由澳大利亞公共機(jī)構(gòu)監(jiān)管策略管理引發(fā)的思考和啟示

■張鳳玲/財(cái)政部駐海南專員辦監(jiān)察專員

由澳大利亞公共機(jī)構(gòu)監(jiān)管策略管理引發(fā)的思考和啟示

■張鳳玲/財(cái)政部駐海南專員辦監(jiān)察專員

一、澳大利亞公共機(jī)構(gòu)監(jiān)管策略管理理念及模型

（一）策略管理理念的產(chǎn)生背景及內(nèi)涵

自20世紀(jì)80年代以來，傳統(tǒng)的行政管理模式因過分關(guān)注內(nèi)部問題、短期行為、無效率等導(dǎo)致公眾的批評，許多發(fā)達(dá)國家公共部門開始了以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式的探索和變革。澳大利亞、新西蘭兩國的公共管理變革開始較早，通過多年的實(shí)踐探索，逐步形成了一套較為成形的理念，即公共管理較之傳統(tǒng)的模式是一種更具有戰(zhàn)略性和結(jié)果導(dǎo)向的決策方法，關(guān)注權(quán)力與責(zé)任的一致性，趨向于更多的績效考量，更廣泛地運(yùn)用市場來提供公共服務(wù)等。

在這樣的變革理念下，政府已經(jīng)把長期計(jì)劃和戰(zhàn)略管理的開發(fā)確立為其施政的目標(biāo)。策略管理涉及機(jī)構(gòu)和組織的根本性決策和行動，通過策略管理，塑造并指引確立一個組織的性質(zhì)、工作目標(biāo)及開展這些工作的背景原因，分析市場環(huán)境中組織的優(yōu)勢、缺點(diǎn)、機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)是什么，運(yùn)用寬泛的方法明確組織的宗旨以及實(shí)現(xiàn)宗旨的途徑，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)前決策對未來的影響?；谶@樣的背景、理念和實(shí)踐，澳新政府學(xué)院院長菲爾斯教授提出了公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)管策略模型和框架。

（二）監(jiān)管策略模型

菲爾斯教授認(rèn)為，在通常情況下，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府部門或公共機(jī)構(gòu)都面臨三個關(guān)鍵問題：即：應(yīng)該做什么（什么是對公眾有價(jià)值的），可以做什么（什么是法律政策允許或要求做的），能夠做什么（政府機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有資源和權(quán)力有可能做到的），需要什么樣的合作（幫助實(shí)現(xiàn)目標(biāo)）。他側(cè)重以公共監(jiān)管為對象，提出了解決這三個主要問題的模型，見下圖一：

圖一：

在模型中，他提出了影響監(jiān)管策略的三個主要變量以及變量之間的關(guān)系和合作者的概念。每個變量本身對于政府公共機(jī)構(gòu)決策分析都具有重要的價(jià)值。綜述為：

1、公共價(jià)值。公共價(jià)值是指一個國家的政府機(jī)構(gòu)通過提供服務(wù)、法律監(jiān)管和其他措施為公眾創(chuàng)造的集體價(jià)值。它回答的是公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么的問題。每個公共組織的存在都應(yīng)該為公眾創(chuàng)造價(jià)值，與私營機(jī)構(gòu)用產(chǎn)出和利潤來衡量其價(jià)值相比，公共機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)很大程度上取決于其所取得的成果，該成果通常也由其直接產(chǎn)出來衡量，如醫(yī)院的數(shù)量、畢業(yè)生的數(shù)量等。在可能情況下，公共部門的最佳衡量方式是對經(jīng)濟(jì)和社會成果的貢獻(xiàn)，而且還附帶有一系列附加因素來決定其對公眾的價(jià)值，附加的關(guān)鍵因素是公平、適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用政府權(quán)力及程序公正和結(jié)果的公平。

菲爾斯教授認(rèn)為，在確定了公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么之后，如何衡量具體的產(chǎn)出和成果是幾乎所有公共管理領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。然而在衡量產(chǎn)出和成果及他們的重要性方面，還存在著特殊的難題。如高訴訟率意味著成功還是失??？如何判斷政府機(jī)構(gòu)的行為對成果的影響程度？需在策略管理中予以關(guān)注。

2、授權(quán)環(huán)境。公眾是公共價(jià)值以及政府機(jī)構(gòu)合法性和權(quán)威性的最終裁判。公眾的偏好通過法律、法規(guī)和其他指令、預(yù)算、授予政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利及許多或明或暗的公共價(jià)值表達(dá)出來。授權(quán)環(huán)境回答的是公共機(jī)構(gòu)可以做什么的問題。授權(quán)環(huán)境及權(quán)力的來源和合法性決定了公共價(jià)值和政府機(jī)構(gòu)的授權(quán)行為。

一些政府公共機(jī)構(gòu)認(rèn)為他們的任務(wù)僅僅是執(zhí)行其所處授權(quán)環(huán)境所發(fā)出的指令，沒有必要深究其背后的政治驅(qū)動因素。然而，來自授權(quán)環(huán)境的指令經(jīng)常是不清晰、不完整的、甚至是模棱兩可相互矛盾的，因此，對指令的理解需先理解授權(quán)環(huán)境。當(dāng)一個組織設(shè)計(jì)未來若干年度的策略時(shí)，需要考慮授權(quán)環(huán)境的未來變化及可能導(dǎo)致其改變的因素。如政府的政策需要、政治黨派的態(tài)度、社會公眾的態(tài)度、利益集團(tuán)、媒體、偶然事件、外部壓力如國際影響等，都可能是授權(quán)環(huán)境和相關(guān)法律及政策改變的重要驅(qū)動因素。

3、運(yùn)營能力。策略的制定必須符合公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)營能力，它回答的是公共機(jī)構(gòu)能夠做什么的問題。運(yùn)營能力指現(xiàn)在的政府用來開展工作所需的物力、人力、財(cái)力、文化理念及組織機(jī)構(gòu)和安排，同時(shí)也包括公共機(jī)構(gòu)的法律權(quán)力，如調(diào)查權(quán)、決定權(quán)等。進(jìn)行策略分析時(shí)，考察公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)營能力以及權(quán)力和資源的稀缺性是非常必要的。

4、關(guān)于三個變量間的關(guān)系。菲爾斯教授認(rèn)為，模型中的各個變量本身都很重要，由于變量之間互為依存，互相影響，變量之間的關(guān)系也同樣非常重要。

按照模型圖一所示，三者的關(guān)系可以判斷為：①公共價(jià)值由授權(quán)因素決定；②公共機(jī)構(gòu)的資源（權(quán)力）也由授權(quán)因素決定；③公共價(jià)值的大小，除其他因素外，是由運(yùn)營能力來決定的。由此可見，變量之間的相互關(guān)系是相互影響、相互依存的。三者的相互關(guān)系有如下表現(xiàn)形式：

（1）均衡狀態(tài)。圖二表示三者相互協(xié)調(diào)。但均衡狀態(tài)也并不意味著滿意的結(jié)果，有可能是設(shè)置了一個較低的公共價(jià)值。如，20世紀(jì)30年代，凱恩斯提出當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)處于均衡狀態(tài)，而實(shí)際上處于均衡期的失業(yè)率為25%，是經(jīng)濟(jì)學(xué)上一個著名的非最優(yōu)均衡例子。

圖二：

（2）三者關(guān)系出現(xiàn)偏差并導(dǎo)致不穩(wěn)定。首先是公共價(jià)值可能與授權(quán)環(huán)境之間存在的偏差。見圖三。如公共機(jī)構(gòu)依法取得公共價(jià)值的力度可能觸及利益集團(tuán)，而通過授權(quán)環(huán)境的改變而引發(fā)不均衡。但這種不均衡狀態(tài)不會擴(kuò)大，一定會被糾正。

圖三：

其次，公共價(jià)值和運(yùn)營能力之間可能存在偏差。如圖四：

圖四：

如一個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體建立功能齊全的綜合競爭法可能具有很高的公共價(jià)值，但如果缺乏相應(yīng)的運(yùn)營能力去執(zhí)行法律，公共價(jià)值就很難實(shí)現(xiàn)。因此，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要建立相應(yīng)的運(yùn)營能力。

以案例說明三個變量之間關(guān)系的變化狀態(tài)：70年代，澳大利亞國會通過了反壟斷法。一方面，旨在嚴(yán)厲打擊壟斷行為。而另一方面，反壟斷法只是象征性的，旨在告訴公眾法律的通過表明了國會已采取了某些行動，但并不是想真正地使用該法律來打擊那些正在剝削消費(fèi)者、小企業(yè)和農(nóng)場主及阻礙新競爭者參與競爭的強(qiáng)大的壟斷組織。

因此，競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)（現(xiàn)稱為澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會）在使用反壟斷法時(shí)非常膽怯。這就迎合了授權(quán)環(huán)境的真實(shí)愿望：不采取任何嚴(yán)厲的手段來打擊那些強(qiáng)大的、違法的壟斷組織。這就叫 “低水平的平衡點(diǎn)”——根據(jù)授權(quán)環(huán)境的真實(shí)愿望而產(chǎn)生的低水平的公共價(jià)值。

90年代，在新的主席領(lǐng)導(dǎo)下，委員會確定（或認(rèn)為）當(dāng)時(shí)的實(shí)際狀況造成了低水平的公共價(jià)值，其結(jié)果是出現(xiàn)了不可接受的危害反壟斷的行為，產(chǎn)生了將價(jià)格定在大大高于競爭水平上的卡特爾集團(tuán)以及能夠吞噬競爭者的壟斷巨頭，也出現(xiàn)了一系列危害經(jīng)濟(jì)和社區(qū)的其他問題。因此，委員會加強(qiáng)了執(zhí)法力度，起訴了許多秘密定價(jià)的卡特爾集團(tuán)，阻止了主要競爭者之間的壟斷并購企圖，制止了許多限制反壟斷的商業(yè)行為。

然而，由于委員會的行為未能順應(yīng)授權(quán)環(huán)境的真實(shí)愿意，它面臨著政治大佬們的報(bào)復(fù)，比如：更換委員會委員、減少預(yù)算、廢止該法律法規(guī)等等。但是，這次潛在的偏差卻發(fā)生了變化，對這些案件的報(bào)道及對一些大企業(yè)卑劣行為的曝光，為委員會贏得了公眾和媒體的支持，那些本來討好大企業(yè)的政客感到了公眾輿論支持恰當(dāng)有力的執(zhí)法行為。于是，公共價(jià)值階層與授權(quán)環(huán)境階層潛在的偏差得到了糾正，以授權(quán)環(huán)境階層向公共價(jià)值階層靠攏，兩者在一個新的高點(diǎn)交匯。然而，兩個階層的矛盾依然存在。

5、合作者。合作者是被看作能夠駕馭且能夠增加政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營能力，從而贏得最大公共價(jià)值的實(shí)體。這是大多數(shù)公共機(jī)構(gòu)決策中需要考慮的問題，它關(guān)系到為了實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，需要他方進(jìn)行哪些合作，如為實(shí)現(xiàn)遵守法律的目標(biāo)，需要各個企業(yè)、政府其他部門、公民的配合等。

綜上，菲爾斯教授將每個公共機(jī)構(gòu)都會面臨的三個關(guān)鍵問題對應(yīng)為公共價(jià)值（應(yīng)該做什么）、授權(quán)環(huán)境（可以做什么）、運(yùn)營能力（能夠做什么）三個變量，通過對上述所有變量的深入分析，強(qiáng)調(diào)各個變量之間關(guān)聯(lián)的重要性，搭建一個框架為公共機(jī)構(gòu)制定策略提供基礎(chǔ)。該框架內(nèi)可以從多角度來考慮與公共機(jī)構(gòu)工作有關(guān)的重要細(xì)節(jié)，一些機(jī)構(gòu)、學(xué)者、顧問等有關(guān)公共領(lǐng)域決策問題的諸多分析往往只關(guān)注一個變量而忽視合作者的作用等，從而導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)策略管理的偏差或不足。

二、由澳大利亞公共機(jī)構(gòu)監(jiān)管策略模型引發(fā)的思考和啟示

（一）以公共財(cái)政為核心，進(jìn)一步理清財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位、工作目標(biāo)和主要任務(wù)，解決好應(yīng)該做什么的問題

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要組成部分，隨著我國財(cái)政改革與管理的發(fā)展變化和不同時(shí)期社會公眾價(jià)值需求的變化，原有財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)定位和目標(biāo)已不能適應(yīng)發(fā)展的需要。職責(zé)不清、定位不準(zhǔn)必然導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)思想、方法和工作環(huán)節(jié)上的不清晰與低效，容易造成監(jiān)督越位或不到位甚至缺位。因此，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌研究分析目前財(cái)政管理面臨的內(nèi)外部環(huán)境和社會公眾對公共財(cái)政的需求導(dǎo)向，重點(diǎn)按照公共財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)需要、內(nèi)在規(guī)律和管理流程來系統(tǒng)設(shè)計(jì)財(cái)政監(jiān)督的職能定位和切入點(diǎn)，并設(shè)計(jì)出能夠體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督公共價(jià)值和效果的考核指標(biāo)。如檢查發(fā)現(xiàn)并糾正了多少問題、提出的整改意見對改進(jìn)管理和完善政策的推進(jìn)結(jié)果怎樣，以及對提高財(cái)政資金績效的影響程度等。同時(shí)還要對監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否恰當(dāng)運(yùn)用監(jiān)督權(quán)力，保證結(jié)果的客觀公正等進(jìn)行規(guī)范考核。當(dāng)然，作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否查出的問題越多越好呢？筆者認(rèn)為如果問題越查越多，一方面可能反映監(jiān)督的無效，另一方面也反映了政策或制度本身不合乎實(shí)際需修改，這是策劃監(jiān)督目標(biāo)和職責(zé)定位時(shí)應(yīng)因時(shí)因事予以附加考慮的問題。

（二）進(jìn)一步改善財(cái)政監(jiān)督的法律授權(quán)環(huán)境，解決好監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以做什么的問題

財(cái)政監(jiān)督公共價(jià)值的體現(xiàn)受制于授權(quán)環(huán)境。目前我國財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展財(cái)政監(jiān)督工作的主要依據(jù)是 《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《注冊會計(jì)師法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)與部門規(guī)章，條款比較分散，規(guī)定比較原則，與職能設(shè)計(jì)不相匹配，直接影響和制約了監(jiān)督效能。因此在明確財(cái)政監(jiān)督職能定位的同時(shí)，應(yīng)加快相應(yīng)的立法步伐，出臺指導(dǎo)全國的財(cái)政監(jiān)督法律，推進(jìn)《預(yù)算法》、《會計(jì)法》等與財(cái)政監(jiān)督密切相關(guān)的條款修訂，逐步改善財(cái)政監(jiān)督的授權(quán)環(huán)境，使之與公共價(jià)值達(dá)到適度協(xié)調(diào)。

（三）合理配置相應(yīng)的運(yùn)營能力，保障財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)公共價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)，解決好能夠做什么的問題

基于目前我國財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)從五個方面提升財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)營能力。一是要進(jìn)一步完善與財(cái)政監(jiān)督職能定位相匹配的管理機(jī)制。在明確職責(zé)定位的前提下，進(jìn)一步調(diào)整、完善形成科學(xué)合理的工作體系，明確內(nèi)部的工作流程和職責(zé)分工，輔之以必要的財(cái)力保障。二是統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)政監(jiān)督的人力資源。既要摸清現(xiàn)有人力資源的狀況，客觀分析滿足履行職責(zé)需要怎樣規(guī)模和結(jié)構(gòu)的人力，找準(zhǔn)現(xiàn)有人力數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與目標(biāo)之間的差距，準(zhǔn)確判斷人力資源管理的重點(diǎn)，切實(shí)把選人導(dǎo)向與組織的未來發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來；又要按選官、配僚、考士的思路實(shí)施多渠道、多樣化、分類選拔人才戰(zhàn)略，把合適的人安排到合適的崗位，并在現(xiàn)有人員中建立不同層次的人才庫，精心選拔培養(yǎng)后備力量。同時(shí)要立足存量，分層次按需展開崗位培訓(xùn)，提升現(xiàn)有人員的技能；三是建立以工作績效為導(dǎo)向的考核機(jī)制，引導(dǎo)干部的價(jià)值取向，將人事晉升、任免、職業(yè)發(fā)展與業(yè)績考評有機(jī)結(jié)合；四是加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，著力提高班子的責(zé)任意識、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力、決策和推動工作的能力；五是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)和文化建設(shè)，以科學(xué)的價(jià)值觀引導(dǎo)人，打造一支視野開闊、愛崗敬業(yè)、全面發(fā)展的優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)。

（四）轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)督服務(wù)理念，在現(xiàn)有條件下突出工作重點(diǎn)、解決主要矛盾也是提高財(cái)政監(jiān)督運(yùn)營能力的現(xiàn)實(shí)選擇

一是現(xiàn)階段要緊緊圍繞公共財(cái)政的中心工作，重點(diǎn)開展對重大財(cái)稅政策實(shí)施的跟蹤問效，對預(yù)算編制、執(zhí)行及效果進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，對財(cái)政政策執(zhí)行和國有權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督等；二是在監(jiān)管方式上應(yīng)建立以結(jié)果為導(dǎo)向的理念，根據(jù)不同的工作特點(diǎn)采取不同的方式，如日常跟蹤審核、專項(xiàng)檢查或核查、調(diào)查反饋、績效評價(jià)、管理建議等方式，突出規(guī)模和整體效應(yīng)。同時(shí)應(yīng)適應(yīng)電子政務(wù)迅猛發(fā)展的環(huán)境，依托信息化建設(shè)平臺，盡快建立完善的財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，開發(fā)適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督管理要求的軟件，提升監(jiān)管效能；三是要扭轉(zhuǎn)重處理處罰、輕結(jié)果利用的局面，健全監(jiān)督成果的有效利用機(jī)制，進(jìn)一步提升監(jiān)管成效。

（五）充分發(fā)揮相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果的最優(yōu)化

從國家的層面上講，對財(cái)政實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和公共組織除人大、審計(jì)和社會輿論外，還有眾多與財(cái)政監(jiān)督相關(guān)的部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如稅務(wù)稽查、證券監(jiān)管、金融監(jiān)管等，任何一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)都不能包打天下，合作是發(fā)揮監(jiān)督合力的多贏選擇，也是現(xiàn)行體制下避免產(chǎn)生“監(jiān)管盲區(qū)”和“重復(fù)檢查”的良方。因而，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)決策時(shí)要審時(shí)度勢，準(zhǔn)確判斷履行職責(zé)可能涉及的監(jiān)管部門和被監(jiān)管對象，輔之以必要的溝通與協(xié)作，才能決勝于千里之外，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的最優(yōu)化。

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）