基于決策論的中國土地管理模式

杭艷紅，石 磊，梁學(xué)慶，馬泉來

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;b.資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030)

一、問題的提出

土地是民生之本、發(fā)展之基。人多地少，是我國基本國情。因此，我國歷來對(duì)土地管理非常重視?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確指出，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。新中國成立以來，特別是改革開放以來，圍繞著合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地這個(gè)指導(dǎo)思想和基本任務(wù)，國家對(duì)土地管理進(jìn)行了不斷調(diào)整和強(qiáng)化，在保護(hù)耕地、保障糧食安全、提高土地資源配置效率、促進(jìn)社會(huì)公平、保證國家現(xiàn)代化建設(shè)和改善人民生活的需要等方面發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前我國的土地管理體制，雖然經(jīng)過多輪的改革，仍然不能適應(yīng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背景下土地資源利用與保護(hù)的需要，由此導(dǎo)致了很多嚴(yán)重問題。

從耕地保護(hù)的現(xiàn)狀看，盡管我國實(shí)行了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但耕地仍在持續(xù)減少，土壤總體質(zhì)量仍在持續(xù)下降，耕地生態(tài)環(huán)境不斷惡化。國土資源部土地利用情況調(diào)查結(jié)果顯示，至2010年，我國耕地面積已減少到18.26億畝，逼近18億畝的紅線;僅2002年，全國水土流失、鹽漬化的土地約有4.6億hm2，受污染農(nóng)田近1000萬hm2，占耕地總面積的37.31%。

從土地參與宏觀調(diào)控的效果看，盡管國家一直出臺(tái)土地政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行持續(xù)調(diào)控，但房地產(chǎn)“泡沫”仍在不斷增大。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2000—2009年，全國房地產(chǎn)企業(yè)共購置近33億m2的土地，其中完成土地開發(fā)的面積僅約21億m2，閑置近12億m2，閑置的土地面積足夠解決1.2億人的居住問題。

從保護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益的角度看，盡管國家出臺(tái)了很多規(guī)范征地、拆遷政策法規(guī)，但是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的合法權(quán)益仍然頻繁地被侵犯。僅2011年第一季度，國土資源部受理集體訪179批1477人次，群眾反映的問題主要集中于城市房屋拆遷、承包地糾紛、征地補(bǔ)償款分配等政府與被拆遷居民、被征地農(nóng)民之間的矛盾。

盡管紀(jì)檢、監(jiān)察、司法部門不遺余力地打擊涉及土地的違法犯罪，但是土地管理系統(tǒng)權(quán)力尋租、腐敗瀆職大案要案仍時(shí)有發(fā)生。僅2011年第一季度，國土資源部就受理非法占地、非法轉(zhuǎn)讓類線索1019件，其中舉報(bào)非法轉(zhuǎn)讓基本農(nóng)田500畝以上、耕地1000畝以上的線索280個(gè)，約占27%。另據(jù)最高人民檢察院通報(bào)，僅2009—2011年，全國檢察機(jī)關(guān)立案查辦國土資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1855件，大案1303件，涉及縣處級(jí)以上干部178人，其中貪污賄賂犯罪1609件，瀆職犯罪246件。而土地管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行低效率、低效能也飽受社會(huì)各界詬病。以建設(shè)用地審批為例，2007年建設(shè)用地審批方式調(diào)整后，從建設(shè)用地申報(bào)至達(dá)到供地條件，一般需要一年的時(shí)間。以至于一些急于用地的部門冒險(xiǎn)違法征地、用地，這在一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屢見不鮮，也引發(fā)了更多的問題。

要破解當(dāng)前我國土地管理的諸多難題，新一輪深化土地管理體制改革勢(shì)在必行，迫在眉睫。土地管理體制改革的目標(biāo)和方向何在?很多專家學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是土地管理模式的重新選擇，即對(duì)我國現(xiàn)行的嚴(yán)格的、中央集權(quán)的、垂直的土地管理模式進(jìn)行改革。

二、土地管理模式的確立及其決策模型的建立

1.土地管理模式的確立

關(guān)于我國土地管理模式，目前學(xué)術(shù)界存在四種觀點(diǎn)。

其一，實(shí)行“土地配置市場(chǎng)決定制”。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主張，土地資源配置上要充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，而政府只進(jìn)行宏觀管理或發(fā)揮輔助作用。其中，最為激進(jìn)的觀點(diǎn)是完全由市場(chǎng)決定土地資源的配置。如茅于軾認(rèn)為，“取消對(duì)非農(nóng)用地的歧視”，應(yīng)當(dāng)讓“出價(jià)最高的人獲得資源使用的權(quán)利”，把“低效益的資源利用淘汰出局”［1］。

其二，實(shí)行土地的“地方政府管理制”。如周誠提出，將除少數(shù)特殊土地、大江大河等之外的土地下放給地方政府代管，中央政府通過收取土地占有稅、基本農(nóng)田保護(hù)費(fèi)等稅費(fèi)，以及基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用審批和控制建設(shè)用地的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)用地總量的控制［2］。

其三，實(shí)行“嚴(yán)格中央集權(quán)制”的土地管理模式。鑒于當(dāng)前土地資源管理的混亂狀況，有專家學(xué)者認(rèn)為其根源在于監(jiān)管不力，應(yīng)進(jìn)一步深化統(tǒng)一垂直管理，實(shí)行嚴(yán)格的中央集權(quán)制。概括而言，所謂“嚴(yán)格中央集權(quán)制”就是自中央開始土地管理系統(tǒng)實(shí)行完全的單線、垂直、封閉式領(lǐng)導(dǎo)，征地、批地等相關(guān)權(quán)力集中于中央，土地出讓、出租等經(jīng)營收益全部歸中央支配。對(duì)此，有人稱之為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)辟”或“土地國家壟斷”。

其四，實(shí)行土地分類管理。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，從我國的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀看，農(nóng)村集體土地與國有土地的管理實(shí)際是兩種不同性質(zhì)的管理行為，應(yīng)建立一種新型委托代理機(jī)制，由中央政府依據(jù)有關(guān)法律委托相應(yīng)機(jī)構(gòu)管理農(nóng)村集體土地，對(duì)國有土地，由中央政府委托地方政府管理［3］。農(nóng)村土地管理的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，同時(shí)兼顧保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)公平。

本文以決策論為基礎(chǔ)，采用定量方法對(duì)上述四種土地管理模式進(jìn)行分析，為深化土地管理體制改革選擇管理模式提供參考。

2.土地管理模式?jīng)Q策模型的建立

決策論，是以系統(tǒng)理論、運(yùn)籌學(xué)等為基礎(chǔ)創(chuàng)立的分析方法。依據(jù)問題性質(zhì)，決策分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。由于影響土地管理模式運(yùn)行的因素十分復(fù)雜且風(fēng)險(xiǎn)難以確定，因此土地管理模式選擇就是一個(gè)非確定型多屬性決策過程。依據(jù)決策理論，決策可以看成是從不同的偏好入手，對(duì)在不可控條件因素影響下可能采取的不同行動(dòng)方案的價(jià)值的判斷及選擇。

本研究對(duì)每一因素的評(píng)價(jià)采用有利、比較有利、一般、比較不利、不利評(píng)價(jià)等級(jí)，價(jià)值分別為5、4、3、2、1;采用T.L.Satty法，計(jì)算變量價(jià)值權(quán)重。根據(jù)相對(duì)重要程度，對(duì)同一層次的各指標(biāo)的重要性進(jìn)行兩兩比較，構(gòu)造兩兩比較的判斷矩陣并計(jì)算權(quán)重。

以四種土地管理模式——市場(chǎng)決定模式、嚴(yán)格中央集權(quán)模式、地方政府管理模式、分類管理模式為決策變量，按照土地管理模式應(yīng)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合理配置土地資源、提高效率、促進(jìn)社會(huì)公平、保護(hù)環(huán)境的需要的改革目標(biāo)，確定經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公正性要求為模型狀態(tài)變量;采用層次分析法確定變量權(quán)重，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公正性權(quán)重分別為 0.52、0.26、0.13、0.06、0.03。

參考微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)及管理學(xué)理論，對(duì)目標(biāo)影響因素進(jìn)行分析，各變量影響因素如下:

(1)經(jīng)濟(jì)性影響因子。土地生產(chǎn)的函數(shù)關(guān)系表示為

式中:Y為產(chǎn)量或產(chǎn)值，L為勞動(dòng)力，C為資本，T為技術(shù)，LP為土地權(quán)益(使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán))。因此，以資本、勞動(dòng)力、技術(shù)和土地相關(guān)權(quán)益為經(jīng)濟(jì)性影響因子。

(2)效率性影響因子。行政效率的函數(shù)關(guān)系表示為

式中:E為行政效率，T為行政時(shí)間，C為行政成本，P為行政行為正確度。因此，效率性影響因子為時(shí)間效率、成本效率和正確率。

(3)效果性影響因子。關(guān)于行政效果性評(píng)價(jià)的方法和指標(biāo)體系有很多種，其核心內(nèi)容為決策效果、執(zhí)行效果和監(jiān)督效果。行政效果的函數(shù)關(guān)系表示為

式中:E為行政效果，D為決策效果，P為執(zhí)行效果，S為監(jiān)督效果。因此，效果性影響因子為決策效果、執(zhí)行效果和監(jiān)督效果。

(4)環(huán)境性和公正性影響因子。環(huán)境性和公正性實(shí)際為效果性的一個(gè)組成部分，并且主要為執(zhí)行效果。將其單獨(dú)列出，是為了體現(xiàn)對(duì)其重視。因此，本研究將相關(guān)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公正政策執(zhí)行力作為這兩項(xiàng)影響因子。

三、土地管理模式?jīng)Q策模型求解

對(duì)四種土地管理模式各影響因子進(jìn)行評(píng)分，結(jié)果如表1所示。

表1 土地管理模式影響因子評(píng)價(jià)分值

依據(jù)各影響因子分值得到?jīng)Q策矩陣:

正規(guī)化屬性值得

(1)損益矩陣中，行最小值為0.20，該行中列最大值為0.87，因此，按悲觀原則，a2為最佳方案，即嚴(yán)格中央集權(quán)制是最佳土地管理模式。

(2)損益矩陣中，行最大值為0.95，該行中列最大值為0.95，因此，按樂觀原則，a1為最佳方案，即市場(chǎng)決定制是最佳土地管理模式。

(3)將損益矩陣轉(zhuǎn)換為懊悔矩陣:

懊悔矩陣中，最大值為 －0.05，按懊悔最小原則，a1為最佳方案，即市場(chǎng)決定制是最佳土地管理模式。

(4)按等可能性原則，每一方面因素重要性各為1/5，計(jì)算并歸一化得

排序得

即在不區(qū)別各方面要求重要性的情況下，分類管理制是最佳土地管理模式，以下依次為中央集權(quán)制、市場(chǎng)決定制、地方政府管理制。

(5)將損益矩陣轉(zhuǎn)換為加權(quán)值矩陣:

計(jì)算并歸一化得

排序得

即在區(qū)別各方面要求重要性的情況下，市場(chǎng)決定制是最佳土地管理模式，以下依次為地方政府管理制、分類管理制、中央集權(quán)制。

四、結(jié) 語

分析結(jié)果顯示，市場(chǎng)決定制土地管理模式，經(jīng)濟(jì)性、效率性較好，但效果性、環(huán)境性和公正性均較差;按樂觀原則、最小懊悔原則，以及側(cè)重經(jīng)濟(jì)性的加權(quán)評(píng)價(jià)，這種土地管理模式為最好的方案。分析結(jié)果表明，從追求經(jīng)濟(jì)利益角度，并從最好預(yù)期出發(fā)，市場(chǎng)決定制是保證經(jīng)濟(jì)利益最大化的土地管理模式。

嚴(yán)格中央集權(quán)制土地管理模式，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性均較差，但環(huán)境性和公正性較好;按悲觀原則，這種土地管理模式為最好的方案。分析結(jié)果表明，嚴(yán)格中央集權(quán)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的合理分配和保護(hù)環(huán)境、資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有積極促進(jìn)作用;同時(shí)，分析結(jié)果也反映出這一管理模式是四個(gè)方案中最慎重的一個(gè)。

地方政府管理制和分類管理制土地管理模式，在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公正性等方面差異不明顯;總體上，經(jīng)濟(jì)性、效率性方面優(yōu)于嚴(yán)格中央集權(quán)制低于市場(chǎng)決定制，環(huán)境性和公正性與前兩方面相反，效果性方面優(yōu)于嚴(yán)格中央集權(quán)制和市場(chǎng)決定制;從效果性方面看，地方政府參與與否對(duì)結(jié)果影響較大;等可能性評(píng)價(jià)中，分類管理制土地管理模式為最好的方案。分析結(jié)果表明，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地管理各個(gè)目標(biāo)，這兩種管理模式具有綜合性優(yōu)勢(shì);充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，有助于因地制宜，根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和促進(jìn)社會(huì)公正，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

綜上，四種土地管理模式分別有各自的優(yōu)勢(shì)和不足。雖然，市場(chǎng)決定制從追求經(jīng)濟(jì)利益角度具有較為突出的優(yōu)勢(shì)，但是，其完全無視保護(hù)耕地的基本國策，不考慮我國這樣的大國實(shí)現(xiàn)糧食自給的重要性，實(shí)際上隱藏著巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

同樣，嚴(yán)格中央集權(quán)制，實(shí)質(zhì)上是向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)回歸，土地資源的配置和收益的分配必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，這種逆歷史潮流而動(dòng)的管理模式顯然不能適應(yīng)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。而且，兩者完全把地方政府排斥在外，其現(xiàn)實(shí)可行性也存在疑問。

地方政府管理制與分類管理制，兼顧了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公正性要求，既充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，又從用途、數(shù)量等方面對(duì)其“賣地沖動(dòng)”加以限制，如果配合以適當(dāng)加強(qiáng)中央政府的監(jiān)督措施，則從實(shí)現(xiàn)資源合理配置角度，不但可以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需要，又可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)公正、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)。因此，我國土地管理體制改革管理模式可以這兩種模式為模板進(jìn)行設(shè)計(jì)。

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