鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策研究

■陳 思

鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策研究

■陳 思

一、引言

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是指在國未來國民經(jīng)濟(jì)中具有主導(dǎo)地位，在國際競爭中具有重要影響力，并對未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國家安全具有深遠(yuǎn)意義的新型支柱產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)屬于以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)和帶動作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。其內(nèi)容主要包括七大類新興產(chǎn)業(yè)：新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、電動汽車產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、生物育種產(chǎn)業(yè)、新型信息產(chǎn)業(yè)。

應(yīng)該認(rèn)識到，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵是動態(tài)發(fā)展的，隨著時間的推移，科技的發(fā)展，此時的新興產(chǎn)業(yè)會被彼時的新興產(chǎn)業(yè)所取代。一旦新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期，便會轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀óa(chǎn)業(yè)，被其他更新的產(chǎn)業(yè)所替代。因此稅收政策在扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也應(yīng)在相對穩(wěn)定的前提下作適當(dāng)調(diào)整。

國外利用稅收政策扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行得如火如荼。在借鑒國外先進(jìn)做法的同時，國不妨結(jié)合實際國情，進(jìn)行國際比較，對相關(guān)稅收扶持措施加以揚(yáng)棄。應(yīng)該說，從整體上模仿國外的稅收制度并不現(xiàn)實，也無必要，但對國際上不同國家因地制宜發(fā)展適合本土需要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則是需要重點研究的領(lǐng)域。因此在借鑒的同時，應(yīng)充分考慮到國現(xiàn)實的征管能力與征管信息水平，從而在現(xiàn)有的稅制背景下調(diào)整稅收扶持政策。

二、我國現(xiàn)行戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策分析

國目前已經(jīng)從多角度、多方位運用稅收手段來促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如在科技投入、科研活動、節(jié)能環(huán)保、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)設(shè)備引進(jìn)、科技產(chǎn)品出口以及發(fā)展教育培訓(xùn)等方面都有相應(yīng)的鼓勵措施。而且稅收優(yōu)惠力度不斷提高。但不可否認(rèn)的是，與國外全面、系統(tǒng)的稅收政策安排相比，尚有不足之處。

（一）稅收優(yōu)惠政策制定尚不規(guī)范

我國有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠立法層級較低，現(xiàn)行的優(yōu)惠政策繁雜、零散，而且主要通過行政規(guī)章來規(guī)定，很少在稅法或稅收條例中加以明確規(guī)定。這一方面有利于稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整而體現(xiàn)較強(qiáng)的靈活性，但同時也反映了稅收政策的制定缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，在很大程度上削弱了法規(guī)政策的嚴(yán)肅性。許多有關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的法規(guī)只是為了應(yīng)對一時之需，倉促出臺，缺乏系統(tǒng)性和操作性。比如現(xiàn)行稅收優(yōu)惠條款中對相關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中“新材料”、“ 新能源”、“技術(shù)密集”、“先進(jìn)技術(shù)”等字眼缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中，國家重點扶持高新技術(shù)企業(yè)資格由誰來認(rèn)定，具體指標(biāo)又是如何操作等具體問題還沒有得到很好的解決。政策彈性過大，稅收的自由裁量權(quán)過大，從而不利于征管工作合理有序地開展。同時，由于政策規(guī)定中有時存在自相矛盾之處，也給實際征管帶來了壓力。

（二）稅收優(yōu)惠的激勵效應(yīng)不足

1、優(yōu)惠政策對研發(fā)開支的支持有限。從現(xiàn)行稅收政策看，對企業(yè)研發(fā)激勵的主要措施是對研發(fā)費用50%的加計扣除，以及高新技術(shù)企業(yè)的特殊規(guī)定。但從企業(yè)反映的情況來看，加計扣除的范圍還不夠廣泛 （根據(jù)國稅總局【2008】116 號文，扣除范圍為 8 項），用于研發(fā)儀器、設(shè)備以及其他固定資產(chǎn)的維護(hù)、維修、改建、改裝費用，以及研制中設(shè)備、產(chǎn)品的調(diào)整檢驗費等，均不在扣除范圍內(nèi)，實現(xiàn)銷售的樣機(jī)所發(fā)生的費用能否加計扣除也不明確，這無疑削弱了政策鼓勵研發(fā)的力度。

2、稅收優(yōu)惠的受益對象存在偏差。不少企業(yè)雖然從事戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，從事大量研發(fā)工作，也掌握了一部分核心科技，但由于性質(zhì)特殊，依托科研院所（為科研院所的下屬公司），因此其研發(fā)人員、研發(fā)費用無法從賬務(wù)上得到完整反映，達(dá)不到高新企業(yè)的認(rèn)定門檻，無法享受高新企業(yè)的研發(fā)優(yōu)惠。一些企業(yè)具備一定的高科技研發(fā)水準(zhǔn)，核心指標(biāo)均已達(dá)標(biāo)，但由于個別指標(biāo)尚未達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，未認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，從而無法享受到稅率式優(yōu)惠，而一些被認(rèn)定為擁有高新技術(shù)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)，未必?fù)碛姓嬲暮诵闹R產(chǎn)權(quán)，卻鉆了政策的空子，在“新產(chǎn)品”、“新技術(shù)”、“新工藝”以及“高新技術(shù)”等字眼或一些指標(biāo)上做文章，而并非名副其實的達(dá)標(biāo)企業(yè)，卻享受到了企業(yè)所得稅低稅率的優(yōu)惠，這也使得稅收優(yōu)惠摻了不少水分。

3、稅收優(yōu)惠過于側(cè)重產(chǎn)業(yè)鏈下游。

國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠側(cè)重于產(chǎn)業(yè)鏈下游，即產(chǎn)業(yè)化階段，而對風(fēng)險投資與研發(fā)活動的優(yōu)惠力度不夠。從而缺少對整個產(chǎn)業(yè)鏈條的統(tǒng)籌優(yōu)惠政策，忽視對研發(fā)環(huán)節(jié)的重點支持，而重視對最終成果的扶持，使得中間產(chǎn)品與配套產(chǎn)品出現(xiàn)斷層。激勵重心后移則會導(dǎo)致政策的最大受益者是那些有較強(qiáng)創(chuàng)新能力并已獲得創(chuàng)新成果的企業(yè)，而一些處于科研起步階段的企業(yè)則很難得到應(yīng)有的支持，往往在尚未時就已夭折。我國目前的優(yōu)惠政策主要針對應(yīng)用技術(shù)研究，而缺乏對核心自主知識產(chǎn)權(quán)的研發(fā)與掌握，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的優(yōu)惠政策多，鼓勵創(chuàng)新，進(jìn)行技術(shù)積累并使其成功轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的優(yōu)惠政策少。這些政策導(dǎo)向不具備可持續(xù)發(fā)展性，也不利于增強(qiáng)企業(yè)競爭力。

4、稅收優(yōu)惠對人才吸引不夠。促進(jìn)人力資本發(fā)展及提高人力資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，是振興戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。但目前我國高科技人才嚴(yán)重缺乏，2009年每萬個勞動人員中R&D人員僅有29人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。

現(xiàn)行稅收政策，優(yōu)惠多集中于企業(yè)，而對高科技人才的個人激勵微乎其微。目前廣泛采用的職工教育經(jīng)費扣除政策從稅種上決定了政策無法將實際的優(yōu)惠落實到個人，而個人所得稅規(guī)定的個人獎金和科研院所、高校職務(wù)科研成果獲得股權(quán)形式獎勵的規(guī)定，又分別因為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過高（需省級以上單位或國際組織頒發(fā)）、對象過窄（僅限科研院所和高校人員）、范圍過?。▋H獎金和股權(quán)），對人才的吸引力十分有限。

（三）稅收優(yōu)惠執(zhí)行效果欠佳

如圖1所示：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的實施效果涉及政策制定者、政策執(zhí)行者和政策使用對象——企業(yè)。稅收優(yōu)惠政策的信息傳遞與管理、政策執(zhí)行者的納稅服務(wù)水平對實施效果有正向影響。企業(yè)對稅收優(yōu)惠的認(rèn)知程度對政策實施效果有正向影響。但是，在現(xiàn)實的稅收征管中，企業(yè)自主創(chuàng)新的領(lǐng)域眾多，稅收政策制定不可能面面俱到，因而在政策執(zhí)行過程中，稅務(wù)部門與企業(yè)對同一政策有不同的理解，具體問題存在爭議。正常的納稅評估由于涉及許多高新技術(shù)層面的問題，不能得到有效實施，“模糊征管”的現(xiàn)象依然存在。稅務(wù)部門與企業(yè)長期處于信息不對稱狀態(tài)，加上政策的不斷調(diào)整，稅收優(yōu)惠的時限常有變化，對于企業(yè)享受的優(yōu)惠也沒有后續(xù)的跟蹤管理與監(jiān)督，有時本不該享受優(yōu)惠的企業(yè)享受了優(yōu)惠，法規(guī)政策的嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。

三、政策建議

（一）規(guī)范戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收立法

我國現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收政策，都是通過對一些基本稅收法規(guī)的某些條款進(jìn)行修訂、補(bǔ)充而形成的，散見于各類稅收單行法規(guī)或稅收文件中，缺乏系統(tǒng)性、明晰性和穩(wěn)定性。應(yīng)結(jié)合我國實際情況，提升法律層次?？蓮目傮w上考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及相關(guān)的稅收政策，形成專門的《稅收鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，明確稅收政策的目標(biāo)和優(yōu)惠受益對象，研究激勵政策發(fā)揮作用的機(jī)制，研究和判定予以鼓勵的新興產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。也可考慮將現(xiàn)有的較為成熟的條例、法規(guī)通過立法程序提升為國家法律。制定既相對穩(wěn)定又可以適時調(diào)整的稅收優(yōu)惠內(nèi)容，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)完善成熟之時，則因勢利導(dǎo)地通過稅收政策調(diào)整將其引入科技含量更高的新興領(lǐng)域。

（二）強(qiáng)化投資環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

1、擴(kuò)大投資抵稅的范圍。企業(yè)所投資的與發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的固定資產(chǎn)，可以考慮按投資額的一定比例直接抵免稅額。具體比例可以由國家對于各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的取向來定。國家的產(chǎn)業(yè)鼓勵政策需要綜合考慮各個方面問題。比如國家在扶持新能源發(fā)展的同時，也會有一定的傾向性。核能源作為新能源之一，的確可以實現(xiàn)碳的零排放，但在2011年3月的日本大地震中，福島第一核電站嚴(yán)重受損，核泄漏給當(dāng)?shù)鼐用駧砹瞬豢晒懒康呢?fù)面影響。因此，國家在鼓勵和使用新能源時，應(yīng)會更傾向于選擇風(fēng)能或太陽能發(fā)電。由此可以設(shè)計風(fēng)能或太陽能等新能源比核能享受更多比例或額度的投資抵稅。

2、給予風(fēng)險投資更多優(yōu)惠。由于商業(yè)銀行屬于營利性機(jī)構(gòu)，其發(fā)放貸款時要綜合衡量收益和信貸風(fēng)險。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和市場風(fēng)險非常高，使得商業(yè)銀行對該產(chǎn)業(yè)的貸款風(fēng)險定價較高，會產(chǎn)生惜貸現(xiàn)象，影響其可獲得的貸款總量。可以考慮給予商業(yè)銀行稅收優(yōu)惠，降低貨幣資本擁有者從事新興產(chǎn)業(yè)融資的稅負(fù)，以鼓勵其為該產(chǎn)業(yè)提供的融資支持。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在初創(chuàng)階段往往需要大量資金作支撐，給予金融部門信貸方面營業(yè)稅或企業(yè)所得稅的優(yōu)惠可以間接支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資。當(dāng)然，這樣的稅收優(yōu)惠必需輔之以嚴(yán)格的監(jiān)管措施，即必需關(guān)注所貸款項是否真正用于相關(guān)法規(guī)所規(guī)定的新興產(chǎn)業(yè)投資。如果信貸資金被“挪用”，則應(yīng)立即停止優(yōu)惠，追回所優(yōu)惠的稅款，并采取相應(yīng)的處罰措施。

（三）重視研發(fā)環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

可考慮降低“轉(zhuǎn)讓專利權(quán)”、“非專利技術(shù)”等項目的營業(yè)稅稅率，對技術(shù)轉(zhuǎn)讓中介機(jī)構(gòu)所獲得的收入，減免一定比例的營業(yè)稅，以促進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)讓。在研發(fā)環(huán)節(jié)，調(diào)整個人所得稅政策以研發(fā)人員的稅收激勵機(jī)制。在個人所得稅方面可對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新型人才的工資薪金所得提高扣除和減免標(biāo)準(zhǔn)，對科研成果獎勵所得給予減免，對與研究開發(fā)掛鉤的分成收入進(jìn)行優(yōu)惠。具體做法如下：一是對自主創(chuàng)新性人才的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務(wù)收入設(shè)計減征比例；二是適當(dāng)擴(kuò)大對科技研發(fā)人員技術(shù)成果獎勵個人所得稅的免稅范圍；同時，對高等院校、科研機(jī)構(gòu)以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員的有關(guān)獎勵，予以免征個人所得稅，鼓勵和提高其戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)開發(fā)的積極性與創(chuàng)造性；三是放寬應(yīng)稅工資的扣除，允許扣除本人接受再教育的支出，以鼓勵加大教育投資。四是對科研人員從事研究開發(fā)取得特殊成績獲得的各類獎勵津貼，免征個人所得稅。此外，高科技企業(yè)在改制過程中產(chǎn)生了一些新的激勵制度，如經(jīng)理股票期權(quán)制度，這對調(diào)動科技人員積極性有重要作用，應(yīng)進(jìn)一步探索對這種制度的稅收優(yōu)惠政策。

（四）改進(jìn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

其一，針對不同戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需的固定資產(chǎn)或高尖端設(shè)備，實施更加靈活的加速折舊方法。我國現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定：“采取縮短折舊年限方法的，最低折舊年限不得低于‘規(guī)定折舊年限’的60%”。由于新興產(chǎn)業(yè)的特定固定資產(chǎn)更新?lián)Q代非?？?，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)放寬。其二，對法人投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)獲得利潤并再用于新興產(chǎn)業(yè)投資的，可以退還一定比例的企業(yè)所得稅。其三，由于新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品從研發(fā)成功到實現(xiàn)經(jīng)營利潤時限較長，且初期的利潤穩(wěn)定性較差，因此應(yīng)根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況相應(yīng)延長稅收優(yōu)惠期限。其四，增加費用扣除。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有學(xué)習(xí)型組織的特點，其用于再教育再培訓(xùn)的費用規(guī)模較大，應(yīng)適當(dāng)增加其教育培訓(xùn)費用的稅前列支規(guī)模，按實際發(fā)生額予以扣除。其五，建立科技開發(fā)準(zhǔn)備金制度并允許費用列支，允許企業(yè)按其銷售收入的一定比例提取科技開發(fā)基金，以彌補(bǔ)科技開發(fā)可能造成的損失。

（五）調(diào)整其他相關(guān)稅種政策

1、重新設(shè)計消費稅的稅目與稅率。

一是擴(kuò)大消費稅征收范圍，將更多高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費稅征收范圍。二是調(diào)整消費稅稅率，對節(jié)能產(chǎn)品采用低稅率，對高能耗產(chǎn)品采用高稅率。三是針對我國國情，將節(jié)能環(huán)保理念融入消費稅，探討融入型環(huán)境稅的設(shè)計。其設(shè)計與實施將對我國當(dāng)前新材料、新能源、節(jié)能減排的發(fā)展有重要推動作用。重新設(shè)計的消費稅將鼓勵采取技術(shù)進(jìn)步手段減少排放，倡導(dǎo)綠色清潔能源的使用，其最終目的是為了減排。同時，對污染的排放量不超過政府制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)甚至能夠?qū)崿F(xiàn)逐年減排的能源消耗者應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠。

2、改進(jìn)車船稅、車輛購置稅的稅基與稅率設(shè)計。一是調(diào)整車船稅的計稅標(biāo)準(zhǔn)，改按能耗大小規(guī)定有差異的征稅額度，實行區(qū)別對待；二是對以清潔能源為動力，符合節(jié)能減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、污染少的車輛，制訂車輛購置稅的相關(guān)優(yōu)惠政策，并通過降低相關(guān)稅收成本來達(dá)到引導(dǎo)消費的目的。

（六）改進(jìn)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收征管

1、強(qiáng)化全方位的納稅服務(wù)。在納稅服務(wù)上要注重對企業(yè)進(jìn)行優(yōu)惠政策的宣傳和解釋，讓企業(yè)能主動申請優(yōu)惠、享受優(yōu)惠、利用優(yōu)惠，同時簡化申請形式和程序，減少辦稅成本。為了加強(qiáng)征管，促進(jìn)納稅人遵從度提升，要對相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的宣傳到位。應(yīng)利用廣泛的宣傳手段，提供咨詢、解釋服務(wù)。對相關(guān)納稅人開展定期培訓(xùn)，使其充分掌握戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠，并能正確理解政策、掌握政策、運用政策。充分利用現(xiàn)代化信息管理手段，變層層審批、多部門審批為聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控審批，將事前認(rèn)定與事后執(zhí)行有機(jī)統(tǒng)一起來，以解決內(nèi)部信息傳遞文書多、流程長、多頭跑、多次跑、程序煩瑣等問題。

2、強(qiáng)化納稅評估的針對性。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)享受了較多的優(yōu)惠，稅務(wù)部門對于這個領(lǐng)域的征管并不成熟，因此納稅評估工作還需要廣泛開展，評估與享受優(yōu)惠應(yīng)并行不悖。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)七大行業(yè)的不同特點，在評估中探求不同行業(yè)的稅負(fù)警戒值，積累經(jīng)驗，并在評估中挖掘稅收優(yōu)惠的實施效果，及時反饋信息，供決策部門參考。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院）