360度績效考評在政府財(cái)政績效管理中的應(yīng)用

鄧 潔

（集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

360度績效考評在政府財(cái)政績效管理中的應(yīng)用

鄧 潔

（集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

基于目前我國財(cái)政績效管理中存在著資金管理效益低下、績效考評主體單一、監(jiān)督機(jī)制缺失等問題，分析將360度績效考評方法引入財(cái)政績效管理中的優(yōu)勢，具體表現(xiàn)為:信息充足、可信度高、有利于提高政府行政能力和增強(qiáng)大眾監(jiān)督。從主體確定、權(quán)重設(shè)計(jì)、實(shí)施步驟三個(gè)方面探討360度財(cái)政績效考評框架，提出在應(yīng)用中應(yīng)創(chuàng)造和諧氛圍、加強(qiáng)主體培訓(xùn)、充分利用網(wǎng)絡(luò)引入媒體監(jiān)督等對策建議。

360度績效考評;財(cái)政績效管理;績效考評框架

在西方發(fā)達(dá)國家，伴隨著“新公共管理運(yùn)動”的興起和發(fā)展，政府的績效評價(jià)已然發(fā)展成為體現(xiàn)政府能力的重要方面，政府財(cái)政資金的投入與產(chǎn)出更是“新公共管理運(yùn)動”所研究的重中之重;政府績效管理對于提高政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量、改進(jìn)政府績效起到了巨大的推動作用［1］。新世紀(jì)以來，我國逐漸引入西方財(cái)政資金績效考評制度，經(jīng)過10年的研究和積極試點(diǎn)，取得了顯著成績，但發(fā)展還很不完善。積極地加強(qiáng)財(cái)政績效管理，尤其是建立一套更有說服力的全面考評方式來評價(jià)財(cái)政績效管理，具有重要的意義。

一、發(fā)展情況及問題

（一）發(fā)展情況

在我國，財(cái)政績效考評的研究和實(shí)踐僅有十來年的時(shí)間，是一個(gè)新事物，尚處在起步階段。2000年，國家財(cái)政部專門成立財(cái)政績效管理課題組，開始探索我國財(cái)政資金績效考評工作。2003年，財(cái)政部發(fā)布了《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法》，并選擇了有代表性項(xiàng)目進(jìn)行績效考評試驗(yàn)。2005年，財(cái)政部出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》，該辦法的出臺，為全國財(cái)政資金績效考評工作提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件。黨的十七屆二中全會明確提出要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，［2］國家“十二五”規(guī)劃綱要又進(jìn)一步確立了“建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制”的目標(biāo)，［3］各級政府的財(cái)政資金使用績效觀念明顯增強(qiáng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，財(cái)政資金績效考評也逐步成為各級政府的日常工作。

目前在我國相繼出現(xiàn)了成本效益分析法、最低成本法、綜合評價(jià)法、因素分析法、模糊數(shù)學(xué)法、平衡積分卡分析法等方法，對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)，其中綜合評價(jià)法運(yùn)用得最多。這些方法主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，很少有對政府的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核的客觀指標(biāo)。

（二）問題

我國財(cái)政績效考評雖然至今取得了很大的成就，但是，由于起步晚，制度不夠健全，仍存在著一些問題。

1．財(cái)政資金管理存在損失浪費(fèi)、效益低下等問題。各級政府、機(jī)關(guān)部門對績效考評工作不夠重視或重投入、輕管理，很少關(guān)注項(xiàng)目資金落實(shí)情況、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理狀況等等。

2．財(cái)政績效考評方法與指標(biāo)體系難統(tǒng)一?？荚u主體單一、主觀性強(qiáng)、結(jié)果不夠準(zhǔn)確，財(cái)政支出項(xiàng)目較多，不同性質(zhì)的項(xiàng)目難以用統(tǒng)一的方法，使得可比性較差。比如，不同地區(qū)相似的支出由于地區(qū)間地理位置和發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)水平的不同，很難比較。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)主要是定量分析，而不是定量分析和定性分析的結(jié)合。

3．財(cái)政績效考評結(jié)果的運(yùn)用存在問題。目前的評估工作一般是在得到評估結(jié)果后就停止了，應(yīng)用性不強(qiáng)，很多措施名義上提出實(shí)現(xiàn)績效考評結(jié)果和預(yù)算安排掛鉤，而實(shí)際中難以做到。［4］其次，結(jié)果缺乏公開性。通常是當(dāng)作內(nèi)部材料向上級報(bào)送，甚至連本部門的一般成員都很難獲知評估的結(jié)果，社會公眾就更難看見，其透明性差。即使有些結(jié)果公布出來，因?qū)I(yè)性比較強(qiáng)，普通大眾也很難明白。

4．財(cái)政績效管理缺乏法律約束和監(jiān)督機(jī)制。我國財(cái)政管理法律法規(guī)體系尚不完善，現(xiàn)行的管理模式基本是以行政力量為主導(dǎo)，“官本位”思想嚴(yán)重，公眾參與度低，有效監(jiān)督機(jī)制的空缺使得財(cái)政績效管理的責(zé)任不能被明確和落實(shí)，出現(xiàn)問題互相推諉。

二、360度績效考評在財(cái)政績效管理中的優(yōu)勢分析

“360度績效考評”最初由愛德華·埃文等在20世紀(jì)80年代提出，它是指由員工自己、上司、直接部屬、同事甚至顧客等全方位的各個(gè)角度來了解個(gè)人的績效:溝通技巧、人際關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)能力、行政能力等等，通過這種理想的績效評估，被評估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的反饋，也可從這些不同的反饋清楚地知道自己的不足、長處與發(fā)展需求，使以后的職業(yè)發(fā)展更為順暢。［5］

360度績效考評最早用于人力資源管理，其理論基礎(chǔ)是心理學(xué)中的真分?jǐn)?shù)理論。真分取值通常是將多次測量的分值求平均值，即E（X）=T，那么真分?jǐn)?shù)理論用數(shù)學(xué)公式來表示就是:X=T+e（T是假設(shè)的真分值，e為測量誤差）。［6］在我國該種考評主要用于企業(yè)或者私人組織中，表現(xiàn)為對員工的績效考核。由于360度績效考評有全方位、多角度，評分誤差小，引入勝任力模型①是指對組織或企業(yè)中的某一個(gè)職位，依據(jù)其職責(zé)要求所提出的，為完成本職責(zé)而需要的能力支持要素的集中表示。，匿名式考核等特點(diǎn)，在政府的財(cái)政績效管理中引入360度績效考評，有以下優(yōu)勢:

1．績效考評方式更合理。360度績效考評采用書面分析和定量分析，多以問卷形式呈現(xiàn)，然后運(yùn)用數(shù)學(xué)工具對信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析等更定量化的研究。與口頭形式和定性分析相比，它的績效反饋更能提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)依據(jù)，可以解決傳統(tǒng)績效考核信息不足問題。對各種行為設(shè)計(jì)評分等級，有利于考評者做出合理的判斷。

2．績效考評結(jié)果可信度高。360度績效考評強(qiáng)調(diào)信息的來源為與政府有關(guān)聯(lián)的不同主體反饋的信息，這些主體包含上級人民代表大會、領(lǐng)導(dǎo)、政府部門自上而下的反饋，來自為平級政府及各部門的反饋，來自下屬政府及各部門自下而上的反饋，來自服務(wù)的對象、人民、企事業(yè)單位、團(tuán)體的反饋，以及來自本政府部門的自評反饋，保證了評價(jià)的多元化，從而更客觀公正。

3．有利于提高政府管理部門的執(zhí)政能力。單方面的考核不能對自我有一個(gè)全面而準(zhǔn)確的認(rèn)知，客觀的分析和使用來自不同主體的反饋結(jié)果，可以了解自己不足，避免獨(dú)裁專斷的錯(cuò)誤，糾正管理過程中出現(xiàn)的偏差，提高執(zhí)政能力，最大化政府服務(wù)效益，最大化服務(wù)對象的滿意度。

4．有利于人民大眾的監(jiān)督。人民大眾參與到政府的績效管理考評中，有利于大眾對財(cái)政的監(jiān)督，從而使得政府信息更加注重公開透明。陽光是最好的防腐劑，當(dāng)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障時(shí)，與人民切身利益相關(guān)的醫(yī)療補(bǔ)貼、涉農(nóng)資金補(bǔ)貼、保障性住房補(bǔ)貼等民生資金的安排會更加科學(xué)規(guī)范，更加安全。

三、框架構(gòu)建

（一）考評主體

績效評價(jià)主體是考評框架的主導(dǎo)因素，不同的考評者有著自身的評估角度，當(dāng)主體都含括時(shí)，信息面更廣，評價(jià)的結(jié)果更全面。財(cái)政績效管理中考評主體應(yīng)包括5個(gè)方面 （見圖1）。

圖1 政府財(cái)政績效360度考評框架圖

1．政府財(cái)政支出的自我評價(jià)。360度績效考評中的自我，代表政府財(cái)政支出的行為，即指:各級政府或部門，針對自己在上一年度或跨年度項(xiàng)目的財(cái)政支出情況，進(jìn)行政府內(nèi)或部門內(nèi)績效考評，將考評的結(jié)果作為后期預(yù)算依據(jù)，并據(jù)此設(shè)定未來的目標(biāo)。各級政府或部門做績效評估時(shí)，能切身體會哪些方面做得好，有哪些方面還不足，從而繼續(xù)發(fā)揮好的方面，有針對性地彌補(bǔ)、改進(jìn)不足之處。政府對自己的認(rèn)識比其他主體更為清楚，所以能大大縮短自我評價(jià)時(shí)間，降低信息搜集成本，簡化評價(jià)程序，提高評價(jià)的針對性。［7］

2．上級領(lǐng)導(dǎo)、政府部門的評價(jià)。在中國現(xiàn)有體制當(dāng)中，上級領(lǐng)導(dǎo)、政府部門是政府績效評估中最常見的方式，特別是政府的財(cái)政支出績效考評，基本由上級領(lǐng)導(dǎo)、政府部門進(jìn)行考評。上級領(lǐng)導(dǎo)、政府部門對于下屬政府、下屬部門有決定性權(quán)力，直接影響著下屬政府和部門財(cái)政支出和預(yù)算，因此，身為上級領(lǐng)導(dǎo)，政府部門必須對下屬政府和部門的工作熟悉，并善用績效評估的結(jié)果作為指導(dǎo)下屬政府和部門的依據(jù)。

3．平級政府或平級部門的評價(jià)。平級政府或平級部門的評價(jià)，在360度績效管理考評當(dāng)中，如同在企業(yè)中同事之間的評價(jià)。在我國體制當(dāng)中，很少有各平級政府或平級部門對級別相同的政府和部門進(jìn)行評價(jià)，而這種考評卻具有一定的參考性。對一些基層財(cái)政工作而言，上級領(lǐng)導(dǎo)和部門沒有太多時(shí)間去接觸和全方面的了解，反而是同級政府部門彼此了解得更深刻，從而評價(jià)會更加客觀。從評價(jià)結(jié)果中可以透露出該部門與其他同級部門的溝通互動情況。

4．下屬政府或下屬部門的評價(jià)。由下屬評價(jià)上級，這個(gè)觀念在中國傳統(tǒng)管理科學(xué)中，似乎有點(diǎn)不可思議。但隨著社會的發(fā)展，對政府而言，其服務(wù)的角色越來越明顯，來自國民的監(jiān)督也越來越多。高層政府行政人員，可以通過下屬政府或下屬部門的反饋，清楚地知道本級政府和本級部門的財(cái)政支出在哪些方面需要加強(qiáng)。若自評與他評結(jié)果有很大的偏差，則本級政府部門應(yīng)該反思財(cái)政支出的合理性、公開性和透明性，以及管理上存在的漏洞，由評價(jià)結(jié)果找原因的過程有利于促進(jìn)政府部門加快完善財(cái)政績效管理體系。

5．服務(wù)的對象、人民群眾、團(tuán)體等評價(jià)。政府的行政行為，可以視為對社會和人的服務(wù)，其財(cái)政績效管理也必需以人為本。江澤民曾對鄧小平為人民服務(wù)做出高度概括:“他尊重群眾，熱愛人民，總是時(shí)刻關(guān)注最廣大人民的利益和愿望，把‘人民擁護(hù)不擁護(hù)’、 ‘人民贊成不贊成’、‘人民高興不高興’、‘人民答應(yīng)不答應(yīng)’作為制定各項(xiàng)方針政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿?！保?］作為社會主義國家，為人民服務(wù)是人民公仆的本色。人民滿不滿意，是政府財(cái)政績效的考評最重要的標(biāo)準(zhǔn)。360度績效考評，可以有效防止因僅僅依據(jù)單一的“打分”來評價(jià)考評對象的工作而影響各相關(guān)部門工作積極性。

（二）權(quán)重設(shè)計(jì)

財(cái)政績效管理中考評主體的權(quán)重應(yīng)根據(jù)考核的內(nèi)容和目的，對所包括的考評主體設(shè)計(jì)不同的權(quán)重，從部門特性不同來看，比重的設(shè)置也應(yīng)做相應(yīng)的調(diào)節(jié)。［9］權(quán)重的設(shè)計(jì)要遵循三個(gè)方面的原則。一是適當(dāng)降低政府財(cái)政支出的自我評價(jià)。由于認(rèn)識的偏差，社會中的每一個(gè)人都有夸大或者縮小自我功勞的傾向，為了減少這種偏差，使評價(jià)結(jié)果更客觀，自我評價(jià)的比重不應(yīng)該太大。二是要提高服務(wù)對象的評價(jià)。最能直接感受政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果的是人民，人民滿意了才能說明政府的服務(wù)到位，反之則說明政府的財(cái)政管理有待完善，所以，對于那些非經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)，服務(wù)對象的權(quán)重應(yīng)適當(dāng)提高。三是慎重決定下屬政府或下屬部門的評價(jià)。平時(shí)工作中，雖然下級對上級比較了解，但是財(cái)政的相關(guān)政策都是上行下效，上級發(fā)出命令，下級執(zhí)行，因此下級不可能全面地評估領(lǐng)導(dǎo)者的能力，具體的權(quán)重要視情況而定。

（三）實(shí)施步驟

1．準(zhǔn)備階段。政府財(cái)政績效管理工作涉及的部門多，工作量大，360度績效考評的前期準(zhǔn)備工作應(yīng)當(dāng)引起重視，考評是否能夠順利開展，最終考評結(jié)果是否有效都與準(zhǔn)備工作密切相關(guān)。準(zhǔn)備階段就是為了使各個(gè)主體都了解360度績效考評的理論基礎(chǔ)、目的和意義，從而認(rèn)可這種考評方式的可靠性并且愿意積極認(rèn)真地開展考評工作。準(zhǔn)備階段最重要的是加強(qiáng)宣傳溝通，得到高層的支持，然后培訓(xùn)各個(gè)部門的評價(jià)者。

2．具體實(shí)施階段。360度績效考評在政府財(cái)政支出中的考評作用，主要體現(xiàn)在實(shí)施評估階段。首先，需要確定下一年度和跨年度預(yù)算的組成，以及所要達(dá)到的目標(biāo)。針對所要達(dá)到的目標(biāo)，根據(jù)不同行業(yè)、不同部門來抽調(diào)專業(yè)人員，組建令人信服的評估隊(duì)伍。其次，為避免主觀因素干擾評估結(jié)果，在實(shí)施360度績效考評時(shí)需要對各個(gè)主體進(jìn)行培訓(xùn)，通過課程講授，文件學(xué)習(xí)或者分發(fā)宣傳冊子的形式，使所有評估者熟悉考評的形式、技巧和手段。最后按照各級政府、各部門、各行業(yè)對于財(cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)，科學(xué)合理的設(shè)計(jì)量化指標(biāo)，特別是對所服務(wù)的人民、本級政府或部門、上級政府或部門、同級政府或部門、下屬政府或部門設(shè)計(jì)不同的量化指標(biāo)，全方位進(jìn)行考評回饋。

3．反饋和評價(jià)階段。360度績效考評實(shí)用之處在于建立在考評結(jié)果之上的反饋與運(yùn)用。反饋是一種多向信息之間的交流，在財(cái)政績效管理中，這種反饋主要表現(xiàn)在評估者和被評估者之間的反饋。根據(jù)360度績效考評反饋的各種結(jié)果，不僅可以給各部門提供參考，而且可以使各部門進(jìn)一步意識到前期步驟提供反饋和輔導(dǎo)的重要性。將各個(gè)評價(jià)主體的結(jié)果按照合理的權(quán)重進(jìn)行匯總，結(jié)果再反饋給被評價(jià)主體，使被考評者由反饋信息開始從多角度來考慮財(cái)政管理的成就與缺陷、財(cái)政支出項(xiàng)目尤其是民生項(xiàng)目所取得的效果和不足。最后，分析考評的應(yīng)用效果，總結(jié)考評過程中獲得的經(jīng)驗(yàn)、遇到的難題和有待改進(jìn)之處，不斷完善考評系統(tǒng)。

四、對 策

績效考評工作是一項(xiàng)創(chuàng)新的管理工作，將360度績效評估應(yīng)用于政府財(cái)政績效管理之中，最重要的價(jià)值不是評估本身，而在于評估之后的反饋對于財(cái)政支出和預(yù)算的修正有重要指導(dǎo)意義。但由于東西方文化的差異，考評主體素質(zhì)參差不齊，考評涉及面廣從而行政成本高、考評結(jié)果使用不充分等問題的存在，使得360度績效考評在實(shí)施過程中阻力大。針對遇到的困難，可以從以下方面著手解決:

1．創(chuàng)造和諧融洽的文化氛圍。受我國“等級觀念”、“人情面子”等傳統(tǒng)文化思想的影響，很多人都難于接受誕生于西方的這種考評方法。在真正實(shí)施前要轉(zhuǎn)變參與者的思想觀念，尤其需要得到高層領(lǐng)導(dǎo)的全力支持。首先，要進(jìn)一步倡導(dǎo)以人為本的核心價(jià)值理念，要把人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量政府利弊得失績效的標(biāo)準(zhǔn)。其次，要通過不斷溝通和交流培養(yǎng)各個(gè)主體之間的信任感，使各級政府或部門對反饋保持客觀、真實(shí)、接受、開放的態(tài)度，從而更愿意參與到管理中來。

2．加強(qiáng)對考評參與者的培訓(xùn)。360度績效考評既要求組織考評工作的人員認(rèn)真負(fù)責(zé)，又要求考評主體態(tài)度公正客觀，判斷力準(zhǔn)確。考評前對考評參與者進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)他們掌握必須的考評技巧，強(qiáng)化責(zé)任心，避免各種主觀誤差，真正做到客觀公正，最小化誤差。另外，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的評價(jià)問卷，細(xì)化考核指標(biāo)，用良好的考核標(biāo)準(zhǔn)有效避免個(gè)人主觀意愿產(chǎn)生的偏差。

3．充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺。利用互聯(lián)網(wǎng)來進(jìn)行360度績效考評是一種有效的方式，迅速發(fā)展政府電子政務(wù)，建立電子信息網(wǎng)絡(luò)，大眾可以更好地了解政府部門的行為和實(shí)效。在考評前通過網(wǎng)絡(luò)公布考評的時(shí)間和指導(dǎo)信息，進(jìn)入考評期直接在線填寫問卷給予評分，考評結(jié)束后也便于整理、分析結(jié)果。網(wǎng)上溝通的靈活性不僅能克服地域差異，降低績效評估過程的復(fù)雜性，也能大大地節(jié)約行政成本。

4．引入新聞媒體監(jiān)督。有時(shí)候，媒體輿論的作用遠(yuǎn)大于政府監(jiān)管部門。引入新聞媒體監(jiān)督360度績效考評反饋結(jié)果的及時(shí)公布并促使被考評者改進(jìn)不足，可以提高績效管理水平。這樣能最大限度地實(shí)現(xiàn)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓財(cái)政績效管理更透明，服務(wù)更高效，群眾更滿意，社會更和諧。

［1］申亞楠，郭春明．卓越績效評價(jià)在政府部門的應(yīng)用［J］．公共管理，2006（19）:74—77．

［2］國務(wù)院．關(guān)于深化行政管理體制改革的意見 ［EB/OL］． （2008-03-04） ［2011-12-10］．http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content909225.htm.

［3］國家發(fā)展和改革委員會．“十二五”規(guī)劃綱要［EB/OL］．（2011-03-18）［2011-12-10］．http://news．xinhuanet．com/politics/2011-03/16/c_ 121193916_25.htm.

［4］王文杰．制度創(chuàng)新是深化我國財(cái)政資金績效考評改革的養(yǎng)分 ［J］．財(cái)政研究，2007（1）:54—57．

［5］孫?。?60度績效考評 ［M］．北京:企業(yè)管理出版社，2003:27．

［6］林朝陽．360度績效考評實(shí)施問題及對策探究［J］．柳州師專學(xué)報(bào)，2011（4）:34．

［7］劉笑霞．論我國政府績效評價(jià)主體體系的構(gòu)建——基于政府公共受托責(zé)任視角的分析［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2011（3）:11-19．

［8］江澤民．在學(xué)習(xí)《鄧小平文選》第三卷報(bào)告會上的講話［M］．北京:人民出版社，2009．

［9］江子．360度績效評估在中國政府部門績效考核中的應(yīng)用［D］．上海:上海師范大學(xué)管理學(xué)院，2010:43．

Keywors:360-degree feedback;government finance performance;the frame of performance appraisal

（責(zé)任編輯 林 薌）

The Application of 360-degree Feedback in the Government Finance Performance

DENG Jie
（College of Finance and Economics，Jimei University，Xiamen 361021，China）

There are some problems in the government finance performance，such as inefficient fund management，unitary evaluation subject，and lack of supervision mechanism．In view of these problems，the paper analyzes the advantages of 360-degree feedback being introduced into the government finance performance．Its advantages are:adequate in information，high in credibility，and beneficial for government executive ability improvement and public supervision enhancement．The paper discusses the basic performance appraisal framework from the aspects of subject deciding，weight design and implementation steps，and then offers some proposals for the application，such proposals as creating a harmonious atmosphere，strengthening subject training，and introducing media supervision by making full use of Internet．

F 810.2

A

1008-889X（2012）02-75-05

2011－10－01

2011－12－16

鄧 潔 （1986—），女，湖南岳陽人，碩士生，主要從事公共經(jīng)濟(jì)理論與公共政策研究。