我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的優(yōu)化與設(shè)計(jì)

郗永勤，楊 欣

（福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350108）

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的優(yōu)化與設(shè)計(jì)

郗永勤，楊 欣

（福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350108）

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須依靠國(guó)家政策體系的支持和推動(dòng)。我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系可分為三個(gè)層次:第一為大循環(huán)層面，包括對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍適用且具有指導(dǎo)性的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等;第二為中循環(huán)層面，包含支持工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群、城市社區(qū)等三大主體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施;第三為小循環(huán)層面，包含支持單個(gè)企業(yè)實(shí)體開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)政策措施。

循環(huán)經(jīng)濟(jì);政策體系;優(yōu)化設(shè)計(jì)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是按照“減量化、再利用、資源化”的原則，采用各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和最少的廢物排放，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益相統(tǒng)一的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。［1］循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念自20世紀(jì)90年代末引入我國(guó)以來(lái)，得到快速地傳播，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)一項(xiàng)重大的發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐和探索，循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)活動(dòng)已在企業(yè)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)等多個(gè)層面普遍開(kāi)展起來(lái)，目前已初見(jiàn)成效。但在觀念認(rèn)識(shí)、制度環(huán)境、法律政策、管理體制、技術(shù)支撐和外部推動(dòng)力等方面仍存在著不同程度的缺陷和不足，尚未完全形成健全的政策體系。因此，構(gòu)建完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策依據(jù)和相關(guān)指導(dǎo)，是現(xiàn)階段我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的內(nèi)涵、必要性及總體要求

隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)的深入開(kāi)展，全國(guó)各地都掀起了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高潮，在具體實(shí)施過(guò)程中亦積累了許多有效的做法和成功的經(jīng)驗(yàn)，各地也相繼出臺(tái)了一些行之有效的政策措施推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，要求國(guó)家出臺(tái)具有全局指導(dǎo)性、系統(tǒng)協(xié)調(diào)性、規(guī)范約束性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)和政策措施的呼聲日益強(qiáng)烈。因此，建立健全我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系已迫在眉睫。

（一）循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的內(nèi)涵

循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系是指政府機(jī)構(gòu)為推進(jìn)資源合理化利用、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，依法制定的激勵(lì)與約束政府、企業(yè)和居民行為的一系列行為準(zhǔn)則。我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系可以劃分為三個(gè)層次:第一個(gè)層次是全國(guó)性的宏觀指導(dǎo)政策;第二個(gè)層次是園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群、城市社區(qū)的發(fā)展政策;第三個(gè)層次是企業(yè)開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的具體性政策。三個(gè)層次相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，共同推動(dòng)著我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的良性開(kāi)展。

（二）建立我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的必要性

1．我國(guó)面臨嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展“高投入、高消耗、高排放、低效率”的問(wèn)題依然突出，資源人均占有量不足、環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)建設(shè)任務(wù)日益繁重、節(jié)能環(huán)保壓力越來(lái)越大等問(wèn)題已嚴(yán)重影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系，不斷提高資源利用效率，切實(shí)減少環(huán)境污染，是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

2．循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐活動(dòng)亟需政策的引導(dǎo)和扶持。隨著全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)及各省循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作的陸續(xù)開(kāi)展，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)如火如荼的開(kāi)展起來(lái)。但部分地區(qū)和企業(yè)對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意義認(rèn)識(shí)不足，使得循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)踐無(wú)法產(chǎn)生應(yīng)有的效果，突出表現(xiàn)在:對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念認(rèn)識(shí)不清，以為循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是資源綜合利用，過(guò)分注重循環(huán)而忽略資源節(jié)約與再利用，出現(xiàn)了“循環(huán)”而不“經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，單純?yōu)榱恕把h(huán)”而“循環(huán)”。因此，需要各級(jí)政府部門(mén)以區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)的健康發(fā)展。

3．貫徹落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》精神，是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的迫切需要。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已于2009年1月1日正式實(shí)施，是我國(guó)開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策依據(jù)，是建立和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。為了深入貫徹《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定與要求，必須在梳理相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一系列相配套的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策框架體系，進(jìn)而通過(guò)實(shí)踐不斷進(jìn)行調(diào)整和修正，以此推動(dòng)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的設(shè)計(jì)原則

1．針對(duì)性。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策必須能夠?yàn)榻鉀Q不同地區(qū)、各個(gè)行業(yè)生產(chǎn)實(shí)際中出現(xiàn)的資源與環(huán)境問(wèn)題提供宏觀指導(dǎo)和政策支持，能夠使其循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行為得到保障，從而推進(jìn)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2．可執(zhí)行性。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策中所涉及的指標(biāo)體系、規(guī)劃目標(biāo)、適用范圍、主要內(nèi)容、重點(diǎn)任務(wù)、獎(jiǎng)懲手段和保障措施等必須具有可執(zhí)行性。

3．可持續(xù)性。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策尤其是各類(lèi)發(fā)展規(guī)劃，既要能夠引導(dǎo)一個(gè)國(guó)家 （地區(qū)）一定時(shí)期內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又要能夠?yàn)橄乱浑A段的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和重要鋪墊，使其能夠根據(jù)實(shí)際狀況加以調(diào)整和完善。

4．涉及內(nèi)容的廣泛性。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、能源、土地資源、水資源等多個(gè)方面，覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府、企業(yè)、中介組織、社會(huì)公眾等眾多環(huán)節(jié)，需要將全社會(huì)的力量凝聚在一起。

5．政策目標(biāo)的層次性。為了更好地促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們將循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的設(shè)計(jì)分為三個(gè)層面，即小循環(huán)、中循環(huán)和大循環(huán)。分別從企業(yè)、區(qū)域和整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)研究其各自發(fā)展中所需的政策法規(guī)，從而達(dá)到對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系進(jìn)行系統(tǒng)性研究的目標(biāo)。

二、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的演進(jìn)歷程

在我國(guó)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的演進(jìn)大致分為四個(gè)階段，在每一階段中都呈現(xiàn)出相應(yīng)的規(guī)律和特點(diǎn)。［2］

1．萌芽階段 （20世紀(jì)末－2002年）。1985年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委＜關(guān)于開(kāi)展資源綜合利用若干問(wèn)題的暫行規(guī)定＞的通知》要求社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域積極開(kāi)展資源綜合利用，并出臺(tái)《資源綜合利用目錄》，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)的回收利用活動(dòng)做了詳細(xì)羅列。從某種意義上，可以把該規(guī)定看作是資源綜合利用政策的積極嘗試，是將資源綜合利用從理念變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)的重要標(biāo)志。同時(shí)，這一時(shí)期頒布的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》以及各種能源使用、再生利用的發(fā)展規(guī)劃都在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在這一階段中循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策大都以規(guī)制性?xún)?nèi)容為主，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，屬于末端治理范疇，并不能從根本上解決環(huán)境污染加劇、能源資源短缺等問(wèn)題。

2．初步形成階段 （2003年－2004年）。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題加劇和能源資源供給不足，人們逐步認(rèn)識(shí)到在生產(chǎn)源頭削減污染、提高資源利用效率、減少污染物排放的重要性。隨著《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，工業(yè)企業(yè)開(kāi)始推行清潔生產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)。這一時(shí)期政府主要通過(guò)行政手段對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)從源頭上進(jìn)行監(jiān)控，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策呈現(xiàn)出強(qiáng)制性的特點(diǎn)。隨著《國(guó)家重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)導(dǎo)向目錄》（第二批）、國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于貫徹落實(shí)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的若干意見(jiàn)、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于加快推行清潔生產(chǎn)意見(jiàn)的通知》等政策的出臺(tái)和實(shí)施，清潔生產(chǎn)政策體系由零散逐步轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化，政府也從全國(guó)性的高度肯定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要作用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)被納入科學(xué)發(fā)展和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的理念中。

3．快速發(fā)展階段 （2005年 －2008年）。2005年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走過(guò)了前期準(zhǔn)備和理念倡導(dǎo)、進(jìn)入快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律進(jìn)入立法程序，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)最終將步入法制化和規(guī)范化軌道。［3］在法律法規(guī)逐步完善的同時(shí)，重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和部分省市的試點(diǎn)工作全面開(kāi)展起來(lái)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛。2008年8月29日，十一屆人大四次會(huì)議通過(guò)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，這是我國(guó)首部促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性法律法規(guī)，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展指明了方向?？傮w看來(lái)，這一階段的特點(diǎn)是全方位啟動(dòng)了立法、政策和戰(zhàn)略研究，全面開(kāi)始各個(gè)層次的試點(diǎn)工作，其政策體系逐步走向法制化、規(guī)范化的軌道，出臺(tái)的一系列法律和政策文件為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支撐 （表1）。

表1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律文件

4．相對(duì)成熟階段 （2009年至今）。隨著《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的正式頒布和實(shí)施，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系開(kāi)始進(jìn)入相對(duì)成熟時(shí)期，一個(gè)以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為核心、相關(guān)配套政策措施不斷完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系逐步建立起來(lái)。這一階段側(cè)重于對(duì)政策體系的構(gòu)建，注重對(duì)區(qū)域、社會(huì)層面的支持和引導(dǎo)。2010年4月19日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資政策措施意見(jiàn)的通知》，明確運(yùn)用產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、財(cái)政、稅收等多種政策措施為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持。即將出臺(tái)的《全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃 （2011－2015）》將提出我國(guó)“十二五”時(shí)期循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，必將成為我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的行動(dòng)綱領(lǐng)和指導(dǎo)性文件。

三、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策研究現(xiàn)狀

自循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念引入我國(guó)以來(lái)，學(xué)術(shù)界紛紛關(guān)注國(guó)家宏觀政策對(duì)于推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，近年來(lái)更成為社會(huì)各界研究的熱點(diǎn)。從我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策研究的總體狀況來(lái)看，可以概括為以下幾個(gè)方面:

（一）我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策供給方面

1．總體政策供給分析。總體看來(lái)，我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定的政策可以概括為七大類(lèi):第一類(lèi)是綜合類(lèi)，即起攜領(lǐng)、統(tǒng)籌作用的政策法規(guī)，如2005年出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》、2009年1月起實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》;第二類(lèi)是專(zhuān)門(mén)的政策法規(guī)，即針對(duì)不同行業(yè)和部門(mén)的具有針對(duì)性的政策規(guī)范，如不斷完善的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、針對(duì)廢舊資源綜合利用的管理和優(yōu)惠政策等;第三類(lèi)是評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如生態(tài)工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系》等;第四類(lèi)是有關(guān)生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，國(guó)家級(jí)、地方級(jí)示范基地建設(shè)的政策;第五類(lèi)是綠色消費(fèi)及綠色采購(gòu)類(lèi)政策，通過(guò)相關(guān)政策措施，引導(dǎo)社會(huì)民眾和政府部門(mén)形成綠色消費(fèi)意識(shí);第六類(lèi)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)政策，從資金投入、稅收調(diào)節(jié)、價(jià)格調(diào)整等方面支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;第七類(lèi)是區(qū)域性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及政策法規(guī)，如各省市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、節(jié)約能源條例等。這七類(lèi)針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中起到了至關(guān)重要的作用，對(duì)推動(dòng)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展意義重大。

2．重點(diǎn)領(lǐng)域政策供給分析。在重點(diǎn)領(lǐng)域政策的供給方面，我國(guó)先后出臺(tái)了《建筑及材料回收法》、《廢舊輪胎回收利用管理?xiàng)l例》、《包裝物回收管理辦法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、 《廢舊汽車(chē)回收管理辦法》、《鋼鐵工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)環(huán)境保護(hù)導(dǎo)則》、《紡織染整工業(yè)廢水治理工程技術(shù)規(guī)范》等法律文件，但這些法規(guī)大都集中在廢棄物回收、管理和相關(guān)優(yōu)惠政策方面，涉及具體行業(yè)的發(fā)展政策以及重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃等方面的較為完整的政策體系至今尚未建立起來(lái)，尤其對(duì)于工業(yè)固體廢棄物處理及建材、煤炭、電力等重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展，仍缺乏相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范，在一定程度上制約了我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展。

（二）我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策需求方面

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政策法規(guī)起著重要的推動(dòng)和調(diào)節(jié)作用，因此政策法規(guī)的需求分析就成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)極為重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，本文從總體和重點(diǎn)領(lǐng)域兩個(gè)層面來(lái)分析政策的需求狀況。

1．總體需求狀況分析。依據(jù)政策目標(biāo)的層次性，對(duì)總體需求狀況可以從三個(gè)層面進(jìn)行探討。在大循環(huán)層面，需要有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的法律法規(guī)指導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相關(guān)配套的政策措施、指標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲手段等將全社會(huì)納入到循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道上來(lái)。2009年1月起實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及目前正在制定的《全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃 （2011－2015）》是這一層面的典型代表。在中循環(huán)層面，需要出臺(tái)全面推動(dòng)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群和城市社區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)及指標(biāo)體系。在小循環(huán)層面，需要出臺(tái)相應(yīng)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸、價(jià)格、金融、財(cái)政補(bǔ)貼等激勵(lì)約束政策來(lái)支持企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。三個(gè)層面因?qū)嵤┲黧w的不同而形成對(duì)政策的不同需求，這些不同的需求將我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系緊緊地聯(lián)結(jié)在一起。

2．重點(diǎn)領(lǐng)域需求分析。鋼鐵、煤炭、電力、石油化工、輕工、紡織、橡膠等是我國(guó)污染排放高、能源消耗大的重點(diǎn)行業(yè)，也是急需發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域。一是需要根據(jù)各行業(yè)的不同特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從宏觀角度指導(dǎo)其循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;二是根據(jù)不同行業(yè)的物質(zhì)流程，需要不斷完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)政策，通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加大技術(shù)改造力度、建立技術(shù)指標(biāo)體系等手段，提高資源消耗、廢棄物產(chǎn)生等環(huán)節(jié)的資源綜合開(kāi)發(fā)和利用效率，以達(dá)到節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)的目的;三是需要制定引導(dǎo)重點(diǎn)行業(yè)在節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地、資源綜合利用等方面工作的發(fā)展規(guī)劃和政策措施，為不同行業(yè)深入開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供規(guī)劃指導(dǎo)和政策支撐。

（三）我國(guó)現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的供需矛盾

從上文可以看到，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策需求與供給相對(duì)應(yīng)的正向發(fā)展關(guān)系尚未完全形成。一方面，集中出臺(tái)的政策法規(guī)涉及范圍或大或小，缺乏針對(duì)性和實(shí)用性，往往在政策出臺(tái)后客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大變化，但現(xiàn)行政策未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，無(wú)法適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求;另一方面，在某些領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策長(zhǎng)期供應(yīng)不足的現(xiàn)象還明顯存在，政策空白需要填補(bǔ)。

從企業(yè)角度看，已出臺(tái)的政策法規(guī)對(duì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供了一些政策保障，但有關(guān)廢棄條件的設(shè)置、強(qiáng)化回收和回用目錄的建立、回收和回用率的確定、循環(huán)利用信息的公開(kāi)、生態(tài)稅收和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題還缺乏明確的規(guī)定，有待于進(jìn)一步的立法規(guī)制。［4］同時(shí)，關(guān)于企業(yè)開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)手段以及針對(duì)企業(yè)利益保護(hù)的相關(guān)措施也缺乏明確闡述，這對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行是很不利的。

在地方層面，地方性循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策供給不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策大都是中央制定的相關(guān)法律、法規(guī)，而各個(gè)地方大都只是出臺(tái)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施意見(jiàn)和相關(guān)鼓勵(lì)措施，強(qiáng)制性的實(shí)施細(xì)則、規(guī)定和辦法并不多見(jiàn)。尤其是在一些能源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重、重工業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的省份，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的缺失和不足往往會(huì)導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一種口號(hào)，而無(wú)法真正落實(shí)到實(shí)際發(fā)展過(guò)程中。

在具體法規(guī)層面，以目前對(duì)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局指導(dǎo)作用的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為例。一方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的配套法規(guī)和辦法還不完善，特別是包裝物回收利用、汽車(chē)零部件等機(jī)電產(chǎn)品再制造等管理辦法至今尚未出臺(tái)，致使該部法律的實(shí)施效果大打折扣;另一方面，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施過(guò)程中的激勵(lì)措施有待加強(qiáng)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金還需進(jìn)一步加強(qiáng)管理，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的統(tǒng)計(jì)制度、考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度、準(zhǔn)入制度和淘汰制度等有待完善，節(jié)能監(jiān)管體系和高效節(jié)能產(chǎn)品推廣也有很大的改善空間。這些政策制度的缺失和不完善，使得在開(kāi)展相應(yīng)活動(dòng)過(guò)程中由于缺乏政策扶持而產(chǎn)生一系列的糾紛。

由此可見(jiàn)，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的需求與供給之間仍然存在一定的缺位或錯(cuò)位現(xiàn)象，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策還不能適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。第一，雖然我國(guó)已經(jīng)制定和修訂了部分法規(guī)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也已付諸實(shí)施，但循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅靠一部《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》無(wú)法解決所有問(wèn)題，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。第二，已有法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為:一方面，在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，地方缺少與中央配套的法律法規(guī)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主體、程序和條件沒(méi)有從根本上明確起來(lái)，地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)行強(qiáng)度缺乏;另一方面，缺乏循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在某一地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)“盲點(diǎn)”的情況下，該由誰(shuí)管、如何管理、人員如何配套等問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定，容易在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“多頭管理”或“無(wú)人管理”的局面。第三，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與的政策較少。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府、企業(yè)、科技界和社會(huì)公眾共同參與，而目前我國(guó)公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的途徑有限，有關(guān)政策措施較少，對(duì)于公眾如何監(jiān)督市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)如何發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、行業(yè)協(xié)會(huì)如何參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面仍存在著政策上的空白，亟待加以完善。第四，技術(shù)政策調(diào)整相對(duì)滯后，技術(shù)支撐體系和相關(guān)信息平臺(tái)尚未建立起來(lái)?！?73計(jì)劃”、國(guó)家重大項(xiàng)目攻關(guān)計(jì)劃等涉及資源節(jié)約、資源循環(huán)利用等方面的技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目較少，導(dǎo)致我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的開(kāi)采技術(shù)、節(jié)能技術(shù)、中水回用技術(shù)、資源再生利用技術(shù)等水平較低;此外，相關(guān)技術(shù)推廣和信息傳遞體系尚未建立，給企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了較大困難。

總之，我國(guó)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策體系、法律法規(guī)條目眾多，涉及面較廣，但是系統(tǒng)的全國(guó)性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系尚未完全建立起來(lái)，已經(jīng)成為制約我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的重要因素。

四、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系優(yōu)化與設(shè)計(jì)

根據(jù)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，以及相關(guān)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，筆者認(rèn)為我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系可分為三個(gè)層次:第一層為大循環(huán)層面，包括對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍適用且具有指導(dǎo)性的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等;第二層為中循環(huán)層面，包含支持工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群、城市社區(qū)等三大主體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施;第三層為小循環(huán)層面，即包含單個(gè)企業(yè)實(shí)體開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施。三個(gè)層次各有重點(diǎn)，又有機(jī)結(jié)合，建立起以企業(yè)為主體，政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與相結(jié)合的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系，將為我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利開(kāi)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系框架如圖1所示。

（一）大循環(huán)層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

大循環(huán)是指在整個(gè)社會(huì)層面，通過(guò)社會(huì)全體成員的參與以及宏觀性法規(guī)和政策的引導(dǎo)，將小循環(huán)、中循環(huán)結(jié)合在一起，以形成各個(gè)部分的有效聯(lián)動(dòng)。

1．建立和完善發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)，以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為核心，從專(zhuān)項(xiàng)法、部門(mén)法、地方性法規(guī)三個(gè)層面構(gòu)建支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系。在根據(jù)實(shí)際狀況制定新法的基礎(chǔ)上，要注重對(duì)現(xiàn)行法律的修訂工作，使生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、廢物再造等過(guò)程都能夠體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。

2．頒布制定指導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和推進(jìn)計(jì)劃，明確發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，重點(diǎn)針對(duì)鋼鐵、煤炭、電力、石油化工、紡織等重點(diǎn)行業(yè)以及節(jié)能環(huán)保、廢物綜合利用、再生資源集散市場(chǎng)建設(shè)、再生金屬利用等重點(diǎn)領(lǐng)域。

圖1 中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系框架

3．完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體指導(dǎo)性政策，建立健全經(jīng)濟(jì)政策 （財(cái)政、稅收、價(jià)格）、人才政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、教育政策、土地政策、管理政策、市場(chǎng)政策等，從宏觀上構(gòu)筑整個(gè)社會(huì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支撐體系。

4．制定政策規(guī)章推動(dòng)建立咨詢(xún)系統(tǒng) （法律咨詢(xún)、技術(shù)咨詢(xún)、政策咨詢(xún)等）、社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)（如社區(qū)和工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境服務(wù)等）、技術(shù)服務(wù)系統(tǒng) （如循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)）、信息系統(tǒng) （如廢舊物資交換信息系統(tǒng)、生活垃圾處理管理信息系統(tǒng)）等中介服務(wù)系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)，［6］通過(guò)發(fā)揮它們的協(xié)調(diào)作用，大力推進(jìn)社區(qū)與公民的有效參與，加強(qiáng)企業(yè)與政府部門(mén)的溝通，協(xié)助政府部門(mén)更好地推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展。

5．建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，主要是不同行業(yè)的能耗、水耗、物耗、土地占用等方面的標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)完善相應(yīng)的考核辦法對(duì)各個(gè)行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展進(jìn)行科學(xué)考核和有效評(píng)價(jià)，保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)的良性運(yùn)行。

（二）中循環(huán)層面循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策

中循環(huán)是指在區(qū)域?qū)用?，按照工業(yè)生態(tài)學(xué)原則，通過(guò)各個(gè)元素間的物質(zhì)集成、能量集成和信息集成，形成彼此間的共生關(guān)系，建立符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群和城市社區(qū)。

1．關(guān)于工業(yè)園區(qū)方面。根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求對(duì)園區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，確立發(fā)展方向和功能定位，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立信息共享平臺(tái)，建立和完善管理規(guī)章等。目的是通過(guò)完善的政策設(shè)計(jì)，優(yōu)化生產(chǎn)力布局、建立園區(qū)內(nèi)企業(yè)間共生網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即一個(gè)企業(yè)的廢棄物成為另一個(gè)企業(yè)的原材料，企業(yè)間實(shí)現(xiàn)資源的梯級(jí)利用并形成“回收－設(shè)計(jì)－利用－生產(chǎn)－再利用”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

2．關(guān)于產(chǎn)業(yè)集群方面。結(jié)合一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，制定生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的配套政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)政策、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策和政府宏觀管理政策，從內(nèi)部推動(dòng)各個(gè)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)間循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。積極構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、靜脈產(chǎn)業(yè)等，通過(guò)對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分類(lèi)和賦予權(quán)重，對(duì)其進(jìn)行有效調(diào)控，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，形成各具特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

3．關(guān)于城市社區(qū)方面。從城市整體規(guī)劃入手，制定相應(yīng)的政策體系，建立覆蓋范圍廣的強(qiáng)制回收管理政策、污水處理政策、再生資源回收管理辦法、綠色社區(qū)管理辦法和公眾參與政策等，以此加快建立循環(huán)型社區(qū)。同時(shí)，根據(jù)不同社區(qū)的具體實(shí)際，打破以單個(gè)主體為對(duì)象的條件和限制，推進(jìn)組團(tuán)式、區(qū)域性和多主體的資源優(yōu)化利用，開(kāi)創(chuàng)資源節(jié)約利用模式的創(chuàng)新。切實(shí)注重社區(qū)中居民的作用，通過(guò)宣傳教育，培養(yǎng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，轉(zhuǎn)變消費(fèi)理念、消費(fèi)方式和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，在整個(gè)城市社區(qū)內(nèi)形成良好的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍。

（三）小循環(huán)層面循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策

小循環(huán)是指在企業(yè)層面，根據(jù)生態(tài)化的原則，通過(guò)清潔生產(chǎn)等技術(shù)的推廣和應(yīng)用，減少產(chǎn)品和服務(wù)中物料和能源的使用量，實(shí)現(xiàn)污染物排放的最小化。

根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況，從四個(gè)層面構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系:

1．激勵(lì)約束政策。通過(guò)建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金和實(shí)施稅收政策，對(duì)積極開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼和財(cái)稅優(yōu)惠;而對(duì)于高污染、高能耗、低效益的企業(yè)，則對(duì)其采用諸如梯級(jí)收費(fèi)方式進(jìn)行約束，使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為企業(yè)的自主行為。

2．責(zé)任延伸政策。增強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，履行其在資源、環(huán)境方面的責(zé)任。將責(zé)任制度不僅保留在對(duì)自身生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量承擔(dān)上，還要延伸到對(duì)廢棄品的回收、利用、處置等責(zé)任中，使企業(yè)時(shí)刻牢記自己的職責(zé)，并接受社會(huì)監(jiān)督。

3．產(chǎn)品回收利用政策。明確規(guī)范對(duì)產(chǎn)品的回收利用、獎(jiǎng)勵(lì)及相關(guān)責(zé)任制度。企業(yè)在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)產(chǎn)品的過(guò)程中，要把產(chǎn)品的再商品化率作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，納入到企業(yè)經(jīng)濟(jì)考核中，為企業(yè)履行回收產(chǎn)品的義務(wù)創(chuàng)造必要條件。［7］

4．創(chuàng)建綠色生態(tài)型企業(yè)文化制度。促成企業(yè)利益與員工利益、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略趨于平衡，使企業(yè)形成對(duì)公眾、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的思想意識(shí)，從而在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程中能夠承擔(dān)起保護(hù)資源環(huán)境、減少?gòu)U棄產(chǎn)品排放、推動(dòng)資源綜合利用的責(zé)任，以形成有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好文化氛圍。

［1］廖明嵐．論我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制 ［J］．企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（5）:35－37．

［2］郗永勤，趙宏偉．中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)因、演進(jìn)、特點(diǎn)與評(píng)價(jià)［J］．中國(guó)行政管理，2010（10）:46－49．

［3］中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組．中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告——建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)［M］．北京:科學(xué)出版社，2006:35－36．

［4］任勇，周?chē)?guó)梅．中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式與政策［M］．北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2009:256．

［5］周達(dá)．我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策現(xiàn)狀、環(huán)境及導(dǎo)向研究［J］．蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）:16－17．

［6］何堯軍，單勝道．循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐 ［M］．北京:科學(xué)出版社，2009:223－224．

［7］李趕順，王文中．循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)理的數(shù)理分析［M］．北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008:124－125．

（責(zé)任編輯 楊中啟）

Optimization and Design of Circular Economy Policy System in China

XI Yong-qin，YANG Xin
（School of Public Administration，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou 350108，China）

The development of circular economy must rely on the supportiveness and promotion of national policy system．The circular economy policy system of China can be divided into three layers．The first layer includes the laws，regulations，development planning and appraisal index system which can be universally applied to and guide the development of circular economy．The second layer includes the policies and measures supporting the development of the three principal sectors，namely，industry parks，industry cluster，urban communities．The third layer includes the policies and measures supporting the individual enterprise entity to conduct the circular economy activities．

circular economy;police system;optimization and design

F124.5

A

1008-889X（2012）02-61-07

2011－10－23

2011－12－10

國(guó)家社科基金項(xiàng)目 （09BJY042）

郗永勤 （1954—），男，陜西西安人，教授，博導(dǎo)，主要從事政府經(jīng)濟(jì)管理研究。