土地利用總體規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)研究

鄧紅蒂，李 宏，王 恒，汪延彬，李 莉，魏菁華

（1.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；2.黑龍江省土地勘測(cè)規(guī)劃院，黑龍江哈爾濱150000；3.甘肅省國(guó)土資源規(guī)劃研究院，甘肅蘭州730000；4.江西省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃院，江西南昌330001；5.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北保定 071001）

1 基本概念和定位作用

規(guī)劃評(píng)估是指規(guī)劃實(shí)施期間，每隔一定期限，以規(guī)劃目標(biāo)為主要參照，采用有關(guān)評(píng)價(jià)方法，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情形進(jìn)行定期跟蹤、監(jiān)測(cè)[1]，分析規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境變化等產(chǎn)生的影響及取得的成效，評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃的合理性與現(xiàn)勢(shì)性，針對(duì)存在問題提出意見和建議，并就規(guī)劃是否需要修改或修編提出評(píng)估結(jié)論及相應(yīng)解決方案。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)開展了針對(duì)不同時(shí)期、不同目的的規(guī)劃評(píng)估研究及實(shí)踐工作。在國(guó)家規(guī)劃體系中，土地利用總體規(guī)劃覆蓋全部國(guó)土空間，規(guī)劃地位與作用日益凸顯。因此，建立健全規(guī)劃評(píng)估制度，不僅是確保規(guī)劃實(shí)施的客觀需要，更是完善規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃管控和引導(dǎo)作用的必然要求。目前，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃修編）已基本完成，進(jìn)入全面實(shí)施階段，規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)亟待提上日程。

2 政策梳理與成效分析

2.1 政策演變特點(diǎn)

梳理近年來(lái)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估有關(guān)政策規(guī)定（表1），發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)下述特點(diǎn)：（1）在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)在規(guī)劃修編前期工作中得以全面部署，成為規(guī)劃修編的前提、基礎(chǔ)和依據(jù)；（2）在評(píng)估組織、認(rèn)定上，明確了具有規(guī)劃審批權(quán)限機(jī)關(guān)的同級(jí)國(guó)土資源行政主管部門是規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的組織者和結(jié)果認(rèn)定者；（3）在制度演變上，規(guī)劃評(píng)估逐步走向制度化、法制化，有關(guān)評(píng)估時(shí)限、主體及程序成為評(píng)估制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

表1 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)相關(guān)政策規(guī)定Tab.1 Policies and regulations of implementation evaluation on land use planning

2.2 工作成效分析

首先，作為規(guī)劃修編的必備環(huán)節(jié)，評(píng)估工作以現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)為出發(fā)點(diǎn)，基本覆蓋了國(guó)家、省、市、縣4級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系，形成了自上而下的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)成果；其次，國(guó)土資源行政主管部門在全國(guó)范圍內(nèi)開展了部署及培訓(xùn)，工作體系逐步建立，明確和落實(shí)了評(píng)估的主體、程序、內(nèi)容及要求；第三，通過開展“四查清、四對(duì)照”，對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況系統(tǒng)評(píng)價(jià)，促進(jìn)了土地規(guī)劃與地籍、耕保、利用、執(zhí)法等業(yè)務(wù)的對(duì)接融合，探索了評(píng)估方法和模式，有利于規(guī)劃修編中重大問題的解決；第四，明晰了規(guī)劃評(píng)估的重要作用，“評(píng)估是規(guī)劃修改（修編）的前提、基礎(chǔ)”這一理念已開始為政府、部門、機(jī)構(gòu)和公眾認(rèn)知與接受。

2.3 存在問題剖析

規(guī)劃評(píng)估還存在許多未能突破的問題：在定位上，作為土地規(guī)劃管理系統(tǒng)的重要組成，現(xiàn)有的規(guī)劃評(píng)估還側(cè)重于規(guī)劃實(shí)施管理層面，未能真正成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立、體系完整，具有政策、技術(shù)、社會(huì)屬性的活動(dòng)；在法律規(guī)定上，無(wú)論是規(guī)劃評(píng)估還是規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，都缺乏法律依據(jù)，《土地管理法》未有明晰條款規(guī)定；在體系建設(shè)上，評(píng)估的工作和技術(shù)體系有待健全，評(píng)估制度與標(biāo)準(zhǔn)有待規(guī)范，評(píng)估成果的層次和應(yīng)用價(jià)值有待提升，評(píng)估監(jiān)督和考核機(jī)制尚未健全；在專業(yè)隊(duì)伍上，評(píng)估隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)、缺乏穩(wěn)定，不同區(qū)域評(píng)估工作的水平差異較大；在規(guī)劃精細(xì)化管理上，針對(duì)不同評(píng)估需求缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌考慮，相關(guān)評(píng)估工作未有互動(dòng)和反饋機(jī)制。

3 制度建設(shè)的影響因素

3.1 規(guī)劃工作特色

一是統(tǒng)一部署。國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一編制，采用相對(duì)一致的規(guī)劃期限；由國(guó)家制定、施行統(tǒng)一的政策要求與技術(shù)規(guī)范；原則上采用統(tǒng)一口徑的規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；自上而下下達(dá)、分解主要的土地利用調(diào)控指標(biāo)等。二是分級(jí)審批。依據(jù)法律規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院的土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院審批，其他層級(jí)的土地利用總體規(guī)劃成果由?。▍^(qū)、市）人民政府或由其授權(quán)的地方人民政府審批，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃修改的審批權(quán)限與規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限一致。三是主體一致。規(guī)劃編制和實(shí)施主體一致，由具有規(guī)劃審批權(quán)限的政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。四是管理內(nèi)容豐富。規(guī)劃審批、計(jì)劃管控、項(xiàng)目預(yù)審、規(guī)劃監(jiān)督、評(píng)價(jià)與修改等業(yè)務(wù)相互關(guān)聯(lián)交織，形成了不同的評(píng)估需求。

3.2 制度設(shè)計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

土地利用規(guī)劃的國(guó)情特色對(duì)規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)會(huì)產(chǎn)生重大影響，決定了制度設(shè)計(jì)的如下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：（1）必須由國(guó)家國(guó)土資源行政主管部門統(tǒng)一建立土地利用規(guī)劃評(píng)估制度，制定明確的法律規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；（2）與土地利用總體規(guī)劃審批主體相匹配，評(píng)估工作體系可分級(jí)設(shè)置，依據(jù)各規(guī)劃層級(jí)職責(zé)和不同評(píng)估需求開展評(píng)估工作，建立相應(yīng)的評(píng)估技術(shù)體系；（3）為體現(xiàn)客觀、公正，具體評(píng)估業(yè)務(wù)可由規(guī)劃編制、實(shí)施主體以外的符合規(guī)劃資質(zhì)要求的機(jī)構(gòu)承擔(dān)[2]；（4）目前評(píng)估制度建設(shè)應(yīng)以總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)為核心，同時(shí)兼顧規(guī)劃管理的其他評(píng)估需求。

4 制度設(shè)計(jì)中長(zhǎng)期目標(biāo)

4.1 長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)

與土地利用規(guī)劃事業(yè)發(fā)展并行，規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是：（1）作為一項(xiàng)民主、廣泛、公眾參與決策的社會(huì)活動(dòng)，土地規(guī)劃評(píng)估理應(yīng)成為國(guó)家規(guī)劃體系評(píng)估系統(tǒng)的重要組成；（2）在土地規(guī)劃管理大系統(tǒng)中，規(guī)劃評(píng)估環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立，法律依據(jù)明確、制度機(jī)制健全；（3）評(píng)估制度系統(tǒng)全面、重點(diǎn)突出、內(nèi)容豐富，能夠滿足規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管等不同需求，利于土地規(guī)劃系統(tǒng)整體功能發(fā)揮。

4.2 中期目標(biāo)

在新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施5—10年內(nèi)，規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)中期目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)：（1）規(guī)劃評(píng)估工作的法律依據(jù)及重要制度得以明確；（2）以總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)為核心，各規(guī)劃層級(jí)評(píng)估工作體系和技術(shù)體系建立健全；（3）嚴(yán)格規(guī)范的評(píng)估程序及公開反饋機(jī)制形成；（4）建立科學(xué)、可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并有理論研究與實(shí)踐基礎(chǔ)；（5）社會(huì)公眾參與程度不斷提高，評(píng)估監(jiān)督和考核機(jī)制不斷完善；（6）評(píng)價(jià)成果應(yīng)用廣泛，成為相關(guān)政策、相關(guān)規(guī)劃制定的重要依據(jù)；（7）評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，主要由具有相關(guān)規(guī)劃資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

4.3 近期目標(biāo)

在近1—2年內(nèi)，結(jié)合各級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理需求，啟動(dòng)、開展不同區(qū)域規(guī)劃修編評(píng)估試點(diǎn)工作，通過探索研究、積極實(shí)踐、找尋規(guī)律和過渡完善，為評(píng)估制度框架建設(shè)和工作、技術(shù)體系的健全積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。

5 制度建設(shè)的相關(guān)建議

本文基于規(guī)劃評(píng)估制度設(shè)計(jì)的近期及中期目標(biāo)，以土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估制度建設(shè)為核心（圖1），提出評(píng)估制度建設(shè)的相關(guān)建議，希望通過相關(guān)評(píng)估實(shí)踐予以討論完善。

5.1 研究出臺(tái)法規(guī)政策

一是在《土地管理法》修訂中，增補(bǔ)涉及規(guī)劃評(píng)估的相關(guān)條款，并在法律實(shí)施細(xì)則中予以明確細(xì)化；二是盡快開展《土地利用規(guī)劃條例》的研究和制定，針對(duì)規(guī)劃評(píng)估單列專章，就評(píng)估目的、時(shí)限、主體、程序、要求等予以規(guī)定；三是結(jié)合新一輪規(guī)劃修編評(píng)估試點(diǎn)工作的推進(jìn)，總結(jié)提煉成熟經(jīng)驗(yàn)，形成可行的評(píng)估政策和規(guī)范，為各層級(jí)規(guī)劃評(píng)估工作提供指南。

5.2 建立健全工作體系

圖1 土地利用總體規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)框架Fig.1 Framework for the evaluation of land use general planning

首先，基于統(tǒng)一的規(guī)劃評(píng)估制度要求，按照規(guī)劃層級(jí)及批準(zhǔn)權(quán)限，實(shí)施分級(jí)評(píng)估，主要為報(bào)國(guó)務(wù)院土地利用總體規(guī)劃的評(píng)估及其他市級(jí)、縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的評(píng)估。原則上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可與縣級(jí)規(guī)劃一并開展評(píng)估工作，也可依需要獨(dú)立開展。其次，根據(jù)不同層級(jí)規(guī)劃的功能定位、評(píng)估需求與工作量，明確評(píng)估時(shí)限和目的。報(bào)國(guó)務(wù)院土地利用總體規(guī)劃每5年開展一次評(píng)估工作，主要目的是與國(guó)家、省級(jí)和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中期計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行有效銜接，把握全國(guó)、省域范圍、重點(diǎn)城市等較大空間尺度上土地利用規(guī)劃目標(biāo)和政策實(shí)施狀況，了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化對(duì)土地資源開發(fā)利用規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、時(shí)序的影響，為國(guó)家宏觀決策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向提供現(xiàn)實(shí)可用的規(guī)劃實(shí)施信息與政策依據(jù)，為規(guī)劃修改或修編奠定前提基礎(chǔ)。其他市級(jí)、縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃可根據(jù)需要，由所在省份在5年內(nèi)組織1至2次規(guī)劃評(píng)估工作，主要是了解行政轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃實(shí)施狀況、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、本級(jí)規(guī)劃實(shí)施中與上級(jí)規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的銜接情況，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供政策依據(jù)，提出涉及規(guī)劃修改（修編）的評(píng)估結(jié)果。再次，依照法律規(guī)定，明確評(píng)估工作的組織機(jī)構(gòu)及其責(zé)任。報(bào)國(guó)務(wù)院的土地利用總體規(guī)劃的定期評(píng)估工作，由國(guó)務(wù)院組織開展，具體工作由國(guó)家國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)，評(píng)估成果應(yīng)報(bào)相關(guān)行政主管部門審查、認(rèn)定和備案；其他城市土地利用總體規(guī)劃及其所轄縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的定期評(píng)估工作，由省級(jí)人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)組織開展，規(guī)劃評(píng)估成果應(yīng)報(bào)省（區(qū)、市）國(guó)土資源行政主管部門審查、認(rèn)定和備案（表2）。

表2 土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估工作體系Tab.2 The regular assessment system for land use planning

5.3 制定明確評(píng)估原則

一是系統(tǒng)性與綜合性相結(jié)合，規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)充分考慮土地利用規(guī)劃實(shí)施各方面情況，即突出規(guī)劃的綜合性定位和特色；二是定性分析與定量分析相結(jié)合，評(píng)估過程與結(jié)果宜以定量化體現(xiàn)，利于評(píng)估成果的比較、應(yīng)用及考核，不能量化需進(jìn)行定性分析；三是科學(xué)性與可操作性相結(jié)合，評(píng)估技術(shù)體系建立要體現(xiàn)科學(xué)性、可行性，易于為基層理解及操作；四是公眾參與和各方?jīng)Q策相結(jié)合，評(píng)估中堅(jiān)持政府組織，部門、專家、公眾多方面參與，廣泛聽取各方意見和建議，進(jìn)行科學(xué)決策，確保評(píng)估程序公開透明，評(píng)估結(jié)論客觀公正。

5.4 嚴(yán)格規(guī)范程序步驟

依照規(guī)劃評(píng)估體系建設(shè)的要求，評(píng)估主要程序應(yīng)包括：工作準(zhǔn)備、規(guī)劃評(píng)估、成果編制、意見征詢、成果論證審查、成果上報(bào)認(rèn)定、成果公告?zhèn)浒傅?。?guī)范、明晰的評(píng)估程序，對(duì)于推動(dòng)形成評(píng)估工作的系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化具有重要作用。程序基本內(nèi)容及相關(guān)關(guān)系見圖2。

圖2 土地利用總體規(guī)劃評(píng)估基本程序步驟Fig.2 The basic procedures and steps of the general land use

5.5 探索完善技術(shù)體系

一是應(yīng)建立健全與評(píng)估工作體系相匹配的技術(shù)體系。報(bào)國(guó)務(wù)院土地利用總體規(guī)劃的評(píng)估，需由國(guó)家明確以下統(tǒng)一要求：規(guī)劃評(píng)估的時(shí)間、范圍、目的、原則、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等技術(shù)約定；評(píng)估的指標(biāo)體系、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；可參照的調(diào)查、評(píng)估方法；評(píng)估成果的內(nèi)容、形式和上報(bào)途徑，審核確認(rèn)的技術(shù)手段；評(píng)估成果發(fā)布方式，應(yīng)用的政策方向；評(píng)估成果更新的技術(shù)規(guī)定；信息化建設(shè)要求等。其他城市土地利用總體規(guī)劃及其所轄縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的定期評(píng)估，可參照國(guó)家有關(guān)評(píng)估技術(shù)規(guī)定，由負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)制定符合地方需求、體現(xiàn)區(qū)域特色的技術(shù)要求。二是充分考慮評(píng)估內(nèi)容的全面性。規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、節(jié)約集約用地、規(guī)劃空間布局變化、土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)評(píng)估、規(guī)劃實(shí)施保障措施、重大工程與重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施、規(guī)劃重大背景變化等，應(yīng)是各級(jí)規(guī)劃需側(cè)重的評(píng)估內(nèi)容。三是注重評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)選擇的科學(xué)合理。主要是：評(píng)估技術(shù)流程與工作步驟應(yīng)協(xié)調(diào)一致；評(píng)估指標(biāo)體系建立、標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)充分體現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中各因子的作用及影響，與評(píng)估的目的、任務(wù)、內(nèi)容相契合；評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)具有指向性和獨(dú)立性，易于理解與獲取，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)定量、可比；評(píng)估采用的技術(shù)方法和科技手段適用、現(xiàn)勢(shì)、可操作，利于各技術(shù)環(huán)節(jié)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)及評(píng)估效率的提高，能夠推動(dòng)評(píng)估信息化建設(shè)工作的開展。

（References）：

［1］ 董祚繼，吳運(yùn)娟.中國(guó)現(xiàn)代土地利用規(guī)劃——理論、方法與實(shí)踐［M］.北京：中國(guó)大地出版社，2008.

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