我國民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式分析

賈海峰，王旗紅

（安徽工商職業(yè)學院，安徽 合肥231131）

基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是一個國家和地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，它的薄弱將會嚴重制約經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。因此優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的必要前提。改革開放以來我國經(jīng)濟的高速增長與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后的矛盾不斷加劇，資金不足已成為制約城市建設(shè)的重大難題。按國際經(jīng)驗測算，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)占到一國GDP的3%～5%，按此標準，我國每年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模應(yīng)在3 000億元到5 000億元之間，這一數(shù)額遠遠超過這幾年全國城市固定資產(chǎn)實際投資。在資金缺口如此巨大的情況下，繼續(xù)沿用依靠政府財政、銀行、銀團貸款等傳統(tǒng)的融資模式，已經(jīng)很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。因此，創(chuàng)新融資制度，多渠道融資，將民間資本引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為現(xiàn)實選擇。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對民間資本有現(xiàn)實需求

目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源主要是政府財政、國內(nèi)貸款、利用外資及其他。政府財政主要指國家預(yù)算內(nèi)投資與地方財政撥款。相對于基本建設(shè)投資年均20%的增長幅度，國家預(yù)算內(nèi)投資年均4%的增長速度很顯然已經(jīng)不能滿足需要。向國內(nèi)銀行貸款是另一種常見的融資方式，但是如果投資金額巨大，借款期限超過10年，基于風險考慮銀行放款就會非常困難。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的特點就是投資金額大、周期長，預(yù)期盈利不高。因此銀行不會無限制地把資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施項目。利用外資主要是指來自外國政府貸款和國際金融組織貸款，但受國際政治經(jīng)濟環(huán)境變化影響，可以利用的外資總量具有很大的不確定性。與以上各類投資主體相比，對于民間投資來說，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直是民營經(jīng)濟投資涉足最少的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。胡錦濤總書記在黨的十七大上首次明確提出“優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重”，這無疑是對民間基本進入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)巨大的推動和鼓勵，基礎(chǔ)設(shè)施民營化問題迎來了快速發(fā)展的春天。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式發(fā)展歷程

在不同的歷史條件下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式上表現(xiàn)出不同的特征。建國以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式發(fā)展大致經(jīng)歷了4個階段：

第1階段：20世紀80年代之前，政府是唯一的投資主體，財政預(yù)算內(nèi)撥款是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的唯一資金來源。在這一階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目按計劃列入財政支出預(yù)算，在投資計劃安排下進行建設(shè)。第2階段：20世紀80年代至90年代初，政府作為投資主體，財政稅收與行政收費并行，這是城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的起動階段，也是投融資改革的起步階段。按使用者付費原則，開始對部分基礎(chǔ)設(shè)施收取使用費；并在部分地區(qū)開始收取土地使用費、進行土地使用權(quán)出讓試點，土地使用權(quán)的出讓被寫入憲法修正案和其他有關(guān)法規(guī)。1989年，國務(wù)院要求土地使用權(quán)有償出讓收入主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，專款專用；這些措施的實施，為城市建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金來源。第3階段：20世紀90年代初期，投融資體制改革的發(fā)展階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資規(guī)模迅速擴大。在這一階段掀起了房地產(chǎn)開發(fā)熱潮，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)緊密結(jié)合，以土地經(jīng)營為核心的城市經(jīng)營融資方式逐步確立，土地出讓收入成為城市建設(shè)資金的主要來源，并對此產(chǎn)生了高度依賴。同時，商業(yè)銀行建設(shè)資金貸款成為又一個重要的融資手段。第4階段：20世紀90年代至今，融資方式開始向多元化方向發(fā)展。在這個階段，雖然土地出讓和銀行貸款仍是主要融資方式，但出售存量資產(chǎn)、特許經(jīng)營、BOT、發(fā)行企業(yè)債券等相繼出現(xiàn)，拓展了城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，投融資體制進入全面創(chuàng)新的實踐階段。

三、政府資本與民間資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資范圍

在選擇利用民間資本的模式之前，首先應(yīng)該對政府資本投資和民間資本投資的范圍和重點進行劃分，為模式選擇提供有力依據(jù)。城市基礎(chǔ)設(shè)施項目按照是否有資金流入為標準，可以劃分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目3類。經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施有收費機制和資金流入，如通信、港口、出租汽車、停車場、客運站、貨運場等。除關(guān)系國計民生的自然壟斷型經(jīng)營性項目外，政府投資可以完全退出這些領(lǐng)域，最大限度地吸引社會資本參與投資建設(shè)。準經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施有收費機制和資金流入，如城市供水、供電、供氣、公共交通、污水處理、環(huán)衛(wèi)、收費道路和橋梁等［1］。除部分社會效益和環(huán)境效益較強或具有自然壟斷性的項目外，政府投資可以有條件地退出或部分退出，通過制度設(shè)計，向社會公開選擇建設(shè)資本。非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施是純公益性的，如非收費道路和橋梁、排水、路燈、公共綠地、環(huán)境監(jiān)測與治理、防洪設(shè)施等，這些基礎(chǔ)設(shè)施由于沒有投資收益機制和現(xiàn)金回流，只能由代表公共利益的政府承擔，按政府投資運作模式進行。從上面的分析可以看出民間資本的投資重點應(yīng)在部分競爭性準經(jīng)營性項目、競爭性經(jīng)營性項目和一般自然壟斷型經(jīng)營性項目。

四、融資模式比較分析

目前城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道主要有兩大類：政府融資和市場融資，具體表現(xiàn)形式見右圖：

從上圖可以看到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接利用民間資本參與建設(shè)和經(jīng)營的方式很多，我們可以根據(jù)項目的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程度，結(jié)合不同模式的特點加以選擇。

（一）管理合同

指政府或基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有企業(yè)依照法定程序，通過競爭選定一家私營企業(yè)并與之簽約，由私營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施進行管理，其經(jīng)營管理過程受政府部門的監(jiān)督。特許經(jīng)營權(quán)管理合同是管理合同的主要方式，承租企業(yè)承擔經(jīng)營管理的全部費用，負責設(shè)施的運轉(zhuǎn)和維護，獨自承擔風險。合同到期后，承租企業(yè)將設(shè)施完好地交給發(fā)租方。政府或國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的關(guān)系，是一種嚴格意義上的合同關(guān)系。管理合同確立的原則是：政府部門將基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)交給私營機構(gòu)，由其通過對用戶征收租金等方式，對承包的基礎(chǔ)設(shè)施進行開發(fā)建設(shè)和管理。地方政府擁有對城市基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。這種融資模式的優(yōu)點是盤活了國有存量資產(chǎn)，緩解了政府財政壓力；而經(jīng)營者為使項目最終獲得成功，也會對建設(shè)項目精心管理，努力降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量，以取得較好的社會和經(jīng)濟效益。缺點是收費的風險太大，是民營企業(yè)不敢投資的主要原因。

（二）BOT模式

即英文Build（建設(shè)）、Operate（經(jīng)營）和 Transfer（移交）3個單詞的縮寫，代表著一個完整的項目融資的概念。在BOT方式中，政府部門通過與項目公司簽署協(xié)議，把項目建設(shè)、經(jīng)營、維護的權(quán)利授予項目公司。項目公司在協(xié)議期內(nèi)擁有項目的所有權(quán)，并通過項目收益償還投資及營運支出，并獲得合理的利潤。合同期滿后，項目由政府部門無償收回。從理論上講，凡一個國家或地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)能通過收費獲得收入的設(shè)施或服務(wù)項目都是BOT方式的適用對象。BOT模式的優(yōu)點是提高國有企業(yè)人員的管理水平，引進國外先進技術(shù)；項目建設(shè)資金的償還靠項目的現(xiàn)金流，債務(wù)不計入國家外債，使政府能在資金缺乏的情況下建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施項目。不足是這種模式涉及到政府的審批、許可以及外匯擔保等諸多環(huán)節(jié)，中間環(huán)節(jié)多，牽扯的范圍廣，操作難度大，因此融資成本較高；由于這種投資不能隨意轉(zhuǎn)讓，所以投資者承擔的風險也比較大；由于項目的收回一般是當?shù)刎泿?，如果承包商來自國外，就會造成大量的外匯流出，并且特許經(jīng)營還會造成壟斷，因此，對于那些關(guān)系國計民生的重要部門，不宜采用BOT方式的。適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施但不關(guān)系國計民生的項目，如電話、交通等。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，BOT方式已衍生出20多個變種，其中比較有名的有：BOO，即“建設(shè)、擁有與經(jīng)營”，與傳統(tǒng)BOT的最大區(qū)別是投資者永久擁有項目的經(jīng)營權(quán)。BT即建設(shè)—移交，是指政府通過特許協(xié)議，利用非政府資金進行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回，即“企業(yè)投資建設(shè)、政府一次回購、資金分期支付”的模式，具有突出的融資優(yōu)勢。

（三）ABS模式

ABS融資模式是一種以資本市場發(fā)行債券來籌集資金，以資產(chǎn)可預(yù)見的未來收益為擔保，通過證券市場與金融創(chuàng)新工具吸引民間資本的融資方式，其發(fā)行債券的依據(jù)并不是自身的資信能力，而是企業(yè)資產(chǎn)負債表中某一部分資產(chǎn)的未來收入能力。對于房地產(chǎn)的未來租金收入、信用卡應(yīng)收款、收費公路等本身缺乏流動性，但能夠產(chǎn)生可預(yù)見、穩(wěn)定的現(xiàn)金流的資產(chǎn)可以采取此種融資方式進行融資［2］。對于基礎(chǔ)設(shè)施而言，這是一種非常有效的融資工具。既可以保障政府的控制權(quán)，又可以提高部分市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的流動性，并從民間籌集更多建設(shè)資金。在我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)，能通過收費獲得收入的設(shè)施或服務(wù)項目都是ABS適用對象。一些重大鐵路干線、大規(guī)模的火電廠、水利發(fā)電廠等不宜采用BOT方式融資的基礎(chǔ)設(shè)施項目也可應(yīng)用ABS模式［3］。

ABS在基礎(chǔ)設(shè)施項目融資中的優(yōu)勢是：

1、拓展融資渠道，降低融資成本。

ABS的發(fā)行基礎(chǔ)不是金融資產(chǎn)本身的資信能力，而是金融資產(chǎn)在當前和未來所產(chǎn)生的穩(wěn)定的現(xiàn)金流。這有利于降低了較低信用等級機構(gòu)進入高等級的資本市場的門檻，拓寬融資渠道。因為對采取該種模式融資機構(gòu)，信用評級機構(gòu)關(guān)注的重點不再是原始權(quán)益人自身的信用等級，而是現(xiàn)金流的質(zhì)量和交易結(jié)構(gòu)的安全性［4］。同時，由于該類金融資產(chǎn)市場信用等級高、債券安全性和流動性高、利息率較低，有利于降低融資成本。因此，采取該種模式進行基礎(chǔ)設(shè)施項目融資，可降低融資成本，提高融資效率，以項目的未來收益償還債務(wù)，也有利于緩解政府的財政資金壓力。

2、不影響其他傳統(tǒng)融資方式，投資風險小

ABS融資一個重要特點是項目原始權(quán)益人的資產(chǎn)負債表不反映融資，融資企業(yè)可以不受影響地采取其他傳統(tǒng)方式融資，將有限的財產(chǎn)盤活，擴大投資規(guī)模。因此，對于項目投資超過自身資產(chǎn)規(guī)?；蛲瑫r進行幾個大項目開發(fā)的企業(yè)，ABS融資更具比較優(yōu)勢。同時，其債券本金清償，不關(guān)聯(lián)原始權(quán)益人破產(chǎn)等風險，僅與項目資產(chǎn)的未來現(xiàn)金收入有關(guān)，投資風險小。

3、有利于避免外商對我國基礎(chǔ)設(shè)施的控制

ABS方式融資，原始權(quán)益人擁有項目資產(chǎn)運營和決策權(quán)，不必擔心關(guān)系國計民生的重要項目被外商控制，同時可避免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的利潤大量外流［5］。

從以上分析可見，ABS融資方式是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐、擴大內(nèi)需的有效手段。政府應(yīng)進一步完善金融服務(wù)體系，建立運作與管理機構(gòu)，加快人才培養(yǎng)，選準項目，規(guī)范運作，以利于ABS融資方式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資中盡快推廣與運用。

（四）TOT模式

即移交-經(jīng)營-移交模式。指政府將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招商向社會投資者出讓一定期限的經(jīng)營權(quán)，投資者在合同期內(nèi)擁有、運營和維護該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的收益。合同期滿后，投資者將運行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。TOT模式與人們熟悉的BOT模式的主要區(qū)別是：BOT模式是獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，投資建設(shè)資產(chǎn)。TOT模式是投資者購買已建成的資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。采取TOT模式可盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施，收回項目建設(shè)資金，為其他建設(shè)項目提供資金，提高資金的使用效率。同時，該模式只轉(zhuǎn)讓項目的經(jīng)營權(quán)，投資者不能取得項目的永久控制權(quán)，有利于國家的安全穩(wěn)定，投資者風險也非常小。對于關(guān)系國計民生的跨江大橋、過江隧道、公共交通、自來水、煤氣、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可采取此種模式。隨著城市化進程的加快和城鎮(zhèn)居民生活水平不斷提高，基礎(chǔ)設(shè)施項目產(chǎn)品的需求有增無減，投資主體可獲得穩(wěn)定的收益。政府部門可通過轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)，推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化，提高服務(wù)質(zhì)量。

（五）PPP（Publie—Private—Partnership）模式

這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。公共部門與民營企業(yè)合作，參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，使合作各方實現(xiàn)比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。其實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營，避免費用超支、工程延期的風險。其與其他融資模式最大的區(qū)別在于，基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、建設(shè)、融資、運營及維護等階段均是由公共部門和私營部門共同負責完成的，公私部門聯(lián)合投入資源，共擔責任，共擔風險，共享利益，合作的共同目標就是提供更好的公益設(shè)施和服務(wù)［6］。同時，公私部門之間權(quán)力義務(wù)的劃分是隨著基礎(chǔ)設(shè)施項目的具體情況及公私部門的不同特點及優(yōu)勢來進行分配的。政府部門通過經(jīng)營杠桿控制基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，這是PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)融資模式的最大優(yōu)勢。PPP模式適用范圍廣，如學校、醫(yī)院等設(shè)施。

綜上所述，合適的融資模式可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用民間資本提供更廣闊的空間，政府應(yīng)該采取各種措施破解民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的種種障礙，加大對民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的途徑、政策和制度環(huán)節(jié)的研究，制訂鼓勵民間資本投資的有效措施，為民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域創(chuàng)造一個公平、公正、公開、暢通的發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)民間資本的價值最大化，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的難題。

［1］郎啟貴，倪榮武.基礎(chǔ)設(shè)施融資模式比較研究［J］.商業(yè)時代，2006，（28）：78-80.

［2］李燕，趙凱.論ABS融資模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施項目融資中的運用［J］.經(jīng)濟工作導刊，2003，（11）：23-24.

［3］金曉霞.溫州城市基礎(chǔ)設(shè)施有效利用民間資本的路徑選擇［D］.上海：同濟大學（碩士學位論文），2008.

［4］夏丹.基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式比較研究——ABS融資模式［D］.成都：西南財經(jīng)大學（碩士學位論文），2007.

［5］劉志.PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用和分析［J］.建筑經(jīng)濟，2009，（5）：34-36.

［6］王長領(lǐng).ABS-西部大開發(fā)中項目融資的新思路［J］.經(jīng)濟師，2001，（6）：76-77.