誤讀與澄清:反壟斷執(zhí)法和解制度之本相追問(wèn)

周琳靜,殷繼國(guó)

(1.南京師范大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210046;2.華南理工大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州 510006)

反壟斷執(zhí)法和解屬于學(xué)理概念,其法律概念在不同的國(guó)家和地區(qū)有所不同。比如,美國(guó)稱之為“同意判決”和“同意命令”;歐盟稱之為“承諾決定”,日本稱之為“同意審決”;我國(guó)臺(tái)灣稱之為“行政和解”,大陸稱之為“經(jīng)營(yíng)者承諾制度”。所謂反壟斷執(zhí)法和解制度,是指在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中,為達(dá)到有效制止違法壟斷行為和消除對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不利影響的目的,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者相互讓步并締結(jié)和解契約,以快速解決反壟斷爭(zhēng)議的執(zhí)法制度。對(duì)于反壟斷執(zhí)法和解制度之本相,國(guó)內(nèi)學(xué)者存在一些誤讀。本文將對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者存在誤讀的幾個(gè)重要問(wèn)題進(jìn)行分析,實(shí)現(xiàn)對(duì)該制度的正確認(rèn)識(shí)。

一、 反壟斷執(zhí)法和解程序:正式程序抑或非正式程序？

對(duì)于反壟斷執(zhí)法和解程序的法律性質(zhì),國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界沒(méi)有進(jìn)行深入探究。大部分學(xué)者都不假思索地認(rèn)為,反壟斷執(zhí)法和解程序?qū)儆诜钦匠绦?。?duì)此,我們不敢茍同。

1. 緣起:正式性與非正式性之爭(zhēng)

主流觀點(diǎn)認(rèn)為,反壟斷執(zhí)法和解程序?qū)儆凇胺钦匠绦颉?。譬?蘇永欽在介紹國(guó)外反壟斷執(zhí)法和解制度時(shí)就冠以“非正式程序”的標(biāo)題[1];王曉曄指出,以被調(diào)查者的承諾為前提中止對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查屬于反壟斷法中的非正式處理方式[2];王先林等認(rèn)為,通過(guò)協(xié)商和解的非正式程序結(jié)束反壟斷案件的調(diào)查……,對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),可以在達(dá)到讓被調(diào)查者停止違法壟斷行為的目的的情況下,盡快了結(jié)案件,以便集中精力于那些重要的、復(fù)雜的、對(duì)方又不愿讓步的案件[3];鄭鵬程在介紹日本的反壟斷執(zhí)法和解時(shí)也將其定性為非正式方式[4];詹昊認(rèn)為,非正式結(jié)案中一種重要的類別就是“和解結(jié)案”[5],等等。當(dāng)然,不是所有學(xué)者都贊同反壟斷執(zhí)法和解“非正式程序”的觀點(diǎn),歐洲大學(xué)的Schweitzer在研究歐盟的承諾程序時(shí)明確指出:“承諾決定程序?qū)儆谝豁?xiàng)正式的程序,需要一個(gè)正式的啟動(dòng)程序”[6]。從以上論述可以看出,國(guó)內(nèi)學(xué)者想當(dāng)然地將反壟斷執(zhí)法和解視為“非正式程序”,但為何定性為“非正式程序”,并沒(méi)有展開(kāi)進(jìn)一步地追問(wèn)。

2. 判斷標(biāo)準(zhǔn)的厘定

在行政法學(xué)中,行政行為可分為正式行政行為與非正式行政行為,但對(duì)于何謂正式行政行為與非正式行政行為,并沒(méi)有統(tǒng)一的界定,主要原因在于各國(guó)關(guān)于正式行政行為與非正式行政行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不同。在對(duì)抗主義程序觀盛行的美國(guó),對(duì)抗性要素是否充分是區(qū)分行政行為的“正式”與“非正式”基準(zhǔn)。如果具備兩造交涉和對(duì)立面設(shè)置完整的充分性,那么該行為屬于正式行政行為;反之,則歸為非正式行為[7]。受形式主義法治觀影響的日本,往往以行政行為是否超越法律授權(quán)范圍作為判斷標(biāo)準(zhǔn)[8]。如果實(shí)施的行為是由法律明文規(guī)定的,該行為屬于正式行政行為;反之,則屬于非正式行政行為。德國(guó)則以行政行為的形式作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),所謂非正式行政行為,主要是指行政決定作出時(shí)或作出前,行政機(jī)關(guān)與公民之間進(jìn)行協(xié)商或者其他形式接觸的行為[9]。這些行為之所以被命名為非正式行政行為,主要是因?yàn)檫@些行為沒(méi)有采取傳統(tǒng)行政行為的法律形式,但并不反向推導(dǎo)出不具備傳統(tǒng)法律形式的行政行為都屬于非正式行政行為,非正式行政行為被限定在非常狹小的領(lǐng)域,幾乎可以等同于“非正式協(xié)商”,屬于不具有法律約束力的事實(shí)行為[7]。

在上述三種標(biāo)準(zhǔn)中,本文傾向于采納日本的判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)厘定反壟斷執(zhí)法和解的正式性抑或非正式性。首先,在美國(guó)的判斷標(biāo)準(zhǔn)中,對(duì)抗性要素并非總是處于“有”或“無(wú)”這種非此即彼的兩極,事實(shí)上,絕大多數(shù)行為介于兩者之間。最關(guān)鍵的是,美國(guó)采用對(duì)抗性標(biāo)準(zhǔn)是因?yàn)槠渚哂袑?duì)抗主義程序觀的法律文化傳統(tǒng),與我國(guó)的職權(quán)主義法律文化傳統(tǒng)不吻合,也不符合我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。其次,在德國(guó)的判斷標(biāo)準(zhǔn)中,人們對(duì)法律形式的理解也會(huì)存在差異,傳統(tǒng)法律形式與新型法律形式也只是一個(gè)相對(duì)的概念,正如有學(xué)者指出:“一旦某新型行為方式被納入行政行為家族譜系,就意味著自由身份的終止,一般說(shuō)來(lái),也就和非正式行政活動(dòng)的旨趣漸行漸遠(yuǎn)”[7]。因此,采納日本的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分行為或程序的正式性與非正式性更為合理,符合確定性要求,不易導(dǎo)致混淆和誤用,也是由我國(guó)依法治國(guó)基本國(guó)策的要求決定的。這一標(biāo)準(zhǔn)也得到了國(guó)內(nèi)部分學(xué)者的認(rèn)同,譬如張守文認(rèn)為,所謂正式程序,是指法律上有嚴(yán)格規(guī)定的、關(guān)涉具體經(jīng)濟(jì)法主體權(quán)義的具體程式及其展開(kāi)順序;正式程序以外的程序,即為非正式程序[10]538。

3. 反壟斷執(zhí)法和解程序正式性的確立

根據(jù)日本的是否超越法律授權(quán)范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn),反壟斷執(zhí)法和解是由各國(guó)反壟斷法明確規(guī)定的,因而是一項(xiàng)正式法律行為,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)采用和解方式結(jié)案屬于一種正式的處理方式。依此標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)今各國(guó)反壟斷法所規(guī)定的反壟斷執(zhí)法和解程序?qū)儆谡降姆沙绦??？赡軙?huì)有學(xué)者以程序的靈活性來(lái)反駁程序的正式性,但筆者認(rèn)為,程序的靈活性與非正式性并不具有必然聯(lián)系,正式程序也可以具有一定的靈活性。尤其是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的日益復(fù)雜化,執(zhí)法機(jī)關(guān)不能再遵循過(guò)去那種僵化、死板的程序規(guī)則,而是應(yīng)該適時(shí)作出調(diào)整,以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展要求,但這并不能否定程序的正式性。需要說(shuō)明的是,“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展非常迅速,經(jīng)濟(jì)法也正處于發(fā)展變化之中,某些程序正處于形成之中,這些程序在未被相關(guān)法律正式規(guī)定之前,主要是以非正式程序的形式存在著,這些非正式程序不僅能夠在一定程度上成為正式程序的重要補(bǔ)充,還可以成為正式程序的形成源泉”[10]539。各國(guó)的反壟斷執(zhí)法和解基本上都經(jīng)歷了一個(gè)從非正式程序向正式程序演進(jìn)的過(guò)程。從1906年美國(guó)司法部第一次采用同意判決方式處理反壟斷案件起至1974年美國(guó)國(guó)會(huì)在《反托拉斯程序與處罰法》中明確規(guī)定同意判決之前,反壟斷執(zhí)法和解程序是以非正式程序的形式存在,此后則成為了正式的執(zhí)法程序。歐盟及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法機(jī)關(guān)在正式授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)以和解方式結(jié)案之前,反壟斷執(zhí)法和解都是以非正式程序的形式被反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)用來(lái)處理反壟斷糾紛。

因此,當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界將反壟斷執(zhí)法和解程序定性為“非正式程序”是對(duì)正式程序與非正式程序的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)缺乏足夠認(rèn)識(shí)所致,也是對(duì)反壟斷執(zhí)法和解程序的誤讀。正確的理解應(yīng)當(dāng)是,反壟斷執(zhí)法和解是一項(xiàng)正式的執(zhí)法方式,反壟斷執(zhí)法和解程序是一項(xiàng)正式的執(zhí)法程序。作此理解,不僅科學(xué)地反映了該程序的實(shí)質(zhì),而且是保證反壟斷執(zhí)法和解程序走上正軌的需要,也有利于維護(hù)社會(huì)公共利益和利害關(guān)系人的合法利益。對(duì)我國(guó)而言,確定反壟斷執(zhí)法和解正式程序的性質(zhì),還有助于增強(qiáng)和解雙方當(dāng)事人以及社會(huì)大眾對(duì)該程序的信賴與接受程度,使其取得與傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法程序并列的地位,并逐步發(fā)展壯大為反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域中的關(guān)鍵制度。

二、 反壟斷執(zhí)法和解契約的性質(zhì)之爭(zhēng)

我國(guó)大陸法學(xué)界對(duì)反壟斷執(zhí)法和解制度及其和解契約的研究剛剛起步,對(duì)和解契約的性質(zhì)涉及不多。國(guó)外學(xué)術(shù)界和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行了一定的研究,但并沒(méi)有取得一致的結(jié)論,爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于和解契約在性質(zhì)上是屬于公法契約還是私法契約。

1. 關(guān)于反壟斷執(zhí)法和解契約性質(zhì)的主要觀點(diǎn)

關(guān)于反壟斷執(zhí)法和解契約的性質(zhì),通常區(qū)分兩種模式進(jìn)行討論。一種是司法模式下的反壟斷執(zhí)法和解,即美國(guó)的同意判決制度。關(guān)于同意判決的性質(zhì),多年來(lái),存在著各種不同的意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,同意判決僅僅是司法部與涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者之間的私人契約;另一種觀點(diǎn)將其視為法院判決的一部分,即契約是名,司法裁決是實(shí);第三種觀點(diǎn)也就是占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)認(rèn)為,同意判決是私人契約與法院判決的混合體。正如成就卓越的美國(guó)著名法學(xué)家愛(ài)潑斯坦(Epstein)所言:“同意判決是一個(gè)獨(dú)特的和富有想象力的混合物的代表:它既作為兩方或多方解決爭(zhēng)議的一項(xiàng)契約,又是法院作出的生效的最終判決。它是私人契約的靈活性與最終判決的法律影響力的結(jié)合?！盵11]

在行政模式下,關(guān)于反壟斷執(zhí)法和解契約的性質(zhì),目前主要有兩種觀點(diǎn):私法契約說(shuō)與公法契約說(shuō)。私法契約說(shuō)認(rèn)為,和解契約僅僅是雙方之間的私人契約,在性質(zhì)上屬于私法契約。公法契約說(shuō)認(rèn)為,從契約主體來(lái)看,反壟斷執(zhí)法和解契約是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者訂立的,兩者之間屬于隸屬型法律關(guān)系,與私法契約中強(qiáng)調(diào)主體地位平等的原則相背離;從契約標(biāo)的來(lái)看,反壟斷執(zhí)法和解契約的訂立是為了解決反壟斷爭(zhēng)議,是產(chǎn)生公法上的法律效果的契約,因此認(rèn)為和解契約屬于公法契約[12]。

在同意判決中,司法部與涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者達(dá)成和解契約,雙方將和解契約交由地方法院進(jìn)行司法審查,審查通過(guò)后法院會(huì)制作一份與和解契約內(nèi)容完全相同的同意判決。因此,將和解契約僅僅定性為私人契約并不恰當(dāng),因?yàn)楹徒馄跫s與普通的私人契約在契約當(dāng)事人、契約內(nèi)容、契約法律效力、契約變更以及契約履行等方面都不同。雖然將同意判決定性為私人契約與法院判決的混合體是非常準(zhǔn)確的,而且法院的判決是以和解契約為基礎(chǔ),在內(nèi)容上大多是對(duì)和解契約內(nèi)容的簡(jiǎn)單重復(fù),但將和解契約等同于同意判決仍然混淆了和解契約與和解決定(此處為法院判決)的關(guān)系;將和解契約視為法院判決的一部分的觀點(diǎn)雖正確反映了和解契約與法院判決之間的關(guān)系,但并沒(méi)有正確地反映出和解契約的法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為,司法模式下的和解契約與行政模式下的和解契約在法律性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一樣的,本文將兩類模式下的和解契約的法律性質(zhì)合并起來(lái)進(jìn)行研究。

2. 公法契約與私法契約劃分標(biāo)準(zhǔn)之評(píng)析

關(guān)于私法契約與公法契約的劃分標(biāo)準(zhǔn),大陸法系國(guó)家的德國(guó)與法國(guó)有著較成熟的標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)采取的是基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)與輔助性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),其中,基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)是“契約標(biāo)的說(shuō)”。所謂契約標(biāo)的,是指契約所設(shè)定的法律效果。以產(chǎn)生公法之法律效果的契約為公法契約,反之為私法契約[13]。如果“契約標(biāo)的”無(wú)法判斷,則應(yīng)尋求輔助性標(biāo)準(zhǔn)即契約目的。如果契約的目的在于追求公益,則為公法契約,反之則為私法契約[14]。法國(guó)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要是法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和判例標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),若法律明確規(guī)定一種契約為公法契約或私法契約的,則依照其規(guī)定。法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該說(shuō)是一種簡(jiǎn)單明了的理想標(biāo)準(zhǔn),但是由立法者在立法時(shí)明確所有契約的性質(zhì)是不可行的,由于法律的滯后性,現(xiàn)實(shí)中新出現(xiàn)的契約性質(zhì)就會(huì)處于不確定狀態(tài),因而需要行政法院進(jìn)行判斷。依據(jù)判例標(biāo)準(zhǔn),所謂公法契約,是指至少一方是公法人且涉及公共服務(wù)事項(xiàng)或有一個(gè)條款超越普通法范疇的契約[15]。

應(yīng)該說(shuō),德國(guó)與法國(guó)較為主流的幾種理論均有其正確性,能對(duì)契約的性質(zhì)進(jìn)行一定程度上的判斷。但各學(xué)說(shuō)仍有其理論上的缺陷,作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)也存在不夠精確的缺點(diǎn)。對(duì)于行政模式下的反壟斷執(zhí)法和解契約的性質(zhì),依據(jù)上述各種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷,似乎應(yīng)屬于公法契約。比如,依據(jù)德國(guó)的“規(guī)范擬制說(shuō)”,反壟斷執(zhí)法和解契約所依據(jù)的法律是各國(guó)的反壟斷法,反壟斷法在大陸法系國(guó)家被認(rèn)為是典型的公法,似乎可以邏輯地推斷出反壟斷執(zhí)法和解契約在性質(zhì)上是公法契約。但是,正如前文所指出的,公法與私法之間的界限并不是涇渭分明的,兩者相互融合的趨勢(shì)正逐漸強(qiáng)化。尤其在反壟斷法中,公法私法化的趨勢(shì)更為明顯,反壟斷法不再是純粹的公法,反壟斷執(zhí)法和解本身就是公法私法化的結(jié)果,是執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用私法因素處理壟斷爭(zhēng)議案件的產(chǎn)物。反壟斷執(zhí)法和解契約本身有兩個(gè)面相:反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在契約中的對(duì)待給付具有公法性質(zhì),而涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者所為的對(duì)待給付則具有私法性質(zhì),盡管經(jīng)營(yíng)者要受到比私法契約中更多的限制,但實(shí)質(zhì)上其給付與私法契約中的給付并無(wú)二致。又如在法國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)中,法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)本身就是一個(gè)過(guò)于理想的標(biāo)準(zhǔn),不太適合我國(guó)的國(guó)情。首先,我國(guó)《反壟斷法》尚未對(duì)反壟斷執(zhí)法和解契約作出明確規(guī)定,甚至連行政契約的概念都是學(xué)理的;其次,如果采用判例標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)尚無(wú)公法人與私法人分類,且公共服務(wù)事項(xiàng)或公共利益是一個(gè)不確定性的概念。運(yùn)用上述標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別反壟斷執(zhí)法和解契約的性質(zhì),都顯得不夠精準(zhǔn)。

3. 反壟斷執(zhí)法和解契約的公私法混合契約性質(zhì)

實(shí)際上,德國(guó)法學(xué)界在私法契約與公法契約之外,于19世紀(jì)末提出了公私法混合契約。公私法混合契約在提出之時(shí)是用來(lái)解釋公務(wù)員任命關(guān)系的法律性質(zhì)。盡管產(chǎn)生之初,公私法混合契約是德國(guó)行政契約法中最具爭(zhēng)議的問(wèn)題之一,然而,20世紀(jì)60年代后,實(shí)務(wù)中行政主體與經(jīng)營(yíng)者締結(jié)的契約越來(lái)越多,“若干水法、道路法、經(jīng)濟(jì)行政法上之契約被認(rèn)為是混合契約”[16]。對(duì)于公私法混合契約的定義,雖然德國(guó)法學(xué)文獻(xiàn)給出的定義比較抽象,但通常認(rèn)為混合契約是同時(shí)包含公法要素和私法要素的契約。在此基礎(chǔ)上,德國(guó)法學(xué)界對(duì)公私法混合契約再進(jìn)行定性,一般采取統(tǒng)一定性和分別定性兩種方式,將其定性為公法契約或私法契約。筆者認(rèn)為,這種定性并不妥當(dāng),正因?yàn)閷?shí)踐中出現(xiàn)了大量含有公法因素與私法因素的契約類型,現(xiàn)有的純粹的公法契約與私法契約不能滿足實(shí)踐的需要,才提出了混合契約的概念,然后又對(duì)這一混合契約定性為公法契約或私法契約,無(wú)疑又回到了原點(diǎn),混淆公私法混合契約的本質(zhì)。公私法混合契約本身就是與公法契約、私法契約并列的一種新興的契約類型,契約的性質(zhì)不能非此即彼地定性公法契約或私法契約,還有第三種性質(zhì)即公私法混合契約。

關(guān)于反壟斷執(zhí)法和解契約的性質(zhì),筆者認(rèn)為,在性質(zhì)上應(yīng)屬于公私法混合契約。簡(jiǎn)單地將其定性為公法契約或私法契約不具有任何實(shí)際意義,既不符合反壟斷執(zhí)法和解的本質(zhì)特征,也不能夠充分回應(yīng)公私法逐漸融合的這一發(fā)展趨勢(shì)。將反壟斷執(zhí)法和解契約定性為公私法混合契約,意味著在規(guī)范和解契約時(shí)應(yīng)該*意公法規(guī)則與私法規(guī)則的結(jié)合,即除了適用《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)則外,還應(yīng)同時(shí)適用私法尤其是《合同法》的相關(guān)規(guī)則。

三、 和解理念與反壟斷法威懾理念沖突之爭(zhēng)

反壟斷執(zhí)法和解制度的核心是和解契約,該制度蘊(yùn)涵著較為濃厚的契約理念,契約理念的內(nèi)涵主要包括自由、平等、協(xié)商與意思自治。同時(shí),和解制度作為反壟斷法中的執(zhí)法制度之一,必然要與反壟斷法的威懾理念相契合,威懾理念主要是通過(guò)對(duì)違法壟斷行為施加嚴(yán)厲的制裁措施預(yù)防與制止經(jīng)營(yíng)者實(shí)施違法壟斷行為。嚴(yán)厲的制裁措施似乎與執(zhí)法和解所塑造的寬松的執(zhí)法環(huán)境相沖突,社會(huì)公眾因此產(chǎn)生誤解,即擔(dān)心反壟斷執(zhí)法和解所蘊(yùn)涵的契約理念與反壟斷法的威懾理念不相容。本部分將對(duì)契約理念與威懾理念的關(guān)系進(jìn)行梳理,以消除誤解,還原反壟斷執(zhí)法和解制度的本來(lái)面目。

1. 爭(zhēng)論的緣起

所謂威懾,是指憑借力量或勢(shì)力使對(duì)方感到恐懼。威懾和威懾力量在國(guó)際政治、軍事和法律等領(lǐng)域廣泛使用。刑法是最早運(yùn)用威懾理論的法律部門,享有“近代刑法之父”盛譽(yù)的意大利學(xué)者貝卡利亞(Beccaria)提出的雙面預(yù)防的刑罰目的觀和罪刑均衡的思想,最早體現(xiàn)了刑罰的威懾功能[17]。隨著資本主義向壟斷資本主義發(fā)展,各類壟斷行為層出不窮、手段推陳出新,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)要想以有限的人力、物力與財(cái)力對(duì)付精明、預(yù)謀已久的違法壟斷者,盡快查明所有的違法壟斷行為并給予處罰,這是一件不可能完成的任務(wù)。因而反壟斷法威懾理論應(yīng)運(yùn)而生。無(wú)論是美國(guó)的刑事制裁、歐盟的行政罰款,還是其他國(guó)家的反壟斷法制裁措施,其主要目的均在于構(gòu)筑一個(gè)有效的威懾體系[18]。誠(chéng)如波斯納所言:“一個(gè)救濟(jì)體系的基本目標(biāo)是威懾人們不敢違反法律?！盵19]313同屬芝加哥學(xué)派的Easterbrook法官甚至認(rèn)為:“威懾是反托拉斯法最優(yōu)先,甚至于可能是唯一的目標(biāo)?！盵20]因此,在威懾理論的影響之下,各國(guó)反壟斷法都制定了較為嚴(yán)厲的刑事制裁或行政罰款等措施,以維護(hù)反壟斷法的威懾效果。

反壟斷執(zhí)法和解采取的是由反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉嫌壟斷的經(jīng)營(yíng)者之間的協(xié)商合作,通過(guò)“討價(jià)還價(jià)”的方式簽訂一份和解契約,然后由執(zhí)法機(jī)關(guān)或法院發(fā)布一份與和解契約內(nèi)容相同的和解決定。依據(jù)傳統(tǒng)的威懾理論,反壟斷執(zhí)法和解至少?gòu)膬蓚€(gè)方面降低了反壟斷法的威懾力度。第一,傳統(tǒng)理論認(rèn)為行政權(quán)是不可處分的,反壟斷執(zhí)法權(quán)也不例外,執(zhí)法機(jī)關(guān)以和解方式結(jié)案的行為給涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者以及其他可能實(shí)施違法壟斷的經(jīng)營(yíng)者一個(gè)不太正面的信號(hào),即反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)并不是“鐵面無(wú)私”的,屬于“好說(shuō)話”的機(jī)關(guān),其“公正執(zhí)法”的形象會(huì)因此受損,社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任度降低,間接地影響到反壟斷法的威懾效果。第二,反壟斷執(zhí)法和解大大降低了涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為,這至少造成兩個(gè)弊端:一是將態(tài)度與責(zé)任相聯(lián),“坦白”、“認(rèn)罪”固然可作減罰依據(jù),但二者之間的必然聯(lián)系很難證明;二是增加企業(yè)的僥幸心理,在違法與否之間選擇時(shí),嚴(yán)厲懲罰所形成的“威懾”作用可能不甚明顯,因?yàn)橐坏┍徊樘?還可依執(zhí)法和解來(lái)減輕甚至免除責(zé)任,這無(wú)疑在理論可能鼓勵(lì)違法[21]?；谏鲜鰞蓚€(gè)原因,社會(huì)公眾認(rèn)為反壟斷執(zhí)法和解中的契約理念與反壟斷法的威懾理念之間存在沖突,以和解方式解決反壟斷爭(zhēng)議案件是不可行的,至少不應(yīng)廣泛使用。

2. 契約理念與反壟斷法威懾理念的共存

筆者認(rèn)為,上述擔(dān)心完全是沒(méi)有必要的,和解契約理念與反壟斷法的威懾理念之間不存在沖突。與強(qiáng)調(diào)完全威懾的傳統(tǒng)威懾理論不同的是,現(xiàn)代威懾理論強(qiáng)調(diào)最優(yōu)威懾,即“威懾的效果維持在對(duì)社會(huì)之邊際利益的貢獻(xiàn),等于其對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生之額外的邊際成本”[19]115。最優(yōu)威懾通常包括兩個(gè)方面:違法者被繩之以法的概率以及被繩之以法的違法者受到的處罰水平。如果潛在的違法者屬于風(fēng)險(xiǎn)中性型,那么被發(fā)現(xiàn)的概率與處罰水平的乘積就是違法的預(yù)期成本,即潛在違法者面臨的“威懾”。如果潛在的違法者屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型,那么被發(fā)現(xiàn)的概率與處罰水平的乘積再加上風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本,就是違法的預(yù)期成本,即潛在違法者面臨的“威懾”[22]。在反壟斷執(zhí)法中,與傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法相比較而言,盡管反壟斷執(zhí)法和解決定可能會(huì)對(duì)涉嫌壟斷的經(jīng)營(yíng)者處以較低的罰款甚至經(jīng)常不處以罰款,但是,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)那些案情復(fù)雜、經(jīng)過(guò)一定的調(diào)查仍不能查明違法壟斷事實(shí)的案件實(shí)施和解,達(dá)到以低成本、高效率的方式解決壟斷爭(zhēng)議的目的,并且因此節(jié)省了大量的執(zhí)法資源,并用于其他案件的調(diào)查,以提高其他違法壟斷行為的發(fā)現(xiàn)概率。因此,在傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法模式下,盡管處罰水平可以維持在一個(gè)較高的水平,但是違法壟斷行為被發(fā)現(xiàn)的概率通常很低,反壟斷法的整體威懾力度并不能真正提高。而且,過(guò)分提高處罰水平,期望一次處罰就能起到威懾“奇效”,非但效果不理想,甚至?xí)髠蓹?quán)威。在反壟斷執(zhí)法中加入和解方式后,盡管采取和解結(jié)案的涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者個(gè)別處罰水平會(huì)降低,但卻提高了整個(gè)社會(huì)違法壟斷行為的發(fā)現(xiàn)概率,反壟斷法的整體威懾力度并不會(huì)降低;而且,反壟斷執(zhí)法和解具有成本低、效率高兩大優(yōu)勢(shì),反壟斷法的整體威懾力度還可能會(huì)因?yàn)楹徒獾母咝实玫教岣?。此?上述擔(dān)心中提到的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)“公正執(zhí)法”的形象受損,其實(shí)也是社會(huì)公眾對(duì)反壟斷執(zhí)法和解方式不了解所導(dǎo)致的。反壟斷執(zhí)法和解并不是針對(duì)所有案件都采取和解方式,和解也不是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)私自、隨意處罰其自由裁量權(quán)的結(jié)果,各國(guó)基本上都有適用范圍與適用條件的限制,還規(guī)定了一系列保證“公正執(zhí)法”的制度。

因此,我們不能僅憑和解案件中處罰水平的降低就斷定反壟斷法整體威懾力度降低,和解理念與反壟斷法的整體威懾理念并不存在沖突。筆者認(rèn)為:理想的反壟斷執(zhí)法應(yīng)該是“剛?cè)岵?jì)”、“寬嚴(yán)相濟(jì)”,即只有將傳統(tǒng)的剛性反壟斷執(zhí)法與柔性反壟斷執(zhí)法和解結(jié)合起來(lái),才能真正提升反壟斷法的威懾水平。此外,威懾也不是反壟斷法的唯一目標(biāo),至少在強(qiáng)調(diào)反壟斷法的威懾效果時(shí)還離不開(kāi)反壟斷執(zhí)法效率。即威懾與效率是相輔相成的,離開(kāi)了效率的威懾不是真正的威懾,同樣,沒(méi)有威懾的效率也不是真正的效率。

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