實踐逐步修正完善已經(jīng)較為成熟。從工傷保險的覆蓋范圍來看，這些國家基本上將所有面臨工傷風(fēng)險的勞動者都納入到工傷保險制度中，并沒有將產(chǎn)業(yè)工人按照身份或其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分后選擇性納入。從保險費率方面看，三國都采用差別費率與浮動費率結(jié)合的繳費方式，工傷保險費用皆由雇主承擔(dān)，繳足工傷保險費后，雇員受傷產(chǎn)生的補償金都由保險機構(gòu)承擔(dān)。保險費率依據(jù)行業(yè)、職業(yè)差別細(xì)分后再根據(jù)風(fēng)險程度設(shè)置費率檔次，風(fēng)險小費率低，既能促進(jìn)小風(fēng)險企業(yè)自主參加工傷保險，也能促進(jìn)高風(fēng)險企業(yè)改進(jìn)工作條件，推行安全生產(chǎn)，降低工傷事故率以達(dá)到享受低工傷保險費率檔次。從工傷保險補償制度上看，三國的補償體系功能強大，結(jié)合醫(yī)療護(hù)理與現(xiàn)金補償，給傷者提供充足補償和充分的保障。同時，通過劃分工傷等級、設(shè)置等待期等制度，有效防止部分傷者的道德風(fēng)險行為。更重要的是，三國都將工傷預(yù)防、補償和康復(fù)相結(jié)合，使工傷事故防患于未然。

表2 德國、美國和日本工傷保險制度比對

德、美、日三國的國情和治理模式的不同，使他們的工傷保險制度模式各具特色。德國注重民主協(xié)商，在工傷保險制度中注入了三方協(xié)商原則，由同業(yè)公會負(fù)責(zé)工傷保險的具體事務(wù)，加強了行業(yè)和雇主對工傷保險的管理。美國崇尚自由主義經(jīng)濟觀，政府是“守夜人”，工傷保險制度也有深深的烙印。其工傷保險運行模式是由私營商業(yè)保險公司營運為主、政府監(jiān)管的商業(yè)化模式。州政府僅對工傷保險的費率厘定、費率批準(zhǔn)、爭議的解決等進(jìn)行有限度的干預(yù)。此外，美國還有雇主工傷風(fēng)險自籌基金，保險制度具有高度靈活性。日本工傷保險制度模式主要是由政府統(tǒng)一運行，有別于德國同業(yè)公會“自治”模式，也有別于美國商業(yè)化模式。統(tǒng)一運行有利于工傷保險制度的有序推進(jìn)，日本政府在工傷保險制度推進(jìn)中堪稱楷模。

三、發(fā)達(dá)國家工傷保險制度經(jīng)驗分析

發(fā)達(dá)國家的工傷保險制度制定早、運行久、行之有效，必有其精華。通過對發(fā)達(dá)國家的工傷保險制度的深入分析比對，有其共通之經(jīng)驗。

（一）適時立法、嚴(yán)格執(zhí)法，有效推進(jìn)工傷保險制度

縱觀各國工傷保險制度的發(fā)展歷程，一般都是因本國國情和實際需要頒布了工傷保險相關(guān)法律法規(guī)，隨后根據(jù)法律法規(guī)制訂了工傷保險制度，再通過嚴(yán)格執(zhí)法，以法律為保障強推工傷保險。并在實際施行中針對遇到的實際問題適時進(jìn)行調(diào)整和修正，使得工傷保險制度切合本國的實際情況，并日趨完善?？梢哉f，工傷保險制度確立和完善，政府在其中起到積極作用，是堅強后盾。

（二）城鄉(xiāng)一體化政策是工傷保險制度有效實行的有力保證

城鄉(xiāng)一體，使發(fā)達(dá)國家工傷保險覆蓋范圍廣范，囊括了絕大部分勞動者，使工傷保險行之有效。發(fā)達(dá)國家工傷保險制度城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)間能實現(xiàn)實時接續(xù)，不僅有利于推行工傷保險制度，工傷保險的預(yù)防功能也有效扼制工傷事故在各個行業(yè)的發(fā)生。

（三）切合實際的費率制度是工傷保險落實的通路

1．確定適當(dāng)?shù)幕鶞?zhǔn)費率

各國都根據(jù)企業(yè)工資總額的一定比例確定確定了工傷保險基準(zhǔn)費率（見圖3），且該費率基本切合該國當(dāng)時的實際發(fā)展水平和保障水平?；鶞?zhǔn)費率可以高、中、低三個檔次，美國、意大利和加拿大的平均基準(zhǔn)費率為3%，阿根廷的平均費率為2．65%屬于高基準(zhǔn)費率；歐洲國家工傷保險平均基準(zhǔn)費率在企業(yè)工資總額1．4%～3．0%范圍內(nèi)波動屬于中基準(zhǔn)費率；奧地利、芬蘭、德國和瑞士等平均費率只占企業(yè)工資總額的1．4%，屬于低費率檔次。

圖3 典型國家工傷保險基準(zhǔn)費率

2．差別費率與浮動費率相互補充。發(fā)達(dá)國家工傷保險制度中對行業(yè)進(jìn)行細(xì)分，并分別制定行業(yè)差別費率，使行業(yè)風(fēng)險的高低得到不同程度的保障（見表3）。同時將工傷保險差別費率和浮動費率相互補充，該種繳費制度可以滿足各種不同的需求。如日本分為8大產(chǎn)業(yè)53個行業(yè)，工傷保險費按行業(yè)分別制定，最低費率為0．5%，最高14．8%，行業(yè)費率差距高達(dá)25倍；再如德國費率劃分更為細(xì)致，根據(jù)行業(yè)的不同特點設(shè)立35個同業(yè)公會，制定形成平均費率最低為0．71%，最高為14．58%的差別費率［18］。

表3 各國工傷保險費率比對 單位：%

3．補償與康復(fù)有機結(jié)合。工傷保險最為重要的環(huán)節(jié)是工傷康復(fù)，但也最容易被忽略。完善的工傷保險制度將工傷補償與工傷康復(fù)有機結(jié)合，使傷者得到有效救助。發(fā)達(dá)國家的工傷保險都有較為完善的工傷康復(fù)制度。如德國，工傷康復(fù)機構(gòu)設(shè)置合理完善，僅工商業(yè)同業(yè)公會創(chuàng)辦的事故救護(hù)醫(yī)院就有9家，專業(yè)職業(yè)病醫(yī)院有2家。醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)三位一體，為雇員提供堅強保障，幫助工傷雇員重新返回工作崗位，恢復(fù)正常的生活秩序，重新融入社會，其中包括：“由同業(yè)公會出資設(shè)計并改建適合工傷殘疾人員的住房，為工傷職工購買經(jīng)過改裝的汽車提供補貼，給工傷職工提供社會教育和心理咨詢的幫助，給工傷職工提供家政勞動幫助，給工傷職工提供專門的康復(fù)運動，提供參加殘疾人體育運動的路費補助等。”［19］

四、發(fā)達(dá)國家工傷保險制度對完善我國農(nóng)民工工傷保險制度的啟示

（一）農(nóng)民工工傷保險制度覆蓋范圍的擴大是一個漸進(jìn)過程

工傷保險制度的建立初衷就是為了保障從事危險工作的人，工礦業(yè)勞動者率先被納入工傷保險中，其后才逐漸覆蓋到其他行業(yè)的勞動者，因而從工傷保險的保險對象上看，發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷了先工礦業(yè)勞動者、再商業(yè)勞動者、最后涵蓋農(nóng)業(yè)勞動者的發(fā)展歷程。1987年，全世界有139個國家確立工傷保險制度，其中只有74個國家為所有雇員提供工傷保險，占總數(shù)的54．4%。這其中2．9%的國家將少于特定人數(shù)的企業(yè)排除在外，22%的國家將農(nóng)業(yè)勞動者、家庭勞動者及臨時工排除在外［20］。1964年國際勞工組織頒發(fā)的《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》中規(guī)定，對于臨時工工傷保險可以運用“例外原則”，即可選擇性參保。

我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，即便有諸如“西部大開發(fā)”等政策的實施，地區(qū)間差異仍十分明顯，如果一次性將全國各行業(yè)的農(nóng)民工都納入到工傷保險制度中來是不現(xiàn)實的，可當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的工傷保險制度演變模式，分地區(qū)分行業(yè)逐步將農(nóng)民工納入到工傷保險制度范圍。此外，企業(yè)間也存在較大差異。當(dāng)前經(jīng)濟條件下小微企業(yè)盈利能力和盈也曾將少于特定人數(shù)的小微企業(yè)排除在外。如美國少于3～5名雇員的企業(yè)可獨立于工傷保險范圍之外，當(dāng)其經(jīng)營規(guī)?；蚬凸と藬?shù)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，才被強制參加工傷保險。

我國《工傷保險條例》規(guī)定個體工商戶應(yīng)為雇員繳納工傷保險，實際卻難以落實到位。各省的工傷保險實施細(xì)則對此也規(guī)定不一，有的推遲參保，有的擱置待定。與其強制規(guī)定必須參保無法落實而損其威嚴(yán)，不如制定一個漸進(jìn)辦法：制造業(yè)、建筑業(yè)、采礦業(yè)等危重行業(yè)以及其他一定規(guī)模以上的企業(yè)必須參加工傷保險；少于特定人數(shù)的小微企業(yè)可選擇性參保。

（二）加強政府在農(nóng)民工工傷保險制度中的監(jiān)控作用

發(fā)達(dá)國家工傷保險覆蓋范圍廣泛，范圍內(nèi)的諸多雇員仍未申請工傷保險，其間有雇員的原因，更有雇主的因素。為解決此類情況，各國政府都選擇加強監(jiān)管。如美國各州為了防止雇主把雇員錯誤劃分為獨立承包人或分包人，規(guī)定承包人、分包人或獨立承包人為某企業(yè)工作時，該企業(yè)有權(quán)要求承包人或分包人出示工傷保險憑證［11］。如雇傭企業(yè)未要求承包或分包人提供參保憑證或沒有參保仍接受其勞務(wù)，承包或分包人的雇員在為該企業(yè)提供勞務(wù)中受傷就要納入該企業(yè)的工傷保險范圍。政府的政策有效扼制了雇主規(guī)避為雇員繳納工傷保險的情況發(fā)生。

當(dāng)前，我國對雇主未給農(nóng)民工繳納工傷保險費的情況普遍存在，案例屢見不鮮，處罰措施不到位，農(nóng)民工受傷得不到補償和救助，悲劇時有發(fā)生。政府部門在完善工傷保險條例的基礎(chǔ)上加強監(jiān)管，加大懲罰力度，提高違法成本，對應(yīng)給而沒有給農(nóng)民工繳納工傷保險費的雇主，除雇主補足工傷保險費外，還應(yīng)征收滯納金及高額罰金，對多次處罰仍逃避繳納工傷保險費以及一次性少繳工傷保險費數(shù)額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)者還應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。用較高的違法成本來制止逃避繳納農(nóng)民工工傷保險僥幸心理的發(fā)生。

（三）健全農(nóng)民工工傷預(yù)警機制

提高工傷預(yù)防的水平對企業(yè)和個人、對工傷保險制度的完善有重要的作用，發(fā)達(dá)國家工傷保險工作取得實效的重要經(jīng)驗之一就是將工傷保險與事故預(yù)防相結(jié)合，減少事故的發(fā)生從而增強工傷保險基金的效用，這應(yīng)當(dāng)作為我國農(nóng)民工工傷保險工作的重要理念。發(fā)達(dá)國家的工傷保險實踐告訴我們：工傷預(yù)防的合理實施能有效降低工傷事故的發(fā)生比率，事故發(fā)生率降低必然減少工傷保險基金的支出，從而降低工傷康復(fù)和工傷補償?shù)膲毫ΑＵ\然，根據(jù)我國目前的發(fā)展階段以及農(nóng)民工工傷保險制度的實施情況，把工傷補償作為農(nóng)民工工傷保險的重心工作有其必然性，且從另外一個角度來看，及時的救治和工傷津貼的照章發(fā)放是保障“邊緣人”農(nóng)民工的基本生活的必要手段。從發(fā)達(dá)國家工傷保險的經(jīng)驗看，我國農(nóng)民工工傷保險制度的發(fā)展方向，必須做好工傷預(yù)防工作，堅定積極的工傷保險理念，這樣才能減少工傷事故，減輕工傷傷害，降低保險基金支出，最終能夠全面保障農(nóng)民工權(quán)益。做好農(nóng)民工的工傷預(yù)防要完善如下制度：首先是完善工傷保險的費率浮動機制。對于浮動費率機制我國制定了原則規(guī)定，但完全依靠雇主責(zé)任來做好事故預(yù)防工作效果必然有限，應(yīng)制定出的工傷保險浮動費率具體實施機制，將保險的浮動費率與企業(yè)的安全狀況有機結(jié)合，切實發(fā)揮浮動費率制度在提高企業(yè)安全防患意識和促進(jìn)安全生產(chǎn)的杠桿調(diào)節(jié)作用。其次是加大在事故預(yù)防工作的直接投入，做好農(nóng)民工工傷預(yù)防培訓(xùn)和工傷預(yù)防技術(shù)管理。發(fā)達(dá)國家在工傷預(yù)防方面的支出一般占工傷保險基金支出的7%以上，增大工傷預(yù)防的資金投入，大程度降低工傷事故發(fā)生率，從而使另一部工傷保險基金發(fā)揮更大的效用。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在工傷預(yù)防方面投入的資金差距巨大。我國農(nóng)民工工作環(huán)境差，工作防護(hù)不到位，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，導(dǎo)致農(nóng)民工工傷事故頻發(fā)，要改變當(dāng)前“重處理，輕預(yù)防”的被動局面，加強農(nóng)民工的工傷預(yù)防工作尤其重要。加大預(yù)防資金投入，建立工傷預(yù)防專項基金，加強農(nóng)民工工傷預(yù)防培訓(xùn)以及提高工傷預(yù)防技術(shù)，使我國的農(nóng)民工工傷保險制度與國際接軌，更是制度完善的直接表現(xiàn)。

（四）創(chuàng)新農(nóng)民工工傷康復(fù)機制

從發(fā)達(dá)國家高度重視工傷康復(fù)工作的經(jīng)驗看，做好工傷康復(fù)社會效益和經(jīng)濟效益兼得。德國提出工傷康復(fù)可“降低社會總成本”的理念具有指導(dǎo)作用。工傷康復(fù)的更多支出，可使雇工職業(yè)康復(fù)，恢復(fù)正常的生活秩序，一部分農(nóng)民工康復(fù)后還可以重回工作崗位，如此有利于農(nóng)民工的個人身心健康，也可減輕工傷雇工對國家?guī)淼膲毫?。所以?chuàng)新農(nóng)民工工傷康復(fù)機制，在借鑒發(fā)達(dá)國家工傷康復(fù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上積極制定工傷康復(fù)政策和標(biāo)準(zhǔn)，逐步探索建立適合我國國情的工傷康復(fù)制度勢在必行。

在農(nóng)民工工傷康復(fù)機制問題上，首先，健全農(nóng)民工工傷醫(yī)療康復(fù)機制。農(nóng)民工從事職業(yè)大多勞動強度大、風(fēng)險高，工傷重癥傷殘或不可逆病癥屢見不鮮，急需工傷康復(fù)系統(tǒng)的導(dǎo)入。在康復(fù)機制的設(shè)計上，根據(jù)農(nóng)民工的特點，利用地方衛(wèi)生資源完善醫(yī)療康復(fù)機制，將預(yù)防性康復(fù)措施做為傷病急性期的治療環(huán)節(jié)。農(nóng)民工專業(yè)工傷康復(fù)機構(gòu)的設(shè)立因地制宜，可通過工傷保險基金提留方式籌資建造，可選擇有資質(zhì)的醫(yī)院建立工傷康復(fù)部，也可以通過合作的方式合辦工傷康復(fù)機構(gòu)，想方設(shè)法為農(nóng)民工提供盡可能完善的康復(fù)醫(yī)療保障。其次，建立農(nóng)民工心理康復(fù)與職業(yè)康復(fù)機制。農(nóng)民工特別是“新生代農(nóng)民工”帶著創(chuàng)造美好新生活的愿望來到城市，工傷事故使他們的心理和身體遭受重創(chuàng)。農(nóng)民工是城市發(fā)展代價的承載者之一，國家有義務(wù)創(chuàng)造良好的康復(fù)環(huán)境，盡最大可能減輕他們的痛苦，幫助農(nóng)民工從新回到工作崗位，或培育他們對未來生活的信心。農(nóng)民工職業(yè)康復(fù)機制可通過職業(yè)評定、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢和職業(yè)指導(dǎo)，對傷殘農(nóng)民工作業(yè)水平進(jìn)行評估和對職業(yè)潛在能力進(jìn)行挖掘，圍繞適當(dāng)職業(yè)目標(biāo)進(jìn)行技能培訓(xùn)，幫助傷殘者重拾技能再返工作崗位［21］。這樣的康復(fù)機制，在滿足傷殘農(nóng)民工生存的基礎(chǔ)上，平等的融入主流社會，成為經(jīng)濟獨立和人格完整的人，這從某種層面上說是對工傷農(nóng)民工最高層次的補償。

（五）完善農(nóng)民工工傷補償機制

1．簡化農(nóng)民工工傷認(rèn)定程序

農(nóng)民工從工傷發(fā)生到領(lǐng)取工傷保險待遇需要經(jīng)歷“申請工傷認(rèn)定”、“勞動能力鑒定”和“核定領(lǐng)取工傷保險待遇”三個階段［22］，工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)的決定了農(nóng)民工工傷補償機制職能的正常發(fā)揮，決定了傷工是否承擔(dān)維權(quán)成本以及進(jìn)入工傷維權(quán)程序順利與否。工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)起著重要的作用，通過簡化農(nóng)民工工傷認(rèn)定程序降低農(nóng)民工維權(quán)成本、實現(xiàn)農(nóng)民工補償權(quán)益，也可遏制用工企業(yè)違法行為，簡化農(nóng)民工工傷認(rèn)定程序勢在必行。農(nóng)民工受傷時可提供證明向勞動保障行政主管部門提請認(rèn)定。據(jù)農(nóng)民工受傷時提供的初始證據(jù)，行政管理部門用行政執(zhí)法權(quán)介入調(diào)查以保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。當(dāng)雇主以各種原因拒不接受調(diào)查即推定農(nóng)民工主張有效；若雇主對舉證事實產(chǎn)生爭議，對該事實的認(rèn)定可以采用行政聽證程序、行政訴訟或行政復(fù)議等方式，認(rèn)定過程不影響對受傷農(nóng)民工的先行救助。

2．健全農(nóng)民工勞動能力鑒定體系

準(zhǔn)確鑒定農(nóng)民工勞動能力，合理評定其工傷等級，正確確定其享受工傷保險待遇等級，這是農(nóng)民工工傷補償?shù)靡詫崿F(xiàn)的必要條件。具體而言，應(yīng)制訂《農(nóng)民工傷殘鑒定實施細(xì)則》，建立專業(yè)的法醫(yī)鑒定機構(gòu)，成立“農(nóng)民工傷殘鑒定專門委員會”，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)選取委員會委員，確?？陀^確定傷殘責(zé)任歸屬；健全勞動能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)致的鑒定標(biāo)準(zhǔn)保證鑒定的權(quán)威性；建立技術(shù)數(shù)據(jù)庫和樣品庫，案例留存比對，確保工傷等級判定的準(zhǔn)確性。

3．確保農(nóng)民工工傷保險金的及時給付到位

工傷保險金的給付到位和給付及時，直接關(guān)系到農(nóng)民工的救助，救助不及時可能會延誤救治最佳時機，由于身體缺陷和機能障礙使他們終生成為家庭的負(fù)擔(dān)，直接影響了社會的和諧與安定。當(dāng)前我國工傷保險金審核給付流程為：工傷事故發(fā)生后，可由用人單位或農(nóng)民工本人提出申請，社保機構(gòu)根據(jù)《工傷保險條例》對工傷待遇核定，后將保險金支付支付給用人單位。這種保險金的給付方式從實施情況看存在明顯的弊端：保險金直接支付給用工單位，可能被用工單位惡意扣留，使農(nóng)民工無法或及時獲得經(jīng)濟補償而影響正常的治療。所以應(yīng)完善農(nóng)民工工傷補償金的給付方式，確保及時給付獲得及時救助。另外，可設(shè)立工傷保險基金預(yù)支系統(tǒng)，在農(nóng)民工在受傷時先行支付救治，責(zé)任認(rèn)定后根據(jù)權(quán)限予以追繳，運用政府全能保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

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