財(cái)政政策視角下的養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

趙東霞，趙維良，王金羽

(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

2010年第六次全國(guó)人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大陸60歲及以上人口達(dá)到了1.78億，占總?cè)丝诘?3.6%，其中65歲及以上老年人達(dá)到了1.19億，占總?cè)丝诘?.87%，比2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)的8811萬(wàn)增加了3089萬(wàn)，比重較2000年的6.96%上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)。這表明，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化快速發(fā)展階段，并且還將繼續(xù)加速。因此，研究老人所具備的養(yǎng)老能力及差異性，從財(cái)政政策支持視角探索適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老支持系統(tǒng)，對(duì)于解決老人養(yǎng)老能力不足及構(gòu)建和諧小康社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、老年人養(yǎng)老能力的結(jié)構(gòu)類型

關(guān)于老年人養(yǎng)老能力的研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為有兩個(gè)要素非常重要。一個(gè)是基本的生活能力，另一個(gè)是滿足生活需求的經(jīng)濟(jì)能力。老年人基本的生活能力是指老年人日常生活活動(dòng)方面所需要的照顧能力。包括生活自理能力(ADL)，如洗澡、穿衣、修飾等;操持家務(wù)能力(IADL)，如做飯、洗衣、理財(cái)?shù)龋?］。一般老年人生活能力首先與年齡呈高度負(fù)相關(guān)，年齡越大生活能力越低。如60～70歲老人屬于低齡老人，這類老人的特點(diǎn)是身體比較健康，對(duì)日常生活有自主性和獨(dú)立性，能夠自理;70～80歲老人屬于中齡老人，這類老人隨著身體健康程度開(kāi)始出現(xiàn)分異狀態(tài);到了80歲以后的老人屬于高齡老人，他們基本都需要得到他人的照顧，自理能力弱化。2004年全國(guó)人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示了這一結(jié)果，見(jiàn)表1所示。對(duì)于生活能力受損的老人來(lái)說(shuō)，一般提供生活照料的支持主體主要有家庭、政府的制度性保障、社區(qū)及各種非政府組織、市場(chǎng)購(gòu)買等。從傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式來(lái)看，家庭，如配偶、子女、兒媳、女婿等家庭成員更容易得到老年人的信賴，是老年人生活照料的主體，與老人的關(guān)系特征呈強(qiáng)關(guān)系狀態(tài);而政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)等支持主體則是老人生活照料的重要補(bǔ)充，與老人呈弱關(guān)系［2］狀態(tài)。

表1 60歲以上人口生活自理能力(2004)

老年人的經(jīng)濟(jì)能力是指滿足老年人日常生活活動(dòng)方面所需的物質(zhì)基礎(chǔ)，一般由離退休金、最低生活保障金、子女的贍養(yǎng)費(fèi)、儲(chǔ)蓄與保險(xiǎn)金，以及自我勞動(dòng)所得等構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)老年人在經(jīng)濟(jì)方面基本有所保障(見(jiàn)表2)，只是收入高低存在差異性。如城市老年人大多享有離退休金和保險(xiǎn)救濟(jì)，而農(nóng)村老年人享有離退休金的比例卻較低，但子女、親屬等在經(jīng)濟(jì)方面的贍養(yǎng)和幫助在一定程度上減輕和彌補(bǔ)了制度性支持的不足，還有一部分老人仍然參加勞動(dòng)，靠自我保障。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)正逐步全民覆蓋，也成為老年人經(jīng)濟(jì)保障的重要補(bǔ)充。貧困、殘疾、鰥寡孤獨(dú)等老人則會(huì)得到政府和社會(huì)更多的救助。如2012年遼寧省扶貧標(biāo)準(zhǔn)從1500元提高到3200元，有314萬(wàn)低收入貧困人口得到扶持。

表2 全國(guó)60歲及以上人口主要生活來(lái)源(2009) 千人

二、老年人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

根據(jù)老年人生活能力和經(jīng)濟(jì)能力的內(nèi)部差異性和關(guān)系的強(qiáng)弱，老人養(yǎng)老可以分為四種類型，如圖1所示?？v軸表示老年人的經(jīng)濟(jì)能力，底部表示維持生存的衣食住基本物質(zhì)保障，越向頂部表示經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)。橫軸表示老年人的生活能力，越向右側(cè)越表示生活能夠自理，獨(dú)立自主能力強(qiáng)。坐標(biāo)原點(diǎn)為維持基本生活需要的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力。具體分析如下。

圖1 老人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

(1)自我保障型。第一象限中老人一般屬于低齡老人，年齡介于60歲到70歲間，身體健康，具有勞動(dòng)能力和自我照顧能力，通過(guò)勞動(dòng)、養(yǎng)老金或以前的儲(chǔ)蓄，可以滿足基本的生活需求，不需要依賴子女、親屬或政府等組織提供支持。但這類老人有更高層次的物質(zhì)和精神追求，如旅游、理財(cái)、療養(yǎng)、健身、文娛等，通過(guò)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場(chǎng)化運(yùn)作獲取。像老年大學(xué)、老年健身中心、老年人旅游團(tuán)、老年職業(yè)中介就是根據(jù)這類老人的需求發(fā)展起來(lái)的，為這類老人提供“老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所為”性的服務(wù)。

(2)社會(huì)照顧型。第二象限中老人的身體健康狀況較差，生活能力弱，需要兒女、親屬或他人的照料，但有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，能夠保障基本的生活需求。許多文獻(xiàn)資料顯示，老年人往往將家人作為首選照料者和依靠者，因?yàn)橛杉彝コ蓡T提供生活照料會(huì)使老人有成就感和自我實(shí)現(xiàn)感、生活滿足感，改善家庭成員互動(dòng)關(guān)系，增強(qiáng)親情感等。但是單純依賴家庭成員的照顧也有顯著的缺陷。如家庭不能提供專業(yè)化的護(hù)理和照料，效率低下;家庭承受巨大的生活照料風(fēng)險(xiǎn)，也降低家庭成員的生活質(zhì)量。另外，從未來(lái)人口發(fā)展趨勢(shì)看，很大部分老年人的子女?dāng)?shù)量會(huì)銳減，這些都將導(dǎo)致家庭支持的削弱。因此，社會(huì)服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)能予以有力的補(bǔ)充。如雇傭保姆、鐘點(diǎn)工、專職護(hù)工或通過(guò)社區(qū)托老所、社區(qū)老年食堂、社區(qū)日間照料等滿足這類老人們的需求。

(3)社會(huì)救助型。第三象限中老人不僅身體狀況差，生活能力弱，經(jīng)濟(jì)上也無(wú)法得到保障，是政府和社會(huì)救助的對(duì)象，如遭家庭遺棄而流浪的老年人、因各種原因得不到照顧的老年人、鰥寡孤獨(dú)的老年人、留守及空巢老人等。以遼寧省為例，初步估計(jì)目前城鄉(xiāng)高齡、失能和無(wú)社會(huì)保障老年人，以及貧困、空巢、留守、失地老年人已占全省老年人口的20%以上，對(duì)這部分老人政府建立了高齡津貼制度、最低生活保障制度以及以供養(yǎng)農(nóng)村“五保”老人為重點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系等來(lái)保障他們的基本生存。但是，這些老人也需要精神撫慰，以及更高質(zhì)量的生活追求，單靠政府的救助只能解決衣食住的問(wèn)題，社會(huì)的援助和幫扶也是必不可少的，如志愿者、義工、慈善組織等的愛(ài)心服務(wù)和關(guān)懷。

(4)社會(huì)支持型。第四象限中老人屬于身體健康狀況良好，有自理能力，只是經(jīng)濟(jì)上比較貧窮，沒(méi)有穩(wěn)定的養(yǎng)老金，需要家人、政府等在經(jīng)濟(jì)方面給予支持或通過(guò)出賣勞動(dòng)獲得收入。這部分老人首先會(huì)要求兒女或親人提供贍養(yǎng)費(fèi)，這是受中國(guó)傳統(tǒng)的“孝道”思想所影響;其次我國(guó)政府“惠老”政策中也將所有老人依據(jù)年齡、類別、城鄉(xiāng)等劃分為不同的等級(jí)，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，但數(shù)額較低。此外，也有一部分老人通過(guò)自己的勞動(dòng)所得換取生活費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)指出的是，受經(jīng)濟(jì)能力較弱的影響，這類老人生活質(zhì)量普遍較低，身體不但得不到保健還會(huì)出現(xiàn)透支的情況，處于亞健康狀態(tài)，間接影響生活能力，成為社會(huì)救助型老人的潛在群體。

三、影響老年人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)的財(cái)政問(wèn)題

在上述四類養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)中，政府是老年人賴以生存的最大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在老年人的養(yǎng)老保障中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，政府在財(cái)政政策上存在財(cái)力不足與效率低下等問(wèn)題，導(dǎo)致這個(gè)養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)面臨很大的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

(1)養(yǎng)老保障不足，老人經(jīng)濟(jì)能力在削弱。我國(guó)雖然在城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但由于養(yǎng)老保險(xiǎn)金在“文革”后沒(méi)有按規(guī)定預(yù)留，中斷了養(yǎng)老保險(xiǎn)金的提取和積累，養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱含負(fù)債的補(bǔ)償問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，致使社保基金不足，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，給養(yǎng)老保險(xiǎn)造成很大困難。而且占人口多數(shù)的農(nóng)村居民得到的保障更低。據(jù)調(diào)查，城鎮(zhèn)貧困老人中，存在著一部分老人因養(yǎng)老金水平過(guò)低致貧。同時(shí)，有些地區(qū)低保資金不落實(shí)，救助措施不配套，貧困老人基本生活需求得不到保障。農(nóng)村老人狀況更差，占全國(guó)老年人2/3以上的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率只有24%。另外，隨著獨(dú)生子女家庭增多、家庭小型化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老已面臨挑戰(zhàn)，代與代之間的孝道、贍養(yǎng)、照料老人的觀念日益淡化，家庭對(duì)老人提供最基本生活保障的傳統(tǒng)不斷削弱，獲得子女經(jīng)濟(jì)支持的老人比例下降，據(jù)老齡科研中心調(diào)查，城市老人經(jīng)濟(jì)支持率為30%，農(nóng)村為 60%左右［3］。

(2)醫(yī)療保障不足，老人生活能力在下降。老年人肌體受損率和發(fā)病率要比青壯年高出3～4倍，住院率高2倍。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，2010年底城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險(xiǎn)的離退休人員為6299萬(wàn)人，占全部城鎮(zhèn)老人的61%，已參加保險(xiǎn)的人員中，需要個(gè)人負(fù)擔(dān)的占30% ～50%，因醫(yī)療費(fèi)過(guò)高，許多老人有病不敢看，間接導(dǎo)致身體健康惡化，生活能力削弱。農(nóng)村老年人由于醫(yī)療資源分配不合理，缺乏基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥、看不起病的現(xiàn)象更普遍。全國(guó)老齡辦發(fā)布的《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》報(bào)告顯示，2010年末，我國(guó)城鄉(xiāng)共有部分失能和完全失能的老年人約3300萬(wàn)人，占老年人口的19%，其中完全失能老年人1080萬(wàn)人［4］。

(3)社會(huì)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)養(yǎng)老主體發(fā)育不良，支持作用不到位。首先，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足，供不應(yīng)求。目前我國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)39 546個(gè)，總床位266.2萬(wàn)張，平均每千名老人擁有床位數(shù)16.9張，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千名老人擁有床位數(shù)50～70張、發(fā)展中國(guó)家20～30張相比，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有效數(shù)量不足，養(yǎng)老床位“缺口很大”，導(dǎo)致老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難的問(wèn)題［5］。其次，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度和優(yōu)惠政策不夠，資源主要集中在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，形成壟斷，養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)育不良。再次，經(jīng)營(yíng)老年用品的企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，老人需求的老年產(chǎn)品在市場(chǎng)中選擇面窄，很難滿足老人的特殊需求。

四、財(cái)政政策支持下老年人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)

財(cái)政政策存在的問(wèn)題影響和削弱了老年人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力，在人口老齡化的現(xiàn)實(shí)狀況下，導(dǎo)致養(yǎng)老保障困難重重。因此，從財(cái)政政策支持視角建設(shè)老年人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，將有利于老齡事業(yè)的健康發(fā)展。

(1)補(bǔ)充和完善市場(chǎng)體系的不足。政府通過(guò)財(cái)政政策從宏觀上引導(dǎo)市場(chǎng)向老年人服務(wù)和產(chǎn)品傾斜，同時(shí)在微觀上重視給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者以援助，如政策優(yōu)惠、減免營(yíng)業(yè)稅、免費(fèi)培訓(xùn)護(hù)理人員、向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)等。激勵(lì)民間資本進(jìn)駐老年市場(chǎng)，將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐步擴(kuò)展到住養(yǎng)、入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂(lè)等多種項(xiàng)目，入戶服務(wù)逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護(hù)、陪聊等方面，通過(guò)市場(chǎng)化和社會(huì)組織的參與，盡最大可能滿足不同類型老人的多層次需求。如上海、天津、濟(jì)南等地通過(guò)設(shè)立覆蓋全社區(qū)的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)聯(lián)結(jié)起來(lái)，在財(cái)政支持、交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營(yíng)，以點(diǎn)帶線，連線成面，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、投入產(chǎn)出收益的良性循環(huán)，值得推廣和借鑒［6］。

(2)建立健全的養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系。雖然財(cái)政投入的養(yǎng)老保障資金逐年遞增，但主要用于民政救助的對(duì)象，如城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人、農(nóng)村“五?！崩先?、特困家庭、受災(zāi)戶等特殊人員，而生活困難的空巢、留守老人很少能夠得到政府扶助或領(lǐng)取低保金。因此，首先應(yīng)完善最低生活保障制度，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，將生活困難的老人也納入低保，使他們的晚年生活得到基本保障。其次建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，財(cái)政給予資金支持，讓農(nóng)村老人也能老有所養(yǎng)。如果財(cái)力不足，也可先將70歲以上的老人納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，由政府按月給予一定的生活補(bǔ)助，以解決中高齡老人的養(yǎng)老問(wèn)題。再次，城鎮(zhèn)的全民醫(yī)保和農(nóng)村的新農(nóng)合能夠解決老人的一部分醫(yī)療費(fèi)用，但相對(duì)于老人的經(jīng)濟(jì)能力而言，補(bǔ)償?shù)乃竭€是很低，與老人的醫(yī)療需求相比還有很大的差距，因此，應(yīng)不斷提高籌資水平，使其隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而提高，不斷擴(kuò)大醫(yī)療保障的覆蓋范圍。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的“邊緣老人”要納入醫(yī)療救助范圍，減輕老年人的疾病負(fù)擔(dān)。第四，財(cái)政還應(yīng)加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入，從醫(yī)療器械、健身設(shè)施到衛(wèi)生人員的配給和教育培訓(xùn)等，不斷改善醫(yī)療條件和服務(wù)水平。

(3)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老支持系統(tǒng)。通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、資助等形式，鼓勵(lì)社會(huì)組織如慈善機(jī)構(gòu)、老年人活動(dòng)團(tuán)體、社會(huì)志愿者團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)及新聞媒體等，為養(yǎng)老事業(yè)提供資金、知識(shí)、醫(yī)療保健、個(gè)性化服務(wù)和輿論支持等，幫助生活能力差或經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)的老年人創(chuàng)造獨(dú)立、自信的生活。此外，企業(yè)可通過(guò)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，把社會(huì)資源吸收到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上來(lái)。如開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺、服務(wù)單一等不足;開(kāi)辦生活服務(wù)公司，為生活不能自理的老人提供送貨上門服務(wù)，消除他們出門購(gòu)物的困難和風(fēng)險(xiǎn);開(kāi)辦老人綜合服務(wù)中心，通過(guò)專業(yè)護(hù)理服務(wù)、老人日托和再就業(yè)服務(wù)等形式，滿足老年人生活照顧、精神慰藉的需要。另外，老年旅游業(yè)、文娛產(chǎn)品和場(chǎng)所也是亟待開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域。通過(guò)財(cái)政政策調(diào)節(jié)，既可增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高財(cái)政收入，使更多的財(cái)力用于養(yǎng)老事業(yè)，又能使政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)等支持主體在彼此協(xié)作中產(chǎn)生集聚效應(yīng)，破除我國(guó)目前面臨的養(yǎng)老難題。

(4)政策傾向以“社區(qū)居家養(yǎng)老”為主的養(yǎng)老服務(wù)體系。從經(jīng)濟(jì)邏輯上看，“社區(qū)居家養(yǎng)老”是一種最經(jīng)濟(jì)的公共消費(fèi)，一種善用社會(huì)有限資源、降低養(yǎng)老成本、彌補(bǔ)財(cái)力不足的有效策略。同時(shí)，“居家養(yǎng)老”也最符合老人的養(yǎng)老意愿，在老人不離開(kāi)自己家里和熟悉的社區(qū)的情況下，為老人提供各種服務(wù)。此外，社區(qū)也能最先了解老人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力狀況，及時(shí)獲取老人的生活需求，這為向老人有效提供產(chǎn)品和服務(wù)提供了最有力的保障。因此，財(cái)政投入應(yīng)傾向于社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)，在社區(qū)建立老年服務(wù)中心、照顧中心和家政服務(wù)中心，通過(guò)上門和日托等服務(wù)形式，為居家且需要幫助的老人提供日常生活方面的護(hù)理服務(wù)、生活照顧等。同時(shí)政策引導(dǎo)或激勵(lì)社區(qū)組織開(kāi)辦銀色產(chǎn)業(yè)，如設(shè)立托老所、老人食堂等，為老人提供優(yōu)質(zhì)、低價(jià)和專業(yè)服務(wù)。在醫(yī)療保健服務(wù)方面，依托衛(wèi)生服務(wù)站為老人提供集醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理和健康教育于一體的便捷就近的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善上門醫(yī)療服務(wù)功能，在社區(qū)內(nèi)形成一個(gè)老年疾病預(yù)防、醫(yī)療和康復(fù)的三重功能醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)健康老齡化。

［1］KINNEY J M.Home care and caregiving［C］//BIRREN J E.Encyclopedia of gerontology.San Diego:Academic Press，1996:667 －678.

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［4］《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》新聞發(fā)布稿［EB/OL］.(2011－03－03)［2012－03－12］.http://www.jinglao.net/shehui/6970.html.

［5］張曉峰.社會(huì)主義核心價(jià)值體系與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)［EB/OL］.(2010－07－09)［2012－03－12］.http://jgdw.mca.gov.cn/article/mzqn/jgdz/gwth/201007/2010070 0088202.shtml.

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