鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)

張亞麗，黃珺嫦，蔡運(yùn)龍，田華文，別乾龍

（1.河南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，河南省高校農(nóng)業(yè)資源利用工程技術(shù)研究中心，河南鄭州450002；2.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，土地科學(xué)中心，地表過程分析與模擬教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100871）

協(xié)調(diào)是指兩個(gè)以上系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)各要素之間在尊重客觀規(guī)律，把握系統(tǒng)相互關(guān)系原理的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用各種手段、方法和力量，依靠科學(xué)的組織和管理，使系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間比例得當(dāng)、共同促進(jìn)的互惠互利狀態(tài)或態(tài)勢(shì)[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）都是中國城鄉(xiāng)復(fù)合區(qū)域空間規(guī)劃的主要組成部分，長(zhǎng)期以來一直是指導(dǎo)土地利用和村鎮(zhèn)建設(shè)的重要依據(jù)。然而，“兩規(guī)”在指導(dǎo)思想、規(guī)劃重點(diǎn)、規(guī)劃方法及研究的深度、規(guī)劃實(shí)施狀況及規(guī)劃地位等方面存在較大差別，歷來存在不協(xié)調(diào)的問題[2]。在當(dāng)前城市用地增量遭遇瓶頸、需重點(diǎn)挖掘存量的情形之下，城鎮(zhèn)化用地正大量擴(kuò)展至村鎮(zhèn)土地，使“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的需求日益強(qiáng)烈。

在一些國家，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃基本處于統(tǒng)一的國土規(guī)劃或者區(qū)域規(guī)劃的控制約束之下，規(guī)劃理念較為統(tǒng)一、分工明確、協(xié)調(diào)機(jī)制健全，兩種規(guī)劃沖突矛盾的問題并不突出[3-4]。中國現(xiàn)階段關(guān)于“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的研究主要集中在“兩規(guī)”矛盾的根源、“兩規(guī)”產(chǎn)生差異的技術(shù)問題和“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的解決途徑等方面。吳宗珍[5]分析了小城鎮(zhèn)發(fā)展占用耕地的原因，提出在規(guī)劃編制過程中土地管理部門和規(guī)劃管理部門應(yīng)合作編制城鎮(zhèn)發(fā)展控制區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃；馮薇[5]分析村鎮(zhèn)建設(shè)用地過快增長(zhǎng)的原因，提出了在村鎮(zhèn)體系規(guī)劃設(shè)計(jì)中促進(jìn)土地集約利用的措施和方法；沈曙文[7]提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中采用“四定”（定量、定位、定性、定序）的方法達(dá)到土地用途管制的目的；張軍民[8]提出通過協(xié)調(diào)“兩規(guī)”中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立戶均指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)新時(shí)期村莊規(guī)劃控制；王昊[9]從“兩規(guī)”的規(guī)劃層次出發(fā)，綜合考慮其他規(guī)劃的影響，提出了“兩規(guī)”協(xié)同耦合的理論框架。但迄今為止，國內(nèi)關(guān)于“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的研究仍以城市級(jí)別的居多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的較少，且以定性分析為主。因此，本文通過分析“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)的目的和途徑，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建“兩規(guī)”實(shí)施評(píng)價(jià)和協(xié)調(diào)度定量評(píng)價(jià)模型，提出加強(qiáng)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的途徑，以為正在開展的第三輪土地利用總體規(guī)劃修編、新農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

1 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)的目的和思路

“兩規(guī)”均以土地合理利用布局為核心，以國家法規(guī)為依據(jù)，以高層次規(guī)劃為指導(dǎo)，在操作程序、預(yù)測(cè)方法、表現(xiàn)形式等方面上基本類似，為“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)提供了可能。鑒于村鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于發(fā)展性規(guī)劃，側(cè)重于城鄉(xiāng)空間控制、引導(dǎo)和發(fā)展；而土地利用規(guī)劃屬于計(jì)劃性規(guī)劃，側(cè)重于土地資源的合理利用和保護(hù)，尤其是耕地保護(hù)[9]，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)定量評(píng)價(jià)既要體現(xiàn)各自的規(guī)劃理念和主導(dǎo)思想，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、土地資源可持續(xù)利用的共性，具體為規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行完成情況、規(guī)劃付諸實(shí)施后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益等。因此，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)的主要思路為：（1）通過遴選規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和確定各指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)行各自實(shí)施情況的定量評(píng)價(jià)，識(shí)別“兩規(guī)”各自實(shí)施中存在的問題；（2）構(gòu)建“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的指標(biāo)體系，進(jìn)行協(xié)同分析，識(shí)別“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)程度，分析“兩規(guī)”沖突的典型特征；（3）根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，分析“兩規(guī)”實(shí)施中個(gè)性和共性問題產(chǎn)生的原因，提出解決和調(diào)控的措施。

2 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)方法

2.1 對(duì)土地利用總體規(guī)劃的評(píng)價(jià)

對(duì)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的遴選是關(guān)鍵的一步，應(yīng)依據(jù)全面性和針對(duì)性、數(shù)據(jù)易收集、易于量化等原則。趙小敏等[10]在土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為執(zhí)行指標(biāo)和效果指標(biāo)。本文重點(diǎn)選擇了一些用地指標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。其中，執(zhí)行指標(biāo)可以分為完成性指標(biāo)和限制性指標(biāo)，效果指標(biāo)包括社會(huì)公眾認(rèn)知度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率，以此建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1），指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采取以下公式：

式1—3中，Ai為指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值；Si為標(biāo)準(zhǔn)值或限制值；Xi為執(zhí)行指標(biāo)的規(guī)劃執(zhí)行值或效果指標(biāo)的效果指標(biāo)值；C為刻劃模糊度的常數(shù)，這里取C=1.1（系統(tǒng)模糊度低）。執(zhí)行指標(biāo)中完成性指標(biāo)利用式1，限制性指標(biāo)中上限指標(biāo)利用式2，下限指標(biāo)利用式3；效果指標(biāo)中社會(huì)公眾認(rèn)知度通過實(shí)地調(diào)查得出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率計(jì)算出來以后，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)值定為100，利用式1進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。利用層次分析法和特爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重，利用式4計(jì)算土地利用總體規(guī)劃的合格程度，依據(jù)表2得到評(píng)價(jià)結(jié)果。

式4中，f（x）為土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)函數(shù)；Xi為第i個(gè)土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值；ai為第i個(gè)土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。

2.2 對(duì)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評(píng)價(jià)

對(duì)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)，主要分析鎮(zhèn)區(qū)的公共設(shè)施是否種類齊全、能否夠滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人均建設(shè)用地面積是否超標(biāo)、調(diào)整幅度是否合理、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地的比例是否合理、社會(huì)公眾支持率如何、環(huán)境是否改善和投入產(chǎn)出率是否提高等。因此，設(shè)立執(zhí)行指標(biāo)和效果指標(biāo)兩個(gè)指標(biāo)準(zhǔn)則層，其中，執(zhí)行指標(biāo)可以分為完成性指標(biāo)、限制性指標(biāo)，效果指標(biāo)包括社會(huì)公眾認(rèn)知度、環(huán)境改善率和投入產(chǎn)出率，建立村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1），同樣利用式1—3計(jì)算各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。

利用層次分析法和特爾菲法構(gòu)造判斷矩陣并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，確定指標(biāo)權(quán)重，利用式5對(duì)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行定量分析，根據(jù)表3可以確定其合格程度。

式5中，g（y）為村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評(píng)價(jià)函數(shù)；Yi為第i個(gè)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值；bi為第i個(gè)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。

2.3 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)度分析

土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)意味著f（x）與g（y）的相對(duì)離差即變異系數(shù)Cv越小越好，于是：

因f（x）與g（y）均大于0，因此Cv最小的充分條件是：

參照申金山等[11]關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)度計(jì)算方法，利用變異系數(shù)原理構(gòu)建協(xié)調(diào)度C，以定量表達(dá)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃之間發(fā)展水平或狀態(tài)的相互協(xié)調(diào)度。

式8中，C為“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度；k為調(diào)節(jié)系數(shù)，C值非負(fù)，因此k取2。

協(xié)調(diào)度C取值在0—1之間，最大值亦即最佳協(xié)調(diào)狀態(tài)；反之，C越小，越不協(xié)調(diào)。然而，當(dāng)f（x）與g（y）均較小時(shí)，只要兩者非常接近，C值都會(huì)接近1，即出現(xiàn)偽協(xié)調(diào)狀態(tài)。為了彌補(bǔ)這一不足，對(duì)C進(jìn)一步修正，得到定量描述“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度及發(fā)展水平的綜合指標(biāo)。

表1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Assessment index system for Two Plans’coordination assessment

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃定量評(píng)價(jià)取值區(qū)間Tab.2 Value range of quantitative assessment degree for comprehensive town land use plan

表3 村鎮(zhèn)體系規(guī)劃定量評(píng)價(jià)取值區(qū)間Tab.3 Value range of quantitative assessment degree for village-town system plan

式9中，D為協(xié)調(diào)發(fā)展度；α、β為待定權(quán)重，這里認(rèn)為“兩規(guī)”同等重要，故均取0.5。

根據(jù)協(xié)調(diào)發(fā)展度D的大小將“兩規(guī)”的整體協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r劃分為5類（表4）。依據(jù)f（x）值和g（y）值的對(duì)比關(guān)系，劃分為土地利用總體規(guī)劃滯后型、同步型和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃滯后型3種基本類型。

表4 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)定量評(píng)價(jià)取值區(qū)間Tab.4 Value range of coordination degree for Two Plans’quantitative assessment

3 土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃協(xié)調(diào)途經(jīng)

在中國現(xiàn)行的規(guī)劃體制下，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃編制分屬不同的規(guī)劃體系，分別依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[12]和《中華人民共和國土地管理法》[13]，分別由規(guī)劃（建設(shè)）部門與國土（土地）管理這兩個(gè)同級(jí)的部門負(fù)責(zé)，均在各自的行政體系內(nèi)完成且均接受其直接上級(jí)行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，難以進(jìn)行應(yīng)有的有效溝通。為了實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)的有效發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用，應(yīng)從以下方面提高“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)度。

（1）規(guī)劃體系協(xié)調(diào)。不同的規(guī)劃體系導(dǎo)致“兩規(guī)”技術(shù)路線、任務(wù)、內(nèi)容和深度等出現(xiàn)差異，是影響“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，應(yīng)嘗試逐步完善規(guī)劃體系，把“兩規(guī)”作為專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行編制，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實(shí)施，形成一個(gè)完整的國土規(guī)劃體系?！皟梢?guī)”各自的編制、監(jiān)督和實(shí)施管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，統(tǒng)一“兩規(guī)”的編制思路，綜合考慮控制性與非控制性因素與指標(biāo)，協(xié)調(diào)好土地控制與村鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系。

（2）規(guī)劃期限協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃自20世紀(jì)80年代在中國范圍內(nèi)開展，1996年開始進(jìn)行全國性的土地利用總體規(guī)劃編制、修訂工作，目前正在開展第三次土地利用總體規(guī)劃修編。村鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導(dǎo)思想和編制路線與城市規(guī)劃大致相同，但尚沒有形成完整的規(guī)劃理論體系，在許多地方編制工作比較落后，在時(shí)間上與土地利用總體規(guī)劃很難一致。今后，應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)同步規(guī)劃，保證兩項(xiàng)規(guī)劃在基期、近期和遠(yuǎn)期時(shí)限上的一致性，而且最好同國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展5年計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的期限保持一致，以便與地方國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

（3）規(guī)劃發(fā)展方向和用地范圍協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求為基本原則，重在控制；而村鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于無控制規(guī)劃，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模是建立在對(duì)村鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史地理、資源產(chǎn)業(yè)政策和人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，重在從需求出發(fā)，著眼于發(fā)展。因此，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃確定的方案，土地利用總體規(guī)劃難以在用地?cái)?shù)量、性質(zhì)、位置、期限等方面滿足村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的需要。今后，“兩規(guī)”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)在相同的發(fā)展方向和地域范圍內(nèi)進(jìn)行，使城鎮(zhèn)用地范圍能反映出城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，城鎮(zhèn)發(fā)展方向在城鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)得以落實(shí)。

（4）規(guī)劃編制的人口、用地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)?！皟梢?guī)”中的人口統(tǒng)計(jì)口徑應(yīng)一致，確定的人口規(guī)模應(yīng)相同，土地分類體系應(yīng)統(tǒng)一，以保證規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可比。此外，還應(yīng)做好“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測(cè)值與非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)相協(xié)調(diào)、“兩規(guī)”各自的建設(shè)工程規(guī)劃項(xiàng)目相協(xié)調(diào)、“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)與基本農(nóng)田劃定相協(xié)調(diào)等工作。

4 結(jié)論和討論

隨著規(guī)劃管理體制、規(guī)劃體系改革新思潮的興起，中國空間規(guī)劃體系整合的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來，土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的協(xié)調(diào)已經(jīng)勢(shì)在必行。本文在明確了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)的目的和程序后，構(gòu)建了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，提出了基于協(xié)調(diào)度模型的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)方法。當(dāng)前影響“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度的根本原因是“兩規(guī)”規(guī)劃管理體制的差異，具體表現(xiàn)在“兩規(guī)”規(guī)劃區(qū)范圍、預(yù)測(cè)人口規(guī)模和建設(shè)用地指標(biāo)不同等方面。今后，應(yīng)考慮逐步完善規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃管理部門的協(xié)作，從規(guī)劃思路、規(guī)劃期限、規(guī)劃發(fā)展方向和規(guī)劃范圍、規(guī)劃人口和用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)。此外，應(yīng)該定期評(píng)價(jià)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)發(fā)展情況，揭示“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)表現(xiàn)特征及根源，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及其它相關(guān)規(guī)劃，考慮是否對(duì)“兩規(guī)”進(jìn)行修編。

文中提出的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度評(píng)價(jià)指標(biāo)僅涉及用地指標(biāo)和效果指標(biāo)兩類，未涉及到功能布局的“時(shí)空域”及各邊界識(shí)別等因素，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等彈性指標(biāo)考慮也不夠詳細(xì)。今后應(yīng)該按照城鄉(xiāng)發(fā)展和基本農(nóng)田管護(hù)等需要，建立剛性與彈性互補(bǔ)的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此外，應(yīng)該致力于研究統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃元數(shù)據(jù)，結(jié)合地域特點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃管理的信息化建設(shè)，開發(fā)輔助規(guī)劃編制信息管理系統(tǒng)和“兩規(guī)”協(xié)調(diào)智能識(shí)別模塊，為實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化管理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供技術(shù)支撐。

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［11］申金山，宋建民，關(guān)柯.城市基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的定量評(píng)價(jià)方法與應(yīng)用［J］.城市環(huán)境與城市生態(tài)，2000，13（5）：10-12.

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［15］GB 50137-2011，城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)［S］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011.