征地補(bǔ)償中的幾個理論問題

鄭振源

（國土資源部，中國老科協(xié)國土資源分會，北京100812）

1 現(xiàn)行征地制度最大的弊端是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

現(xiàn)行征地制度的最大弊端是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。所有強(qiáng)征強(qiáng)拆致命案件都是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償費(fèi)談不攏所致，這是征地制度改革中的關(guān)鍵。改革開放以來，政府幾次提高征地補(bǔ)償費(fèi)。1982年修改《國家建設(shè)征用土地辦法》，提高土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年耕地平均年產(chǎn)值的3—6倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為每人平均占有耕地前三年耕地平均年產(chǎn)值的2—3倍，最高不超過10倍。1998年《土地管理法》將土地補(bǔ)償費(fèi)提高為耕地年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)提高為耕地年產(chǎn)值的4—6倍，最高不超過15倍。2004年國務(wù)院28號文以“農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是做到這兩點(diǎn)要多少錢，不好計算，在實(shí)際執(zhí)行中各地仍按征地區(qū)片價（將一個縣市劃為3—5個區(qū)片，每個區(qū)片按統(tǒng)一農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的30倍制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行征地，只是在城郊少數(shù)按區(qū)片價實(shí)在征不下來地的地方增加了一點(diǎn)土地補(bǔ)償費(fèi)。2010年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》：“每2—3年對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。”但提高多少，還是沒有說。因之，如何合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍是一個有待解決的問題。

解決這個問題本來很簡單。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地是其所有權(quán)人、使用權(quán)人的財產(chǎn)，這些財產(chǎn)的價值是有價格可以計算的。征收其財產(chǎn)而又不要求被征收者為公共利益作出特別犧牲、減少其財產(chǎn)性收入，保證原有生活水平不降低，則就須遵循市場經(jīng)濟(jì)等價交換原則，對被征土地按其正常的市場價格（不是因壟斷或投機(jī)形成的價格）進(jìn)行補(bǔ)償。要說公平，這就是公平補(bǔ)償。這樣就能彌合征與被征雙方對征地補(bǔ)償?shù)囊庖姺制?，取得合意，避免?qiáng)征強(qiáng)拆。所以，只需明確規(guī)定一條：“征收土地及地上附著物按當(dāng)時當(dāng)?shù)厥袌鰞r格進(jìn)行補(bǔ)償”即可。美國征地的公平補(bǔ)償就是這個意思，日本也是這樣做的。北京市也這樣做了，2004年《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定：政府只規(guī)定“征地補(bǔ)償最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”，具體的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都由征地單位與被征地集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會協(xié)商決定，并創(chuàng)造了“大望京模式”。大望京村的協(xié)議補(bǔ)償價實(shí)際上就是雙方合意的市場價。由于實(shí)行了征地按協(xié)議價補(bǔ)償，就沒有發(fā)生強(qiáng)征強(qiáng)拆事件。

然而，這么一個簡單明確的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在2004年以來歷次征地制度改革中，一直不愿明確規(guī)定，仍停留在“保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”、“足額補(bǔ)償”、“同地同權(quán)同價”等原則話上。原因是在土地的市場價格中包含著“自然增值”，許多學(xué)者和政府官員有一些理論認(rèn)為：這部分增值不應(yīng)歸原土地所有人、使用人享有，所以，以市場價作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就一直定不下來。因此需要對確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的種種理論進(jìn)行一番討論，去偽存真，以期得到一個正確的結(jié)論。

2 對幾種土地補(bǔ)償理論的討論

2.1 土地增值是用途轉(zhuǎn)換形成的差價

一種理論說：現(xiàn)行的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)用地的價格，國有建設(shè)用地出讓價是建設(shè)用地的價格?！稗r(nóng)用地由于收益低，因此價格低；建設(shè)用地由于收益高，因此地價也高。這種土地的升值，是由于政府代表社會的投入所致。有的地塊，眼前政府雖未投入，但由于被代表公眾利益的規(guī)劃確定為建設(shè)用地，具有了升值機(jī)會。這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值歸于國家，用于社會，是世界各國普遍采取的原則?！盵1]

然而，馬克思說：地價是地租的資本化；是地租決定地價，而不是土地用途的收益大小決定地價。除開因利息率下降或土地資本的利息增加而使地租不增加地價也能上升的情況外，不論土地產(chǎn)品價格上升、不變或下降，地租都能增加。在土地上投入固定資本搞建設(shè)，會因“固定資本合并在土地中，或者扎根在土地中，建立在土地上，……都必然會提高建筑地段的地租”，但是“不可能把投在房屋上的資本的利息和折舊的房租同單純土地的地租混為一談?！盵2]

按馬克思的地租理論，地租包括絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ中又包括因土地肥力和位置差異而形成的肥力地租和區(qū)位地租。土地作農(nóng)業(yè)利用看重的是肥力地租，而作建設(shè)利用看重的是區(qū)位地租。

按杜能—阿朗索的區(qū)位理論：在一個單中心的城市、肥力勻質(zhì)的土地上，因交流、運(yùn)輸成本離城市（市場）中心越遠(yuǎn)而越高，區(qū)位地租離城市（市場）中心越遠(yuǎn)而越低，圖1用一條下凹的曲線（亦稱競租曲線）CB表示區(qū)位地租；假設(shè)肥力勻質(zhì)，以一條水平線AB表示以肥力地租為核心的農(nóng)地地租。在土地利用的競爭中，付租能力高的土地用途競得區(qū)位地租高的地段，于是形成同心圓式土地利用格局：市中心的地段區(qū)位地租最高，用于收益率、付租能力最高的金融商業(yè)用地，向外（向右）依次為辦公—住宅—工業(yè)用地—都市型可集約農(nóng)業(yè)—大田作物、飼養(yǎng)業(yè)—放牧業(yè)、林業(yè)。在區(qū)位地租與農(nóng)地地租相等的BU線左邊是區(qū)位適宜、土地用作建設(shè)開發(fā)的市地（城市建設(shè)用地）；右邊則是區(qū)位不宜于建設(shè)開發(fā)而宜于農(nóng)業(yè)開發(fā)的農(nóng)地；中間的分界線BU可視為城市建設(shè)邊界（圖1）。

隨著城市人口增加、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市建設(shè)用地需求增加，又因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善、交通成本下降，區(qū)位條件改善，區(qū)位地租就上漲，區(qū)位地租曲線（競租曲線）從R1上升至R2（圖2），比農(nóng)業(yè)用途付租能力強(qiáng)的城市建設(shè)用地便要擴(kuò)展，使城市建設(shè)邊界從U1右移至U2。區(qū)位地租從而地價上漲，原來的城市用地便要再開發(fā)：金融商業(yè)用地、辦公、住宅、工業(yè)用地擴(kuò)大并依序向外擴(kuò)展；在新、舊兩條城市建設(shè)邊界U1、U2之間的農(nóng)地便會逐漸開發(fā)為城市建設(shè)用地，即發(fā)生城市的郊區(qū)化。U1、U2新舊兩條城市建設(shè)邊界之間原來農(nóng)地的價格便提高到CD一線，這時U1、U2區(qū)間的地價就不再是農(nóng)地的價格，而是該區(qū)位“最高最佳”用途的價格。在R1、R2兩條區(qū)位地租曲線之間（圖2中C1C2DB的區(qū)域）區(qū)位地租的增值，有些學(xué)者稱之為土地的“自然增值”，便是土地的開發(fā)收益，亦即土地開發(fā)權(quán)的租金或價格。

圖1 區(qū)位地租曲線Fig.1 Location rent curves

圖2 擴(kuò)張的區(qū)位地租曲線Fig.2 Extended location rent curve

由此可見，是地租/地價的增值引起土地用途的轉(zhuǎn)換，而不是土地用途轉(zhuǎn)換造成土地增值。區(qū)位地租/地價受城市擴(kuò)展、基礎(chǔ)設(shè)施改善的影響，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地之前，甚至在某個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目計劃一旦確定、區(qū)位地租/地價有增值的預(yù)期時，就上漲了。我們經(jīng)?？吹揭粋€城鐵項目計劃確定，城鐵沿線的地價立馬上漲，無待于是否進(jìn)行了開發(fā)建設(shè)。一次征地和土地用途轉(zhuǎn)用，不過使土地的增值得以變現(xiàn)罷了，并不是土地增值的原因。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)那些學(xué)者和政府官員倒果為因，以土地用途轉(zhuǎn)變造成土地增值為借口，拿走了集體農(nóng)民的土地增值（即土地開發(fā)收益）。

2.2 土地（自然）增值是土地所有人不勞而獲的收入，應(yīng)歸社會所享

有一種理論承認(rèn)土地漲價是地租的增值，但認(rèn)為這部分增值是因人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，或是因社會投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的輻射作用而形成的，是土地所有者不勞而獲的收入，不應(yīng)歸之于土地所有者，應(yīng)歸之于社會，并說這是“最基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論”[3]。

然而，這并非經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論，而是19世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒的理論。他在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會哲學(xué)上的若干應(yīng)用》（1848年）一書中寫道：“社會的進(jìn)步和財富的增加，使地主的收入無時無刻不在增長；……他們不干活兒，不冒風(fēng)險，不節(jié)省，就是睡大覺，也可以變得愈來愈富。依據(jù)社會正義的一般原則，他們究竟有什么權(quán)力獲得這種自然增加的財富？如果國家從一開始就保留有權(quán)利，可以根據(jù)財政上的需要對地租的自然增長額課稅，又有什么對不起地主的呢？”于是，設(shè)計了一套制度：在“確保地主得到其土地的現(xiàn)時市場價格”后，對土地因社會進(jìn)步的“自然原因”而“增加的地租課以特別稅”收歸國家。他這理論后來為法國普魯東、中國孫中山等接受，孫中山由此制定了“自報地價，照價征稅，照價收買，漲價歸公”的政策[4]。有的專家說：“‘漲價歸公’曾經(jīng)是我國農(nóng)地征收補(bǔ)償中實(shí)際上遵循的不成文的政策原則?！盵5]以此說明農(nóng)地按原用途農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算土地補(bǔ)償費(fèi)是合理的。

然而，馬克思說，在生產(chǎn)領(lǐng)域里，分配（指初次分配）不能由“公平”這個法的概念來調(diào)節(jié)，而是決定于參與生產(chǎn)的方式。在商品經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式下，土地在生產(chǎn)上作為生產(chǎn)要素出現(xiàn)，作為分配形式就是地租，其交換形式就是等價交換①見馬克思.政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)言，哥達(dá)綱領(lǐng)批判［C］.馬克思恩格斯選集（第二卷、第三卷）［M］.北京：人民出版社，1995.。馬克思還說，地租的來源是剩余價值，但剩余價值的一部分之所以轉(zhuǎn)化為地租并不是由于土地所有人投入了勞動，而是由于土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的壟斷。地租是土地所有權(quán)、使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。恩格斯還直截了當(dāng)?shù)嘏u主張“這種（地租的）增值是未經(jīng)土地所有者干預(yù)而形成的，所以不應(yīng)歸他所有，而應(yīng)該歸社會所有”的蒲魯東主義者說，“他沒有察覺到，他這樣說實(shí)際上就是要求廢除地產(chǎn)”[6]。

在土地上增加資本投入，無論這資本是土地所有人或使用人所投，還是外人所投，都能提高土地生產(chǎn)率，或者因附近土地投資的影響，改善了區(qū)位條件，獲得外部經(jīng)濟(jì)效益，而使土地增加剩余價值的產(chǎn)出，但隨著剩余價值的發(fā)展，“土地所有權(quán)依靠它對土地的壟斷權(quán)，也相應(yīng)地愈來愈能攫取這個剩余價值中一個不斷增大的部分，從而提高自己地租的價值和土地本身的價格”[7]，所以，有些學(xué)者把土地增值分為自力增值和外力增值，將剩余價值的增值與地租的增值混為一談，并說土地的外力增值不應(yīng)歸土地所有人享有，應(yīng)歸之于社會[8-9]。這種觀點(diǎn)不符合馬克思的地租理論。

按馬克思的經(jīng)濟(jì)理論，在商品經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式下，地租（包括區(qū)位地租的增值）就是歸土地所有者（部分歸土地使用者）所得，不能以“不勞而獲”、“不合社會正義”或“片面”、“極端”為由而予以剝奪，否則，就是要求消滅地產(chǎn)。

2.3 開發(fā)權(quán)是國家的或全民的，開發(fā)收益應(yīng)歸國家所得

還有一種理論：承認(rèn)區(qū)位地租的增值是開發(fā)權(quán)的收益，但認(rèn)為土地開發(fā)權(quán)是國家的，是國家規(guī)劃出來的，所以開發(fā)收益應(yīng)當(dāng)歸國家所得。言下之意，征地補(bǔ)償按原用途農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算，把開發(fā)收益收歸國家，由國家分配使用是正當(dāng)?shù)摹?/p>

“開發(fā)權(quán)”（development rights，或誤譯為發(fā)展權(quán)）是英美法系一種用益物權(quán)的名稱，是指在他人土地上下建造建筑物或構(gòu)筑物而使用土地并取得收益的權(quán)利。在大陸法系和1930年《中華民國土地法》中稱之為“地上權(quán)”，瑞士法則直截了當(dāng)?shù)胤Q為“建筑權(quán)”。中國2007年《物權(quán)法》因它是從公有土地所有權(quán)中衍生的，有別于在私有土地上設(shè)立的地上權(quán)，特稱之為“建設(shè)用地使用權(quán)”[10]。

將土地用于耕種或用于建設(shè)本是土地所有人的權(quán)利，是其使用、收益、處分權(quán)能的體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有人擁有土地，但沒有力量搞建筑；有人有能力建筑，但沒有力量或不能取得土地。為解決這個所有與利用的矛盾，一個便捷的辦法就是將所有權(quán)中部分占有、使用、收益和處分的權(quán)能分離出來，設(shè)定為用益物權(quán)，供他人使用，于是開發(fā)權(quán)便應(yīng)運(yùn)而生。所以，開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)亦然）是在土地所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出來的一種用益物權(quán)（他物權(quán)）；它以所有權(quán)的存在為基礎(chǔ)，沒有所有權(quán)也就沒有開發(fā)權(quán)；它是行使土地所有權(quán)的一種方式，設(shè)定了開發(fā)權(quán)（或地上權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)），土地所有權(quán)并不因此消滅。因之，國有土地的開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)）屬于國家，集體土地的開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)）屬于農(nóng)民集體，并非所有建設(shè)用地使用權(quán)都屬于國家。

英國為實(shí)行1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，花3億英鎊收購了7—10年內(nèi)可能進(jìn)行建設(shè)開發(fā)的土地的開發(fā)權(quán)，才宣布開發(fā)權(quán)國有化[11]。美國實(shí)行可轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)制度，接受區(qū)的土地所有人為取得分區(qū)制規(guī)定的開發(fā)強(qiáng)度之外的開發(fā)強(qiáng)度，須向轉(zhuǎn)讓區(qū)土地所有人購買開發(fā)權(quán)。中國民國時期的《土地法》規(guī)定：要取得私有土地的地上權(quán)，須向土地所有人支付租金。這都證明土地開發(fā)權(quán)衍生于土地所有權(quán)，在所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定，供他人使用，并非都屬于國家。

有的學(xué)者說：土地所有權(quán)是雙重所有權(quán)，有兩個所有權(quán)主體，一個國家權(quán)利主體、一個民事權(quán)利主體，同時并存于同一土地上；農(nóng)地發(fā)展權(quán)是屬于國家的一項新的、獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)，它的權(quán)源是國家主權(quán)；為保護(hù)耕地、防止單位或個人任意變更農(nóng)地為非農(nóng)建設(shè)用地，國家直接行使主權(quán)性財產(chǎn)權(quán)，按照計劃和規(guī)劃確定土地使用性質(zhì)[12]。這個理論是錯誤的，早已有人批駁過[13]。土地的雙重所有權(quán)是封建時代所有權(quán)的特征，在資本主義社會關(guān)系下，早已擺脫夾雜其中的人身統(tǒng)治權(quán)和其他政治權(quán)力，成為純粹經(jīng)濟(jì)形式的土地所有權(quán)，不再有雙重所有權(quán)。開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)同樣）是以所有權(quán)為基礎(chǔ)，從所有權(quán)的權(quán)能中分離出來的他物權(quán)，其所有權(quán)并未改變，仍是屬于土地所有人的財產(chǎn)權(quán)。

新中國建立國家所有和農(nóng)民集體所有兩種土地公有制之后，土地公有公用，禁止買賣出租，自無設(shè)立用益物權(quán)的必要和可能。改革開放以后進(jìn)行土地使用制度改革，在國有土地上設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，批租、出租給單位、企業(yè)、甚至外資企業(yè)；在集體土地上推行家庭承包制，設(shè)定（農(nóng)地）承包經(jīng)營權(quán)，供農(nóng)戶使用，都大大提高了土地利用效率。在推行家庭承包制的同時，農(nóng)民也獲得擇業(yè)的自由（自身勞動力的支配權(quán)），使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始是集體企業(yè)使用自己的集體土地，但因企業(yè)產(chǎn)權(quán)模糊，經(jīng)營發(fā)生困難，1988—2000年大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制為個體和私營企業(yè)、股份（合作）制、公司制、甚至“三資”企業(yè)，他們與集體經(jīng)濟(jì)組織的土地關(guān)系隨即變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)出讓或租賃的關(guān)系，亦即自發(fā)地設(shè)定了意定的（依當(dāng)事人雙方的意思而發(fā)生的）建設(shè)用地使用權(quán)，并興起集體土地建設(shè)用地市場，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重?zé)ㄉ鷻C(jī)。但這種意定的集體建設(shè)用地使用權(quán)和土地市場，被政府出于保護(hù)耕地、壟斷建設(shè)用地供給的意愿，運(yùn)用國家的統(tǒng)治權(quán)、立法權(quán)，在《土地管理法》中取締了①1998年《中華人民共和國土地管理法》第63條，“農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。。在《物權(quán)法》中也把建設(shè)用地使用權(quán)的客體僅規(guī)定為國有土地②2007年《中華人民共和國物權(quán)法》第135條，“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，……”。，所以只剩下國有土地可以出讓、出租其建設(shè)用地使用權(quán)（即開發(fā)權(quán)），集體土地則不可。然而，在大規(guī)模的工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中，這種在集體土地上設(shè)定并讓渡建設(shè)用地使用權(quán)的要求并未泯滅，在1995年開始的蘇州、蕪湖、順德、南京、大連等地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和2005年頒布實(shí)施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中都有設(shè)定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的要求和規(guī)定。

由此可見，開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)）并不都是國家的，只能說國有土地的開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)）是國家設(shè)定，并按照規(guī)劃讓渡給建設(shè)用地使用權(quán)人，而不能說集體土地的開發(fā)權(quán)也是國家的，并以此為由剝奪集體土地的開發(fā)收益。

3 結(jié)論

綜上所說，按馬克思主義的經(jīng)濟(jì)理論，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地的財產(chǎn)價值即其地租，表現(xiàn)為土地的市場價格；按平等保護(hù)物權(quán)的原則，征收集體土地就應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)通行的等價交換原則，按征地時正常的土地市場價格給予補(bǔ)償。要說公平，按市場價格等價交換便是初次分配的公平；要說足額，這才是足額。在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，一切非馬克思主義的理論和法理均應(yīng)予否定。

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