“十二五”時期保障專員辦職能發(fā)揮的機(jī)制改革路徑研究

■姚木星

“十二五”時期保障專員辦職能發(fā)揮的機(jī)制改革路徑研究

■姚木星

黨的十六大指出，21世紀(jì)頭20年是我國必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。黨的十七屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。這是黨中央對“十二五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢作出的一個重大判斷，是做好“十二五”時期財政工作的重要前提。作為國家財政管理職能重要組成部分的財政監(jiān)督，需要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，不斷創(chuàng)新思想觀念，創(chuàng)新管理方式，創(chuàng)新監(jiān)督措施，推進(jìn)財稅體制改革。占據(jù)財政監(jiān)督“半壁江山”的專員辦，更要根據(jù)“十二五”時期財政工作的總要求，進(jìn)一步深化機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮其職能作用。

一、進(jìn)一步明確“十二五”財政監(jiān)督工作重點(diǎn)，促進(jìn)專員辦工作體制機(jī)制的調(diào)整與完善

“十二五”時期，是我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型期，我國經(jīng)濟(jì)的整體質(zhì)量將有較大幅度提升，財政經(jīng)濟(jì)實(shí)力也將逐步增強(qiáng)，財政收入總額穩(wěn)步增加，財政支出的事項(xiàng)范圍也將進(jìn)一步擴(kuò)大，財政管理也將呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的特征。作為財政管理重要組成部分的財政監(jiān)督也應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，進(jìn)行相應(yīng)的改造和完善，及早構(gòu)建起適應(yīng)公共財政發(fā)展需要的新型財政監(jiān)督工作機(jī)制，即安全、高效、規(guī)范的財政監(jiān)督工作機(jī)制。為適應(yīng)《國家財政“十二五”規(guī)劃綱要》要求，在全面促進(jìn)收入監(jiān)管、支出監(jiān)管、金融監(jiān)管、會計監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管深入開展的同時，應(yīng)進(jìn)一步明確工作的重點(diǎn)方向、目標(biāo)與內(nèi)容，促進(jìn)專員辦工作機(jī)制體制的調(diào)整與完善。

(一)收入監(jiān)管方面

1、建立財政收入質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。一定時期內(nèi)財政收入的質(zhì)量決定了政府管理經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的水平，因此，實(shí)施財政監(jiān)督時，選擇財政收入中的稅費(fèi)比例、一般預(yù)算收入占財政總收入的比重、中央財政收入占財政總收入的比例等指標(biāo)能夠反映該時期財政收入質(zhì)量狀況，能夠?qū)κ欠裾鬟^頭稅、是否增加非稅負(fù)擔(dān)、是否存在水分等問題提供科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。

2、建立稅費(fèi)征管監(jiān)督機(jī)制。一段時期出臺的稅收優(yōu)惠政策和稅費(fèi)抵免政策是否符合經(jīng)濟(jì)需要，是否起到了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，財政監(jiān)督機(jī)制都要及時給予回應(yīng)，并適時建立規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)，以匡正稅收征管政策的運(yùn)行，確保國家財稅政策能真正落到實(shí)處。

3、繼續(xù)加強(qiáng)稅收檢查調(diào)查。以服務(wù)財稅政策的穩(wěn)步推進(jìn)為重點(diǎn)，繼續(xù)有的放矢地選取企業(yè)、行業(yè)做好各項(xiàng)稅收政策執(zhí)行情況的檢查，為財稅政策改革和公共財政體系的進(jìn)一步完善提供政策依據(jù)。以推進(jìn)政府預(yù)算管理制度完善為目標(biāo)，配合非稅收入收繳管理改革步驟做好地方非稅收入項(xiàng)目的征收監(jiān)繳工作。

4、關(guān)注非稅及退稅資金安全。在進(jìn)行業(yè)務(wù)風(fēng)險及廉政風(fēng)險梳理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確崗位風(fēng)險控制措施，采取事前、事中、事后相結(jié)合的方式，確保非稅及退稅資金的安全有效。

（二）支出監(jiān)管方面

1、建立財政支出結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。“十二五”時期，公共財政的民生特征更加凸顯，財政支出結(jié)構(gòu)是否合理，重點(diǎn)民生工程是否得到保障、教科文衛(wèi)支出比例是否逐年提高，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)支出是否勻速遞增等，均屬于財政監(jiān)督評價的重點(diǎn)。

2、保障中央重大財稅決策部署落實(shí)。在總結(jié)擴(kuò)內(nèi)需促增長政策落實(shí)、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金清查等專項(xiàng)檢查經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立健全保證重大財稅決策部署有效落實(shí)的監(jiān)督檢查機(jī)制。

3、組織民生政策落實(shí)情況的專項(xiàng)檢查。確保各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處，探索建立保障和改善民生資金監(jiān)管的長效機(jī)制。

4、加強(qiáng)外部協(xié)助，形成監(jiān)管合力。

積極探索“專員辦與地方財政局聯(lián)合檢查的聯(lián)動機(jī)制”和“專員辦與檢察部門案件移交、信息共享的協(xié)作機(jī)制”，以整合資源，擴(kuò)大監(jiān)管成效。

（三）金融監(jiān)管方面

“十二五”時期，專員辦金融監(jiān)管的工作重心仍應(yīng)是通過開展全國范圍內(nèi)對金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查，保障金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，避免金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化。金融監(jiān)管的工作重點(diǎn)：一是繼續(xù)有計劃、有步驟地組織對中央直管金融企業(yè)、地方金融企業(yè)等的會計信息質(zhì)量檢查，逐步擴(kuò)大對各類銀行、保險和其他金融機(jī)構(gòu)的檢查覆蓋面。其中，對中央直管金融企業(yè)可以考慮以日常監(jiān)管為主，同時針對某些專項(xiàng)業(yè)務(wù)，如呆賬核銷、抵債資產(chǎn)和表外息減免等，開展專項(xiàng)檢查。對于中小型地方金融企業(yè)，要重點(diǎn)組織全面的會計信息質(zhì)量檢查，促進(jìn)其規(guī)范和健康發(fā)展。二是繼續(xù)組織開展外國政府貸款項(xiàng)目檢查和績效評價、世行貸款項(xiàng)目檢查、中央金融企業(yè)績效評價等專項(xiàng)檢查和評價工作，并根據(jù)財政“十二五”規(guī)劃，結(jié)合金融改革和發(fā)展的目標(biāo)，逐步擴(kuò)大監(jiān)管的覆蓋面。

專員辦金融監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)按照《國家財政“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，做出適當(dāng)調(diào)整：一是在金融企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查的同時，要更加關(guān)注金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理和內(nèi)部風(fēng)險防控，以防范金融系統(tǒng)風(fēng)險；二是更加關(guān)注金融機(jī)構(gòu)涉及的國家財政補(bǔ)貼資金的管理和使用情況，比如涉農(nóng)貸款、農(nóng)業(yè)保險、出口信用保險等政策性金融業(yè)務(wù)的財政補(bǔ)貼；三是及時跟蹤反映國家貨幣政策的執(zhí)行情況和政策效果；四是關(guān)注當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題，如民間金融、地方融資平臺等。

（四）會計監(jiān)督方面

1、企業(yè)會計監(jiān)督。為了更好地服務(wù)于財政“十二五”規(guī)劃，企業(yè)會計監(jiān)督除了發(fā)揮監(jiān)督保障作用，還要更加突出監(jiān)督服務(wù)的作用。一是在監(jiān)督的重點(diǎn)方向上，除了現(xiàn)在每年一次大型的企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查，還要根據(jù)社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，增加一些中小型企業(yè)的調(diào)查，與每年一次的大型企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查形成互補(bǔ)，更好地反映情況和提供決策參考。二是在監(jiān)督的目標(biāo)和內(nèi)容上，除了關(guān)注會計信息質(zhì)量，還要覆蓋國家重大財稅政策的執(zhí)行情況、內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況，更加關(guān)注民生、反映社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題等等。

2、會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督。在完成對證券資格會計師事務(wù)所三年輪查一遍的工作任務(wù)之后，要適時對證券資格會計事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行總結(jié)評價，建立和完善會計師事務(wù)所綜合評價指標(biāo)體系，研究分級分類管理的監(jiān)管方向和重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，對監(jiān)管重點(diǎn)和方向進(jìn)行動態(tài)微調(diào)：對執(zhí)業(yè)質(zhì)量尚可的一些大型證券資格會計師事務(wù)所，考慮以日常監(jiān)管為主，重點(diǎn)關(guān)注事務(wù)所的內(nèi)部管理、體制改革和總分所一體化建設(shè)；對于其他的會計師事務(wù)所，繼續(xù)采取日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查并重的做法，在日常監(jiān)督的同時，通過專項(xiàng)檢查和企業(yè)延伸檢查，對其執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。

二、進(jìn)一步調(diào)整監(jiān)管事項(xiàng)，切實(shí)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到預(yù)算監(jiān)管上來

（一）建立和完善覆蓋所有政府性資金和財政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制

在調(diào)整完善專員辦各項(xiàng)審核審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到預(yù)算監(jiān)管上來，通過重點(diǎn)研究在財政資金運(yùn)行全過程中財政監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)、切入點(diǎn)，全面分析研究預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的相互關(guān)系，將預(yù)算監(jiān)督貫穿于財政管理的體制、機(jī)制和改革的總體設(shè)計之中，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的同步監(jiān)督。專員辦的職責(zé)所在，關(guān)注的重點(diǎn)是預(yù)算執(zhí)行的跟蹤問效和績效監(jiān)督。跟蹤問效就是通過建立重點(diǎn)資金項(xiàng)目庫，對重點(diǎn)項(xiàng)目和資金實(shí)施跟蹤監(jiān)控，以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高財政決策水平和財政資金使用效益?？冃ПO(jiān)督一方面應(yīng)引進(jìn)績效管理理念，研究制定績效評價體系。通過預(yù)算績效評價體系分析評價財政分配資金的合規(guī)性、合理性和有效性，了解財政支出在相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)行業(yè)所起的作用，評價財政支出產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，以及對社會經(jīng)濟(jì)生活所產(chǎn)生的影響。另一方面，應(yīng)引進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)出預(yù)算的理念和方法，通過對預(yù)算支出的產(chǎn)出和成果兩個方面進(jìn)行評估，強(qiáng)化政府預(yù)算的績效考核。

（二）研究開發(fā)中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管信息系統(tǒng)

建議財政部可整合專員辦現(xiàn)有的銀行賬戶管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)，開發(fā)中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)具體包括基層預(yù)算單位的基本情況（含單位職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、接受專員辦等外部檢查情況等）、財務(wù)管理（含中央財政撥款、地方政府補(bǔ)助、自籌資金等三個模塊）、銀行賬戶管理、國有資產(chǎn)管理、非稅收入管理、預(yù)算申報、預(yù)算執(zhí)行等相關(guān)模塊。同時組織各地專員辦（包括尚未試點(diǎn)的專員辦）充實(shí)完善各基層預(yù)算單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以便于財政部及時掌握各基層預(yù)算單位的基礎(chǔ)信息。最后根據(jù)系統(tǒng)提示的預(yù)警信息，有針對性地組織專員辦開展中央基層預(yù)算單位的監(jiān)督檢查，通過檢查進(jìn)一步保證系統(tǒng)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整專員辦審核審批事項(xiàng)

及時梳理專員辦的審核、審批事項(xiàng)，調(diào)整優(yōu)化日常監(jiān)管方式，針對不同類型資金分類監(jiān)管，部分存在監(jiān)管風(fēng)險的審批事項(xiàng)建議改為事后監(jiān)督檢查。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管試點(diǎn)工作

針對各辦的支出監(jiān)管任務(wù)，工作重點(diǎn)應(yīng)有所側(cè)重。如東部沿海地區(qū)中央資金較少，工作重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重在部門預(yù)算監(jiān)管方面，以突出特色。建議在總結(jié)中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管第一批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推開中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作。

三、加強(qiáng)財政廉政風(fēng)險防控工作，進(jìn)一步深化專員辦內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)

財政廉政風(fēng)險防控不是一蹴而就的短期行為，而是一項(xiàng)動態(tài)的、長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，必須把“動態(tài)查找風(fēng)險、預(yù)警防控風(fēng)險、制度化解風(fēng)險”的理念貫徹始終。謝旭人部長在2011年全國財政反腐倡廉建設(shè)工作會議上特別強(qiáng)調(diào)：“要把全面推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)作為財政反腐倡廉建設(shè)的重要抓手，切實(shí)抓緊抓好；要將建立健全廉政風(fēng)險防控機(jī)制作為推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要手段，促進(jìn)提高財政管理水平?！碑?dāng)前及今后一段時期，必須不斷增強(qiáng)政治意識、大局意識和責(zé)任意識，堅(jiān)持以廉政風(fēng)險防控工作為抓手，進(jìn)一步深化專員辦內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，不斷提高財政管理科學(xué)化精細(xì)化水平。

（一）加強(qiáng)理想信念、思想道德、文化價值取向的風(fēng)險防控

俗話說：一個人的問題是個人問題，幾個人的問題是領(lǐng)導(dǎo)問題，一群人的問題是制度問題，一代人的問題是文化問題。當(dāng)前制定的廉政風(fēng)險防控措施主要偏重于業(yè)務(wù)風(fēng)險防控、崗位職責(zé)風(fēng)險防控和財政制度風(fēng)險防控，但決定財政干部有無風(fēng)險的，根本還是靠理想信念、思想道德、文化素質(zhì)的支撐，因此，要密切關(guān)注干部在這三個方面存在的問題，采取有效的防控措施。

（二）采取三項(xiàng)措施，及時有效化解廉政風(fēng)險

1、前期預(yù)防措施。針對廉政風(fēng)險點(diǎn)采取相應(yīng)的預(yù)防措施，制定具體的操作辦法，綜合運(yùn)用各種工作手段，主動防范思想道德風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險和崗位職責(zé)風(fēng)險，最大限度降低腐敗行為發(fā)生的可能性。同時，加強(qiáng)對腐敗跡象的分析界定，對其表現(xiàn)形式建立目錄，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開，及時發(fā)現(xiàn)問題。

2、中期監(jiān)控機(jī)制。通過信息檢測、定期自查和垂直抽查等手段，對日常工作行為、制度機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)、權(quán)力運(yùn)行過程等進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，同時要及時發(fā)現(xiàn)苗頭性傾向性的問題。

3、后期處置措施。針對中期監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)施懲戒性措施，綜合運(yùn)用談心提醒、批評教育、誡勉談話、限期整改、組織處理等方式，對各種腐敗跡象及時進(jìn)行預(yù)警處置。督促收到處置的黨員干部向組織講清問題、剖析原因，達(dá)到化解風(fēng)險、制止苗頭的目的。

（三）加強(qiáng)信息公開，增強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的透明度

陽光是最好的防腐劑。所以，應(yīng)進(jìn)一步推行包括政策公開、執(zhí)行公開、服務(wù)公開三個方面的財政政務(wù)公開，增加廉政風(fēng)險防范的透明度，使廣大人民群眾真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，便于干部自律和群眾監(jiān)督。

（四）利用現(xiàn)代技術(shù)，提高廉政風(fēng)險防范的實(shí)效性

運(yùn)用以信息化為代表的現(xiàn)代技術(shù)，可以有效打破信息盲區(qū)，延伸監(jiān)督監(jiān)控的范圍和領(lǐng)域，科學(xué)分解和設(shè)置權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的全程監(jiān)督和實(shí)時監(jiān)控，確保防范措施和具體業(yè)務(wù)工作的同步推進(jìn)。積極探索使用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過程序?qū)⒘L(fēng)險防范管理工作成果固化到計算機(jī)管理流程中，把制度的監(jiān)督與技術(shù)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，做到權(quán)力運(yùn)行“留痕存跡”，切實(shí)增強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗的效果。

財政部駐廈門專員辦)