從“公共財(cái)政”走向“民生財(cái)政”

■劉尚希

從“公共財(cái)政”走向“民生財(cái)政”

■劉尚希

作為改革開(kāi)放以來(lái)培養(yǎng)出來(lái)的新一代博士，他注重經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的實(shí)踐性和本土性，從我國(guó)改革與發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，撰寫了一系列論著、論文、調(diào)研報(bào)告和政策建議。其主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)體現(xiàn)在收入分配循環(huán)理論的研究、公共風(fēng)險(xiǎn)理論的研究、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論的研究、公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的研究等四個(gè)方面。

一、公共財(cái)政的演進(jìn)過(guò)程

解決現(xiàn)實(shí)的財(cái)政問(wèn)題要將其和理論聯(lián)系起來(lái)。要善于把現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題上升到理論的角度去進(jìn)行思考。以不同的視角看問(wèn)題就是用不同的理論去解釋問(wèn)題?？磫?wèn)題的角度實(shí)際來(lái)源于理論。現(xiàn)在的財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論大多來(lái)自于西方國(guó)家，而這些理論能否解釋中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，值得懷疑。任何一種理論，都有其形成的特定環(huán)境。這種環(huán)境包括它的歷史、文化、政治、社會(huì)等等因素，從而形成多種差異，因此不能一味接受。真正的科學(xué)精神是質(zhì)疑、探索，不輕易相信任何現(xiàn)成的結(jié)論。在此，筆者將重提在我國(guó)廣為流傳的一個(gè)概念，或者說(shuō)財(cái)政理論——即公共財(cái)政理論。通過(guò)研習(xí)這一理論來(lái)更加深刻地認(rèn)識(shí)或理解當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

當(dāng)前提出“民生財(cái)政”是不是意味著“公共財(cái)政”從此退出歷史舞臺(tái)？?jī)烧呤鞘裁搓P(guān)系？現(xiàn)在要全面建設(shè)民生財(cái)政，那民生財(cái)政究竟是什么？這就需要我們從理論層面上深入思考。那么，從公共財(cái)政到民生財(cái)政，這種變化究竟反映了什么實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題？還是純粹的概念變化，“新瓶裝舊酒”還是“新瓶裝新酒”？

這就涉及財(cái)政學(xué)的一些基本問(wèn)題。首先需要把公共財(cái)政這個(gè)概念放到特定的語(yǔ)境下去理解。從概念本身來(lái)看，財(cái)政與公共財(cái)政差別不大，因此，當(dāng)公共財(cái)政這個(gè)概念剛剛提出來(lái)的時(shí)候，就有專家學(xué)者認(rèn)為這是多此一舉。從財(cái)政到公共財(cái)政，從語(yǔ)義上講，的確可以通用。但從改革的語(yǔ)境下來(lái)看，從財(cái)政到公共財(cái)政，反映了一種顛覆性的變化。接下來(lái)要詳細(xì)地解釋這個(gè)問(wèn)題。

（一）公共財(cái)政演進(jìn)的歷史背景

要從改革的角度來(lái)把握財(cái)政到公共財(cái)政的這種變化。改革開(kāi)放30多年的改革路徑大體上是這樣的：高度集中、集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展形成障礙，于是要進(jìn)行改革，從財(cái)政來(lái)說(shuō)就是通過(guò)改變統(tǒng)收統(tǒng)支體制，對(duì)社會(huì)的各個(gè)層面進(jìn)行讓利。中央給地方讓利，政府對(duì)企業(yè)讓利，企業(yè)也給個(gè)人讓利。

改革的展開(kāi)有賴于對(duì)社會(huì)各方面提供看得見(jiàn)的物質(zhì)利益，并以此來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)中每一個(gè)人的積極性。因此最開(kāi)始的改革實(shí)際上就是讓利。人類社會(huì)發(fā)展到今天這個(gè)階段，人的積極性和物質(zhì)利益是緊密聯(lián)系在一起的。符合經(jīng)濟(jì)學(xué)里講的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。改革的順序首先從農(nóng)村開(kāi)始，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、大包干。使農(nóng)民的自身努力和勞動(dòng)成果掛鉤。然后對(duì)企業(yè)讓利，給利潤(rùn)留成，也就是讓企業(yè)的努力和企業(yè)的所得掛起鉤來(lái)，利潤(rùn)留成可以用于福利，可以用來(lái)發(fā)獎(jiǎng)金，企業(yè)可以有自主權(quán)。當(dāng)然當(dāng)時(shí)的情況，自主權(quán)不是很大。這個(gè)時(shí)候企業(yè)的積極性就出來(lái)了。將職工待遇同個(gè)人努力掛鉤，從而也調(diào)動(dòng)了工人的生產(chǎn)積極性。

事實(shí)上，這一時(shí)期由于在國(guó)家層面還沒(méi)能明確自身的發(fā)展和改革目標(biāo)，政府職能不明確造成了財(cái)政職能也難以確定。直到1992年鄧小平南巡，進(jìn)一步解放思想，才將涉及國(guó)家意識(shí)形態(tài)的核心問(wèn)題——計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系——給出定論。而后，鄧小平講話精神成為十四大的主旨，即提出了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)概念從此不再和意識(shí)形態(tài)掛鉤了，才給我國(guó)發(fā)展給出了一個(gè)明確的定位：也就是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這句話誰(shuí)都知道，問(wèn)題是怎么真正去理解市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。到現(xiàn)在，對(duì)這句話也許仍有很多人并不一定理解得很透徹。為了讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府需要給市場(chǎng)讓出足夠的發(fā)展空間。相應(yīng)地，政府財(cái)政就要退出，退出的過(guò)程同時(shí)也就是我國(guó)財(cái)稅系統(tǒng)改革的過(guò)程。

1994年分稅制改革就是為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。分稅制是有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，符合市場(chǎng)化改革的要求。分稅制的改革解決了兩個(gè)問(wèn)題：一是增強(qiáng)了中央的政治控制力，有利于整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。二是分稅制有助于推動(dòng)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一完整的市場(chǎng)體系形成。這之前的“分灶吃飯”制度強(qiáng)化了地方主義，引發(fā)了地方政府各種各樣的區(qū)域割據(jù)和行政封鎖，妨礙資源、商品在全國(guó)的流動(dòng)、組合，而分稅制打破了或大大減少了這類封鎖，讓資源與商品得以順利地在全國(guó)市場(chǎng)中流通。1994年同時(shí)進(jìn)行的稅制改革也為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供了一個(gè)更好的稅收環(huán)境，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用有了更大的空間。

（二）公共財(cái)政的職能定位

既然政府當(dāng)前的任務(wù)就是維護(hù)市場(chǎng)秩序、培育市場(chǎng)能力，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，那么財(cái)政也應(yīng)當(dāng)明確自身的職能范圍。1998年將過(guò)去所說(shuō)的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”改為“公共財(cái)政”，這意味著財(cái)政的作用范圍有了一個(gè)巨大的變化，從無(wú)所不包轉(zhuǎn)變到公共領(lǐng)域，解決公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。財(cái)政退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，開(kāi)始轉(zhuǎn)向關(guān)注公共領(lǐng)域。“公共領(lǐng)域”指的是市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，也就是所謂市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。但市場(chǎng)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域并非涇渭分明，其邊界是隨著時(shí)代變遷而不斷變化的。在具體操作中，要在一定理論指導(dǎo)下依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況去作出判斷。

例如英國(guó)維多利亞時(shí)代，按照當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)意味著懶惰，認(rèn)為這是個(gè)人品質(zhì)的問(wèn)題。但隨著工業(yè)革命的深入，社會(huì)不斷進(jìn)步，無(wú)關(guān)個(gè)人稟賦的結(jié)構(gòu)性失業(yè)逐漸增多，引發(fā)了極多的社會(huì)公平問(wèn)題。于是政府開(kāi)始介入并進(jìn)行干預(yù)，失業(yè)的問(wèn)題也就由原先的市場(chǎng)問(wèn)題變成了公共問(wèn)題。

西方經(jīng)濟(jì)理論的一個(gè)核心問(wèn)題，就是探討政府與市場(chǎng)的關(guān)系，也就是界定“公共領(lǐng)域”的問(wèn)題。就此而言，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)從過(guò)去到現(xiàn)在的各種流派實(shí)際上都?xì)w為兩派：一派站在市場(chǎng)一邊，更相信市場(chǎng)，主張讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。另一派則希望政府能發(fā)揮更多的作用。即一派是偏向于市場(chǎng)，而另一派是偏向于政府。市場(chǎng)派就是偏向于更多的自由，自由主義、新自由主義實(shí)際上都持這一觀點(diǎn)，它寧愿相信市場(chǎng)也不愿相信政府。另一派則認(rèn)為脫離政府監(jiān)管的市場(chǎng)會(huì)亂套。例如馬克思就是最典型的不相信市場(chǎng)，他不但不相信市場(chǎng)，還要滅絕市場(chǎng)，所以在馬克思理論指導(dǎo)下的國(guó)家在起步時(shí)基本上都沒(méi)有開(kāi)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，都采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，商品貨幣在日常經(jīng)濟(jì)生活中被取消，貨幣僅僅是用來(lái)記賬的符號(hào)。在那個(gè)時(shí)候馬克思是市場(chǎng)最極端的否定者。但大多數(shù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是持其中的調(diào)和觀點(diǎn)，就像凱恩斯認(rèn)為在市場(chǎng)失靈的時(shí)候，就需要政府。

回到財(cái)政改革來(lái)看，因?yàn)楣彩聞?wù)、公共服務(wù)在特定的歷史階段具體包含的內(nèi)容是不同的，公共財(cái)政改革也是在特定條件下產(chǎn)生的一個(gè)具有時(shí)代特征的改革，其實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是通過(guò)財(cái)政改革來(lái)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)各個(gè)主體產(chǎn)生的公共需求，其理論導(dǎo)向解釋了在市場(chǎng)條件下財(cái)政的職能和行使職能的手段。

公共財(cái)政改革導(dǎo)致了兩個(gè)顛覆性的變化：一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，二是政府與社會(huì)民眾的關(guān)系。在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府能干的由政府干，政府干不了的才交給市場(chǎng)。所以，我國(guó)在過(guò)去盡可能地實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在改革開(kāi)放初期，還是以計(jì)劃為主，市場(chǎng)為輔，其邏輯的出發(fā)點(diǎn)是政府。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下就顛倒過(guò)來(lái)，市場(chǎng)能干的由市場(chǎng)干，市場(chǎng)干不了的才交給政府去做，主次關(guān)系、邏輯關(guān)系徹底顛倒，資源配置的主體發(fā)生了改變，由政府第一位、市場(chǎng)第二位變?yōu)槭袌?chǎng)第一位、政府第二位。在政府與社會(huì)民眾的關(guān)系上也有一個(gè)顛倒性的變化，由過(guò)去的國(guó)家本位變成了現(xiàn)在的民眾本位，即財(cái)政的人民主權(quán)。

公共財(cái)政解決了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系，也提出了人民主權(quán)的思想，推進(jìn)了我國(guó)財(cái)政民主化、科學(xué)化進(jìn)程。

（三）公共財(cái)政的缺陷

公共財(cái)政確實(shí)有其進(jìn)步性，它凸顯了財(cái)政的“公共性”，適應(yīng)了當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但其理論缺陷也十分明顯。當(dāng)前的財(cái)政學(xué)是屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用學(xué)科類別，而其性質(zhì)卻與經(jīng)濟(jì)學(xué)根本不同，即使把財(cái)政學(xué)改叫“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”也無(wú)法把它歸類到經(jīng)濟(jì)學(xué)之中去。這種錯(cuò)誤的歸類使財(cái)政理論不可避免地帶有先天的缺陷。

1、泛市場(chǎng)化帶來(lái)的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的不僅僅是一種資源配置機(jī)制，而且也形成了一種市場(chǎng)主義思維，一切都是圍繞市場(chǎng)來(lái)觀察和分析，變成了我們社會(huì)思維空間的唯一中心。其實(shí)，市場(chǎng)化與公共化是并存的，二者是一個(gè)整體的兩個(gè)中心，就像一個(gè)橢圓的兩個(gè)焦點(diǎn)。當(dāng)把橢圓變成圓之后，公共財(cái)政的邏輯起點(diǎn)就只剩下了“市場(chǎng)失靈”，把公共領(lǐng)域變成了邊緣領(lǐng)域，市場(chǎng)取得了各個(gè)方面的“優(yōu)先權(quán)”，泛市場(chǎng)化也就應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)過(guò)度市場(chǎng)化的現(xiàn)象。如果不是從市場(chǎng)失靈出發(fā)，而是用公共化思維去看待市場(chǎng)與政府的關(guān)系，則會(huì)是另一種理論圖景。公共性從話語(yǔ)上說(shuō)，是一個(gè)與市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的概念。而市場(chǎng)失靈，實(shí)質(zhì)上是不存在的，是用“市場(chǎng)萬(wàn)能”這把尺子衡量的一種結(jié)果，也是由于泛市場(chǎng)的思維導(dǎo)致的?！笆袌?chǎng)失靈”這一概念在我國(guó)廣泛流行，實(shí)際上反映了我國(guó)對(duì)于公共領(lǐng)域的理解還不夠深、不夠全面。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)源自西方，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，政府和市場(chǎng)是對(duì)立的。這種“對(duì)立”的思維在西方根深久遠(yuǎn)。而中國(guó)講求人與自然、人與社會(huì)、人與自我的和諧，不會(huì)在自身學(xué)說(shuō)中將事物對(duì)立。西方的“外向追問(wèn)”思維促成了科學(xué)理性，這種理性思維造成其以對(duì)立的觀點(diǎn)看待整個(gè)世界，人與自然是對(duì)立的。這種對(duì)立的思維被帶進(jìn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的對(duì)立。

從亞當(dāng)·斯密到凱恩斯，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)始終認(rèn)為政府與市場(chǎng)的關(guān)系是相互對(duì)立的，其區(qū)別只是所站的立場(chǎng)是傾向市場(chǎng)還是政府。在改革開(kāi)放初期，我國(guó)也曾一度認(rèn)為市場(chǎng)與政府的關(guān)系只能是對(duì)立。其實(shí)，從更宏觀，或者說(shuō)從整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)來(lái)看，市場(chǎng)與政府這兩個(gè)要素是不可分割的，一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既離不開(kāi)市場(chǎng)的作用，也離不開(kāi)政府的作用，而且哪方面多了或者少了都不行。不從公共領(lǐng)域角度來(lái)看待國(guó)家財(cái)政的必要性，而只是從彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的角度來(lái)理解，是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)急需解決的一大基本問(wèn)題。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)的財(cái)政學(xué)被邊緣化了，應(yīng)該將財(cái)政學(xué)從經(jīng)濟(jì)學(xué)中獨(dú)立出來(lái)，形成自己的學(xué)科體系，將財(cái)政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)分開(kāi)考慮并加以研究。

2、公共財(cái)政的理論局限性。公共財(cái)政存在著哲學(xué)架構(gòu)上的物質(zhì)本位傾向，要求一切為了生產(chǎn)，為了創(chuàng)造更多的財(cái)富，為了GDP增長(zhǎng)，一切都應(yīng)該是服務(wù)于生產(chǎn)的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)是物質(zhì)本位的，歸類為經(jīng)濟(jì)學(xué)的財(cái)政學(xué)也自然是物質(zhì)本位的?！拔镔|(zhì)文明”的過(guò)度擴(kuò)張，漸漸形成了一種物質(zhì)至上的人類文化。其缺陷是不言而喻的，忽略了生產(chǎn)財(cái)富，創(chuàng)造GDP的目的是什么，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入各種各樣的危機(jī)之中。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源是生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)一旦變成了為生產(chǎn)而生產(chǎn)，追求財(cái)富成為目的本身，就會(huì)因消費(fèi)的不足導(dǎo)致失衡，最終使整個(gè)系統(tǒng)崩潰。例如美國(guó)利用其發(fā)達(dá)的消費(fèi)金融業(yè)，掩蓋了消費(fèi)不足，美國(guó)人大都是靠借貸來(lái)支撐消費(fèi)的。中國(guó)的傳統(tǒng)消費(fèi)文化并不習(xí)慣通過(guò)金融方式來(lái)彌補(bǔ)購(gòu)買力的不足，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入，消費(fèi)金融也在中國(guó)不斷發(fā)展開(kāi)來(lái)。眾所周知的美國(guó)次貸危機(jī)，一爆發(fā)就從美國(guó)迅速向全球蔓延，演變?yōu)閲?guó)際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)相互疊加的復(fù)合型危機(jī)。這再次證明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)在物質(zhì)主義的支配下，危機(jī)是無(wú)法避免的，任何制度都無(wú)法挽救它走向覆滅的命運(yùn)。

地球上的資源對(duì)人口以及創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的容納量是有限的，當(dāng)超過(guò)平衡點(diǎn)時(shí)就會(huì)給人類帶來(lái)災(zāi)難。可是現(xiàn)在的物質(zhì)至上的文化和價(jià)值觀使得人類還是在片面追求物質(zhì)文明。人類發(fā)展的現(xiàn)行階段仍是物質(zhì)文明階段，世界各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)是物質(zhì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，而全球化也是物質(zhì)主義的全球化。在商業(yè)社會(huì)中，人類本身也物質(zhì)化，喪失人格成為生產(chǎn)要素。為了創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富，一切都可以讓路。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，各種社會(huì)問(wèn)題也開(kāi)始凸顯，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。長(zhǎng)此以往，人類就是在自我毀滅。

公共財(cái)政理論受其影響，也徹底納入到了物質(zhì)本位的邏輯體系之中，財(cái)政職能都是基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)核心而展開(kāi)的，即使涉及到分配公平、公共消費(fèi)之類的問(wèn)題，也是為物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造服務(wù)的，正如消費(fèi)是增長(zhǎng)的手段一樣，手段與目的徹底顛倒了。“公共財(cái)政”從我國(guó)一誕生，就打上GDP增長(zhǎng)主義的深深烙印。為增長(zhǎng)服務(wù)成為財(cái)政的焦點(diǎn)，為人服務(wù)卻被忽略了。

二、走向民生財(cái)政

物質(zhì)本位、生產(chǎn)本位是當(dāng)前公共財(cái)政的局限性所在。那么順應(yīng)時(shí)代發(fā)展而新提出的“民生財(cái)政”這一口號(hào)，無(wú)意之中為解決了上述問(wèn)題找到了新思路。

（一）民生財(cái)政的理論基礎(chǔ)

首先，民生財(cái)政解釋了財(cái)政的終極價(jià)值。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步以及開(kāi)展財(cái)政工作的意義何在，是為誰(shuí)服務(wù)的？這是一個(gè)一直以來(lái)被忽視的問(wèn)題。盡管我國(guó)現(xiàn)在提出要科學(xué)發(fā)展，但落在具體操作中往往演變?yōu)槲镔|(zhì)的科學(xué)發(fā)展。從前羅馬俱樂(lè)部曾提出過(guò)“增長(zhǎng)的極限”報(bào)告，他們認(rèn)為資源是有限的，不能經(jīng)受人類的無(wú)限制發(fā)展，因此不能無(wú)限地追求財(cái)富，要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)本位的發(fā)展觀。

而民生財(cái)政就是基于 “以人為本”的財(cái)政，區(qū)別于“以物為本”的財(cái)政觀。這也是契合馬克思主義理論的，《共產(chǎn)黨宣言》中提出的觀點(diǎn)就是讓每一個(gè)人都能夠得到自由發(fā)展。這是對(duì)終極價(jià)值問(wèn)題的解釋。民生，實(shí)際上是一種普世價(jià)值，也就是合理解決人的生存問(wèn)題以及在生存基礎(chǔ)上合理發(fā)展的問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度去理解，民生的載體是消費(fèi)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看消費(fèi)是增長(zhǎng)的動(dòng)力，擴(kuò)大消費(fèi)便是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。順著經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，單純地把消費(fèi)當(dāng)成拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，而不會(huì)將其真正作用于人。從社會(huì)學(xué)來(lái)看，民生所依托的消費(fèi)實(shí)際上是人的發(fā)展，是社會(huì)成員素質(zhì)、能力提升的過(guò)程。這不僅僅涉及物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi)，同時(shí)還包含培養(yǎng)人的技能，提高人的文化素質(zhì)。從社會(huì)的角度看，消費(fèi)就是人的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程，是人力資源的重塑過(guò)程，體現(xiàn)的是人的全面發(fā)展過(guò)程。從哲學(xué)的層面來(lái)看，消費(fèi)是目的，是生產(chǎn)這個(gè)手段的目的。從哲學(xué)上講，社會(huì)財(cái)富的價(jià)值實(shí)現(xiàn)只有通過(guò)消費(fèi)過(guò)程才能完成。

（二）民生財(cái)政的職能

民生財(cái)政就是要擺脫物本位，變成人本位。從中國(guó)現(xiàn)階段來(lái)看，正是轉(zhuǎn)變的好時(shí)機(jī)。以人為本的財(cái)政，不只是解決出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的問(wèn)題，而是要減少社會(huì)成員面臨的各種不確定性及其導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。人的發(fā)展過(guò)程，本質(zhì)上就是防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，不過(guò)是為了讓人擺脫對(duì)自然的過(guò)度依賴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，具體來(lái)說(shuō)，民生財(cái)政就是站在人的視角來(lái)觀察、發(fā)現(xiàn)和防范威脅人發(fā)展的各種風(fēng)險(xiǎn)。

從全社會(huì)來(lái)看，人的發(fā)展面臨著微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)和宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，這各有三個(gè)方面。

1、微觀層面的三大風(fēng)險(xiǎn)。一是可獲得性風(fēng)險(xiǎn)。通俗地說(shuō)是沒(méi)有錢的風(fēng)險(xiǎn)。人的生存依賴于勞動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一旦失業(yè)，就意味著沒(méi)有收入，就不能獲得生存。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在優(yōu)勝劣汰，社會(huì)總會(huì)有一部分人因各種原因而失去勞動(dòng)的機(jī)會(huì)，從而產(chǎn)生可獲得性風(fēng)險(xiǎn)。二是可及性風(fēng)險(xiǎn)，也就是有錢也買不到的風(fēng)險(xiǎn)。例如，良好的生態(tài)與環(huán)境、潔凈的空氣與水，不是有錢可以買到的。三是信息不對(duì)稱引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)化生產(chǎn)帶來(lái)社會(huì)分工，因此個(gè)體間的信息是不對(duì)稱的，我們所消費(fèi)的對(duì)象都是別人給我們生產(chǎn)的，我們所享受的服務(wù)都是別人提供的，在一個(gè)分工越發(fā)細(xì)化的社會(huì)中，我們每一個(gè)人都依賴于社會(huì)、市場(chǎng)而存在，由此產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。

2、宏觀層面的三大風(fēng)險(xiǎn)。一是生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，由于經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)化大生產(chǎn)的需要，生產(chǎn)與消費(fèi)是不會(huì)自動(dòng)銜接的，生產(chǎn)和消費(fèi)總是存在著天然要分離的傾向，從而誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。二是消費(fèi)不平等風(fēng)險(xiǎn)，也就是消費(fèi)的差距。收入差距的加大會(huì)自然而然地導(dǎo)致消費(fèi)差距的不斷擴(kuò)大，這本身無(wú)可厚非。但當(dāng)危及一部分社會(huì)成員的生存與發(fā)展時(shí)，就會(huì)演變?yōu)槲＜吧鐣?huì)的風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)大的消費(fèi)差距，就會(huì)動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。三是消費(fèi)不安全風(fēng)險(xiǎn)，這與微觀層面的信息不對(duì)稱是相聯(lián)系的，這種消費(fèi)不安全不僅僅來(lái)自于信息不對(duì)稱，還來(lái)自于技術(shù)進(jìn)步的不確定性，例如轉(zhuǎn)基因食品是否安全。

總之民生財(cái)政的職能歸結(jié)起來(lái)就是要為民生這個(gè)目的去防控這些公共風(fēng)險(xiǎn)。這就需要轉(zhuǎn)換財(cái)政的視角和工作的著力點(diǎn)，財(cái)政的這種職能轉(zhuǎn)換，即從生產(chǎn)本位轉(zhuǎn)為消費(fèi)本位。只有從消費(fèi)入手，才能真正想到人的問(wèn)題；只有財(cái)政從確定性思維為主變到不確定性思維為主，才有可能防范對(duì)人的各種風(fēng)險(xiǎn)。我們長(zhǎng)期形成的是一種確定性的思維，例如手段與目的之間的關(guān)系，傳統(tǒng)思維是確定的關(guān)系，似乎有了這個(gè)手段，目的就會(huì)實(shí)現(xiàn)；有了GDP的增長(zhǎng)，大家的生活就會(huì)好起來(lái)，這就是一種確定性的思維。而實(shí)際上它們之間是一種不確定的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，大家的生活未必都會(huì)好起來(lái)。因此，按照確定性思維設(shè)計(jì)的體制容易引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政的職能轉(zhuǎn)換，要從過(guò)去長(zhǎng)期倡導(dǎo)的找規(guī)律，按照規(guī)律辦事，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)不確定性，去防范因各種不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。也就是從體制機(jī)制上來(lái)防控不確定性帶來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

民生財(cái)政的體制機(jī)制設(shè)計(jì)要作用于人。要從人的角度來(lái)考慮所有問(wèn)題。那么財(cái)政的績(jī)效也要從民生來(lái)衡量，要落到人身上，從人的能力的差距的縮小，不確定性的降低，公共風(fēng)險(xiǎn)的最小化來(lái)考慮財(cái)政工作的績(jī)效。不然。這個(gè)績(jī)效是沒(méi)有用的。例如我國(guó)現(xiàn)在的績(jī)效理念已經(jīng)陷入了一個(gè)誤區(qū)，關(guān)注了某一種支出、某一個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效，而忽略了整體的績(jī)效。

走向民生財(cái)政，不僅僅會(huì)涉及到財(cái)政的收收支支，還涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等各個(gè)社會(huì)學(xué)科。因此，要廣泛吸納各學(xué)科的知識(shí)和成果，并將其轉(zhuǎn)化為民生財(cái)政的理論基礎(chǔ)，用發(fā)展的眼光來(lái)看待民生財(cái)政的建設(shè)，認(rèn)真摸索、大膽創(chuàng)新，走出一條以人為本的民生財(cái)政之路。

（依據(jù)錄音整理）

劉尚希,1964年9月出生，湖南省桃江縣人。現(xiàn)任財(cái)政部財(cái)政科研所副所長(zhǎng)、研究員、研究生部教授、博士生導(dǎo)師，是國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家；主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風(fēng)險(xiǎn)、公共財(cái)政、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共分配、公共政策等；曾出訪過(guò)美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、阿根廷、土耳其、澳大利亞、南非等二十多個(gè)國(guó)家，對(duì)國(guó)外同領(lǐng)域的問(wèn)題有較廣泛的了解；調(diào)查研究的足跡遍及全國(guó)所有的省市，并在二十幾個(gè)省市政府部門及大學(xué)做過(guò)專題性學(xué)術(shù)演講；多次主持或參與國(guó)內(nèi)重大課題研究和國(guó)際合作課題研究。

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）