城市國有土地供應(yīng)機制與有效管控研究——基于南京市的實證分析

胡立兵，歐名豪

（南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇南京210095）

1 引言

中國長期以來實行粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式，在一定程度上決定了土地利用方式的粗放，城市建設(shè)低成本外延擴張的傾向非常盛行，導(dǎo)致城市用地規(guī)模超標，土地利用效率低下，閑置浪費驚人，土地供應(yīng)存在盲目、超量現(xiàn)象，違規(guī)、低效供地比較嚴重。這些問題所折射出的一個理論命題實質(zhì)上就是城市土地供應(yīng)的有效管控問題。

從城市土地供應(yīng)角度來說，土地供應(yīng)管控是指各級政府及國土部門對土地供應(yīng)及供應(yīng)管理的控制，包含更多主觀能動性的因素在內(nèi)，體現(xiàn)政府及國土部門在更高層次上對城市土地供應(yīng)的管理和控制。資源的利用需要政府和市場的完美結(jié)合，因此市場機制運行下仍需要對土地供應(yīng)進行有效的管理和控制，不僅要在總量上進行調(diào)節(jié)、控制和管理，而且要在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)上給以科學的指導(dǎo)。

理論上，國內(nèi)外關(guān)于土地管控是否有效一直存在爭論。20世紀70—80年代的研究形成了兩種對立的觀點，一是認為土地管制政策是無效率的，二是土地管制減少了土地利用的不利影響，對社會是有利的[1-2]。20世紀90年代，Karl Case認為政府應(yīng)該更多地干預(yù)土地市場，投機活動會使情況變得更糟[3]，而Evans等則持反對意見，指出政府不應(yīng)該對土地供給進行管控，因為管控并沒有防止住房短缺，卻導(dǎo)致極高的土地和房屋價格[4]，Dowall的研究結(jié)論比較理性，認為在土地供應(yīng)管控上在政府與私人部門之間尋求一個平衡[5]。自2003年下半年以來，國內(nèi)關(guān)于土地調(diào)控的研究文獻逐漸增多。從土地調(diào)控國民經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)[6]、土地供應(yīng)政策形成的不同激勵和約束機制[7]、土地供應(yīng)調(diào)控的多渠道[8]、土地供應(yīng)調(diào)控的戰(zhàn)略目標[9]以及土地調(diào)控的實際效果[10]等多方面進行了探討。而實踐中，現(xiàn)有的管理形式基本是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，存在管控目標不明確，管控手段單一，管控方法失當?shù)葐栴}。目前的土地調(diào)控雖然取得初步成效，對防范可能出現(xiàn)的經(jīng)濟過熱、經(jīng)濟偏冷起到了一定作用，但多數(shù)政策的執(zhí)行效果不理想，很多政策以短期措施為主，并且強調(diào)集中控制，政策的時滯效應(yīng)顯著[11]。這些問題的出現(xiàn)，除了與中國基本制度產(chǎn)生的土地二元結(jié)構(gòu)因素外，主要是土地供應(yīng)管理失控導(dǎo)致的。

綜上所述，城市土地供應(yīng)管控失靈表面上是地方政府行為問題，但深層次原因在于城市土地供應(yīng)的機制不科學、不充分和管理體制不健全。只有厘清土地供應(yīng)機制對土地供應(yīng)的影響機理，才能更好地為管控服務(wù)。本文試圖闡釋不同機制對城市土地供應(yīng)的作用，并以南京市的實踐為基礎(chǔ)，提出相應(yīng)的管控創(chuàng)新思路。

2 城市土地供應(yīng)影響機制的理論分析

在理想狀態(tài)下，良好的機制可以使一個社會系統(tǒng)接近于一個自適應(yīng)系統(tǒng)——在外部條件發(fā)生不確定變化時，能自動地迅速做出反應(yīng)，調(diào)整原定的策略和措施，實現(xiàn)目標的優(yōu)化①顧自剛.基于創(chuàng)業(yè)理論的企業(yè)集群形成機制研究——以舟山市岱西船舶工業(yè)基地為例［C］.2009舟山市黨校系統(tǒng)研討會論文.。土地供應(yīng)機制對管控起到內(nèi)在的推動作用，在條件發(fā)生變化時，促使管控措施做出反應(yīng)，出現(xiàn)變化，機制本身是城市土地供應(yīng)管控的路徑之一。為實現(xiàn)更好的管控，除發(fā)揮市場機制本身的作用外，也要發(fā)揮政府所能決定和調(diào)節(jié)的機制作用。在土地供應(yīng)決策、土地配置過程及土地供應(yīng)后期監(jiān)管過程中所產(chǎn)生作用的機制主要有動力機制、約束機制、準入機制和監(jiān)管機制4類。

2.1 動力機制

中國城市土地供應(yīng)存在內(nèi)在動力和外在動力，內(nèi)在動力首先發(fā)揮作用，具有內(nèi)生性，而且更為持久；外在動力具有被動性和壓力性特征，但外在動力增強也會逐步轉(zhuǎn)換為內(nèi)在的動力。

城市人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)及民生工程建設(shè)屬于城市土地供應(yīng)的內(nèi)在動力。人口增長必然加劇對居住、交通、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、公共設(shè)施等建設(shè)用地的需求；經(jīng)濟增長預(yù)示著投資、生產(chǎn)活動活躍，會帶動對廠房、寫字樓、商店、住宅和各種娛樂設(shè)施等用地的需求；民生工程建設(shè)以及高速鐵路、高速公路、大型能源水利設(shè)施建設(shè)等重大工程建設(shè)也需要政府供給相應(yīng)的土地。

政績考核制度、財政稅收體制和重大工程建設(shè)等屬于城市土地供應(yīng)的外在動力。由于官員政績考核逐漸由政治背景轉(zhuǎn)為經(jīng)濟指標為主，一些地方以“發(fā)展”的名義，搞一些“面子工程”來體現(xiàn)“政績”，這需要占用城市土地資源，成為城市土地供應(yīng)增加的動力。1994年分稅制改革之后，地方政府必須面對與日俱增的巨大的財政壓力，為了擴大稅基、彌補預(yù)算內(nèi)財政缺口，地方政府將目光轉(zhuǎn)向土地[12]。

2.2 約束機制

城市土地供應(yīng)的約束機制包括內(nèi)生性約束和外生性約束，內(nèi)生性約束是在城市發(fā)展過程中自然形成的，體現(xiàn)的是“市場的邏輯”，而外生性約束是在城市發(fā)展外部形成的，體現(xiàn)的是“行政的力量”或“人的意志”。內(nèi)生性約束主要有土地資源的數(shù)量、質(zhì)量和經(jīng)濟發(fā)展水平；外生性約束主要有建設(shè)用地指標、土地供應(yīng)計劃和城市發(fā)展目標。

對于內(nèi)生性約束，由于土地具有不可移動性和地域性的特征，一個城市的土地供應(yīng)數(shù)量不可能突破該城市地域范圍的土地資源總量。除受土地資源數(shù)量的約束外，還受到土地質(zhì)量的約束。土地供應(yīng)應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，不能隨意供地。如果當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平較低，居民收入尤其是可支配收入較少，對辦公樓、商場和各種文娛設(shè)施等方面的用地需求較少；當經(jīng)濟發(fā)展形勢較好時，生產(chǎn)、投資活動較為活躍，對廠房、辦公樓、商場、住宅和各種文娛設(shè)施等的需求增加，加大城市土地供應(yīng)才較為合理。

外生性約束中，城市發(fā)展目標和土地供應(yīng)計劃是本級政府確定的，土地供應(yīng)必須滿足城市發(fā)展總體目標定位，城市發(fā)展目標對城市土地供應(yīng)形成總量和結(jié)構(gòu)上的制約。建設(shè)用地指標受到上級政府分配指標的約束。

2.3 準入機制

城市土地供應(yīng)的準入主要是指通過設(shè)定相應(yīng)的條件來實現(xiàn)土地供應(yīng)的管控，主要包括土地來源的準入、用地項目的準入和用地單位的準入等3個方面。

（1）土地來源的準入條件包括供應(yīng)地塊權(quán)屬條件、是否達到凈地條件及供應(yīng)地塊的規(guī)模等。對于地塊權(quán)屬條件，應(yīng)該是國有、合法且無糾紛、無爭議的；目前的城市土地供應(yīng)均須以凈地方式，還需要合理控制單宗土地出讓面積或規(guī)模，以防止部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)憑借其資金實力“圈占”大面積土地，形成“壟斷”。

（2）用地項目的準入條件包括用地項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、供地目錄、環(huán)境保護要求等。以國家產(chǎn)業(yè)政策為例，城市土地供應(yīng)通過對不同用途以及不同地區(qū)土地的供應(yīng)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。對于禁止性項目以及沒有經(jīng)過建設(shè)項目用地預(yù)審的項目，停止供地；對于限制性項目，提高供地標準和條件。

（3）用地單位的準入條件包括用地單位的資質(zhì)、經(jīng)營狀況、信用等級等。如在城市土地供應(yīng)過程中，對土地競買人資格進行嚴格審查，競買保證金不得低于出讓最低價的20%，對用地者欠繳土地出讓價款、閑置土地、囤地炒地、土地開發(fā)規(guī)模超過實際開發(fā)能力以及不履行土地使用合同的，要禁止其在一定期限內(nèi)參加土地競買。

2.4 監(jiān)管機制

城市土地供應(yīng)監(jiān)管是指在城市土地供應(yīng)過程中，政府需要對供應(yīng)土地的利用情況①如土地開發(fā)程度、竣工時間、投資總額、投資強度、容積率、建筑系數(shù)、項目用地中非生產(chǎn)性設(shè)施用地比例、出讓土地環(huán)境保護和能耗指標以及是否按土地出讓合同進行開發(fā)利用（如用途）等。進行的監(jiān)督和管理。從土地供應(yīng)的階段來看，土地供應(yīng)監(jiān)管主要分為供前、供中和供后監(jiān)管3種類型；從具體業(yè)務(wù)類型來看，土地供應(yīng)監(jiān)管主要分為房地產(chǎn)用地開發(fā)利用誠信監(jiān)管、保障性住房用地供后監(jiān)管、閑置房地產(chǎn)用地監(jiān)管和土地開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)測等②國土資源部2010年3月11日發(fā)布的《關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》。。城市土地供應(yīng)監(jiān)管主要從技術(shù)因素和制度因素兩方面展開。對于技術(shù)因素，網(wǎng)上土地登記、公示等需要網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，土地違法查處需要利用衛(wèi)星遙感技術(shù)。對于制度因素，主要是指有關(guān)部委出臺的各類調(diào)控措施。

3 城市土地供應(yīng)機制的實證研究：以南京市為例

3.1 南京市土地供應(yīng)的動力機制

2002—2009年，南京市區(qū)經(jīng)濟增長較快，GDP總量呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的態(tài)勢，但GDP增速呈現(xiàn)出一定的周期性特點。這期間，南京市區(qū)土地供應(yīng)總量波動較大，土地供應(yīng)最多年份（2007年）是最少年份（2002年）的2.69倍。從圖1可以看出，2002—2009年南京市區(qū)土地供應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展增速呈現(xiàn)明顯相似的變化趨勢，2002—2004年土地供應(yīng)量與經(jīng)濟增長率同步增加，2005和2006兩年土地供應(yīng)量下降，經(jīng)濟增長率下降，2007年土地供應(yīng)增加，經(jīng)濟增長率出現(xiàn)回升，2008土地供應(yīng)量下降，經(jīng)濟增長率也出現(xiàn)下滑，2009年土地供應(yīng)量雖較2008年有所增加，但受到次貸危機的影響，經(jīng)濟增長率并未提高。2002—2009年土地供應(yīng)量與經(jīng)濟增長率的相關(guān)系數(shù)為0.84，相關(guān)性較高，因此從變化趨勢和相關(guān)系數(shù)可知，通過土地供應(yīng)來促進經(jīng)濟增長是可行的。

圖1 2001—2009年南京市土地供應(yīng)總量與GDP年增長率變動趨勢圖Fig.1 The change trend of the total land supply and GDP growth rate of Nanjing from 2002 to 2009

自中國1994年實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收人全部劃歸地方所有。城市土地收益作為地方財政收入的重要來源，逐漸成為南京市政府的一項穩(wěn)定收入，為城市建設(shè)提供重要的資金來源。2001年以來，南京市土地出讓收入占全市財政收入的比重大幅提高，由2001年的15.22%提高到2009年的32.61%，平均每年提高2.17個百分點，絕對數(shù)由2001年的31.16億元增加到2009年的293.82億元，是2001年的9.43倍。其中，由于相關(guān)土地政策的制定與出臺以及房地產(chǎn)市場的周期性變化，2003年和2007年南京市土地出讓收入占全市財政收入的比重分別高達66.67%和69.83%，彌補了城市建設(shè)資金的不足。

為保證重大項目和基礎(chǔ)保障性用地的有效供應(yīng)，南京市采取了設(shè)立綠色通道、強化跟蹤服務(wù)、簡化辦事程序和加強責任考核等一系列措施，專門設(shè)立城市重點基礎(chǔ)設(shè)施項目辦理綠色通道，在法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)簡化辦事程序，做到特事特辦，急事急辦，有力的支持了城建重點項目的開展。如2006年的地鐵2號線工程、城市內(nèi)環(huán)快速通道等重點項目；2008年，京滬高速鐵路、滬寧城際鐵路、長江四橋等重點交通基礎(chǔ)設(shè)施項目等。

3.2 南京市土地供應(yīng)的約束機制

內(nèi)生性約束是在城市發(fā)展過程中自然形成的，在此主要探討外生性約束對城市土地供應(yīng)的影響。城市土地資源有限，不能無限量供應(yīng)，一定要根據(jù)土地供應(yīng)計劃有序供應(yīng)。南京市根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，結(jié)合南京市土地市場和房地產(chǎn)市場實際供需情況，每年都會制定市區(qū)年度經(jīng)營性用地供應(yīng)計劃，對每年的土地供應(yīng)總量進行約束（表1）。由表1可知，總體來看，在經(jīng)濟平穩(wěn)增長年份，南京市區(qū)經(jīng)營性用地的供應(yīng)計劃與實際需求量基本吻合，如2006、2007和2009年。受到美國次貸危機引起的經(jīng)濟危機影響，2008年完成比例僅為53%，因此隱含的意義是土地供應(yīng)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟波動隨時調(diào)整，以實現(xiàn)土地供應(yīng)的有效性。

城市發(fā)展目標對土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)具有明顯的調(diào)節(jié)效應(yīng)。近些年來，南京市實施“一城三區(qū)”戰(zhàn)略，“一城”指的是河西新城，規(guī)劃面積56 km2，人口60萬；“三區(qū)”是仙林、東山、江北新市區(qū)。不同區(qū)域供地的主要類型不同，“一城三區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃對土地用途供應(yīng)進行了有效的約束，如仙林新市區(qū)主要以教育和住宅用地為主，河西新城區(qū)主要以商業(yè)和住宅用地為主，江寧（東山）新市區(qū)主要以住宅和工業(yè)用地為主。

3.3 南京市土地供應(yīng)的準入機制

極為有限的土地是產(chǎn)業(yè)賴以生存和發(fā)展的基本載體，土地資源也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上的約束條件。在城市土地供應(yīng)過程中，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與布局調(diào)整的要求，確定不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，并制訂不同的土地供應(yīng)準入要求。南京市積極執(zhí)行國家有關(guān)部委的各項規(guī)定，如《關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國土資〔2010〕34號）中規(guī)定，土地出讓最低價不得低于出讓地塊所在地級別基準地價的70%，競買保證金不得低于出讓最低價的20%。土地成交后一個月內(nèi)需繳出讓價的50%，一年內(nèi)付清等準入條件。

表1 南京市區(qū)經(jīng)營性用地供應(yīng)計劃制定及執(zhí)行情況一覽表Tab.1 Land supply planning and implementation of Nanjing from 2005 to 2009

3.4 南京市土地供應(yīng)的監(jiān)管機制

2004年11月—2006年下半年，根據(jù)國家關(guān)于國土管理部門實行垂直管理的要求，南京市國土資源局對全市的國土資源管理體制進行了相應(yīng)調(diào)整①2004年11月，重新組建了直屬一、二、三分局，將原雨花臺、棲霞及江寧、浦口、六合國土資源局調(diào)整為南京市國土資源局下屬分局，實行垂直管理，對高淳、溧水縣局的領(lǐng)導(dǎo)班子實行直接管理，由市局任命，2006年下半年又成立了直屬的化工園分局和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，全市統(tǒng)一的國土資源管理體制初步建立。，提高了政策研究水平和能力，土地供應(yīng)水平得到進一步提高。

供前：根據(jù)時空供應(yīng)特征，調(diào)整供應(yīng)計劃，實現(xiàn)供求均衡。（1）2005—2009年南京市市區(qū)經(jīng)營性商業(yè)住宅用地計劃供應(yīng)累計3505 hm2，實際供應(yīng)3348.5 hm2，完成96%，基本實現(xiàn)了供求關(guān)系的均衡（表1）。（2）根據(jù)市場供需情況，對土地供應(yīng)進行調(diào)整，如2006年，對江寧區(qū)超出計劃及時提醒，調(diào)整江寧區(qū)出讓計劃，對計劃落實不到位的地區(qū)及時分析原因，提出對策；2007年8月，針對土地市場需求旺盛，增加了100 hm2的土地供應(yīng)計劃，保證了土地市場健康運行的需要；2009年由于房地產(chǎn)市場形勢不好，土地供應(yīng)計劃大幅下降，主動適應(yīng)市場變化。

供中：依據(jù)國家有關(guān)政策，制定操作程序，實現(xiàn)規(guī)范出讓。（1）經(jīng)營性用地供應(yīng)方面：2000年開始實行土地招標拍賣出讓之時，南京市研究制定了一整套的操作程序和規(guī)范要求，對涉及經(jīng)營性出讓的各個環(huán)節(jié)和流程進行精心設(shè)計，科學安排，并對出讓文件編制、附件材料要求等進行明確。2002年國土資源部11號令出臺后，根據(jù)國土資源部要求又對南京市的有關(guān)流程和做法進行局部調(diào)整，2004年2月借助全市統(tǒng)一土地市場出讓的機會，對區(qū)縣國土部門組織經(jīng)營性用地出讓操作進行統(tǒng)一規(guī)范，全市執(zhí)行統(tǒng)一的標準，防止各地做法不一，擾亂市場秩序。（2）工業(yè)用地供應(yīng)方面：統(tǒng)一要求區(qū)縣必須按照市政府批準《南京市工業(yè)用地招拍掛出讓實施細則》（寧政辦發(fā)［2007］44號）文件要求執(zhí)行，加大檢查督促力度。（3）其他用地供應(yīng)方面：對于土地劃撥、協(xié)議出讓及突破出讓條件補交土地出讓金等方面，都相應(yīng)制定明確標準，有的出臺文件予以明確，如土地劃撥和協(xié)議出讓，市局制定了“五統(tǒng)一”的標準，要求各分縣局遵照執(zhí)行，如突破出讓條件補交土地出讓金，市局分別研究制定了寧國土資［2006］420號和寧國土資［2009］365號文件進行詳細明確的規(guī)定，便于工作中遵照執(zhí)行。

供后：建立制度技術(shù)體系，嚴格依法執(zhí)行，規(guī)范用地行為。（1）加大出讓金催交力度，維護土地出讓合同嚴肅性。在履行土地出讓合同監(jiān)管方面，南京市國土局采取“外緊內(nèi)松”的策略，針對國家對融資要求提高，開發(fā)商都需要用土地抵押貸款的情形，要求欠交單位在辦理交地手續(xù)時，必須同時繳納滯納金才能辦理交地和發(fā)證手續(xù)。如2007年取消了1家單位競得資格，解除1幅地塊的土地出讓合同，沒收定金及保證金690萬元，催收出讓金近30億元，收取違約金7560萬元。（2）建立建設(shè)用地跟蹤管理制度，提高土地利用管理信息化水平。2008年年初，南京市建設(shè)用地跟蹤管理系統(tǒng)正式啟用，對江南八區(qū)所需跟蹤的建設(shè)用地全覆蓋，隨時掌握項目進展情況，并進行跟蹤監(jiān)督；供地審批業(yè)務(wù)全部實現(xiàn)網(wǎng)上審批，電子政府全面啟動，工作效率大幅提高。（3）建立建設(shè)用地復(fù)核驗收制度，加大對突破出讓條件行為的處理。根據(jù)國家法律和相關(guān)文件精神，制訂了《改變原用途條件補交土地出讓金實施細則》，對所有存在提高容積率、改變用途等突破出讓條件的項目，均進行復(fù)核，按規(guī)定補交土地出讓金。如2007年，對50宗房地產(chǎn)開發(fā)用地進行復(fù)核，出讓合同約定補交出讓金總額為7.33億元，已收取6.43億元。（4）加大閑置土地處理力度，規(guī)范用地行為。對因用地單位原因?qū)е麻e置的，要求在收取土地閑置費后限期開工建設(shè)；對因政府或政府相關(guān)部門原因造成閑置的，核實清楚后，上報領(lǐng)導(dǎo)。2010年4月，南京市開展對房地產(chǎn)用地專項整治的調(diào)查清理工作，清理出房地產(chǎn)開發(fā)用地未竣工項目38宗，土地面積3257畝。

4 城市土地供應(yīng)有效管控思路創(chuàng)新

動力機制是影響和決定政府供應(yīng)土地的決策推動，約束機制是對政府決策行為的檢驗和校正，準入機制是對進入土地供應(yīng)流程的相關(guān)要素設(shè)置門檻，以確保符合土地供應(yīng)條件，監(jiān)管機制是對土地供應(yīng)主客體及整個土地供應(yīng)流程進行監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)各類問題。為此，特提出城市土地供應(yīng)有效管控的創(chuàng)新思路。

4.1 以科學發(fā)展為引擎，從源頭上構(gòu)建可持續(xù)的城市土地供應(yīng)動力機制

為達到科學供應(yīng)城市土地的目標，可從以下3個方面進行改進，從而實現(xiàn)城市土地供應(yīng)的動力影響朝著有利于城市土地供應(yīng)管控的方向發(fā)展：（1）控制城市人口規(guī)模，合理推進城鎮(zhèn)化進程，協(xié)調(diào)發(fā)展大、中、小城市，同時要提高城市土地利用的效率，合理增加城市土地的綜合容積率水平，以緩解城市土地供應(yīng)的壓力；（2）加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高城市經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，改變靠大量土地資源投入支撐的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，充分發(fā)揮科學技術(shù)、勞動者素質(zhì)、管理與制度創(chuàng)新在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，提高其他生產(chǎn)要素對土地要素的替代率；（3）以綠色GDP核算為導(dǎo)向，構(gòu)建科學合理的政績考核體制。將耕地保護、節(jié)能減排等納入到政府政績考核指標體系中，建立一套包括耕地保護目標、資源集約利用、環(huán)境保護在內(nèi)的以科學、和諧和可持續(xù)發(fā)展為主要導(dǎo)向的考核制度，增加地方政府財政預(yù)算內(nèi)收入比重，減緩地方政府“以地生財”的利益誘惑，從源頭上控制好土地供應(yīng)的外在動力。

4.2 以宏觀調(diào)控為抓手，形成嚴格有序的城市土地供應(yīng)約束機制

為達到科學供應(yīng)城市土地的目標，可以從以下3個方面考慮以減少約束機制對城市土地供應(yīng)的影響：（1）提高城市土地的質(zhì)量，通過加大舊城改造力度、增加科技投入等途徑改善城市土地的交通、區(qū)位及承載能力；（2）在制定城市發(fā)展目標時應(yīng)考慮到當?shù)氐膶嶋H情況，不盲目求大；（3）制定科學的城市土地供應(yīng)長期和短期計劃。長期的土地供應(yīng)計劃具有較高的穩(wěn)定性和導(dǎo)向性，短期的土地供應(yīng)計劃要依據(jù)土地市場的運行情況進行適當?shù)恼{(diào)整，短期的土地供應(yīng)計劃同樣需要較強的約束力，避免前期供地過多，后期無地可用的局面。

4.3 以節(jié)約集約為先導(dǎo)，培育高效合理的城市土地供應(yīng)準入機制

對于產(chǎn)業(yè)用地，可以從容積率、投資強度、產(chǎn)出強度、環(huán)境污染和能耗等方面提高供地門檻，以促使土地使用者提高土地集約利用水平。如優(yōu)先保障交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目和民生項目用地，嚴格限制高能耗、高排放、產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)項目上馬，切實保障自主創(chuàng)新與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[13]。

當然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和科學技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，供地的準入要求可以進一步提升。在城市土地供應(yīng)過程中，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與布局調(diào)整的要求，確定不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，并制訂不同的土地供應(yīng)準入要求。即根據(jù)時間和空間的不同，實施差別化的土地供應(yīng)管理機制提供支撐。針對不同經(jīng)濟發(fā)展階段、不同地區(qū)建立動態(tài)的變化著的準入條件，準入條件應(yīng)該與時俱進，不能靜止不變。

4.4 以法律法規(guī)為準繩，構(gòu)建城市土地供應(yīng)長效的監(jiān)管機制

為了促進城市土地的科學合理利用，應(yīng)該對城市土地供應(yīng)的全過程進行監(jiān)管，從違法違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)、制止、處理、反饋等方面建立城市土地供應(yīng)監(jiān)管長效機制，建立定期市場分析研究制度，提高決策水平。

（

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