政府公共預(yù)算管理改革的幾點(diǎn)思考

李繼紅

政府預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力和制度保證的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，體現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)政府的施政方針和要達(dá)到的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。從近幾年的預(yù)算編制與執(zhí)行情況來(lái)看仍然存在許多不足。

一、部門預(yù)算編制與執(zhí)行的改革

謝旭仁部長(zhǎng)在2009年全國(guó)財(cái)政會(huì)強(qiáng)調(diào)著力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，所謂科學(xué)化即抬頭看路，要找對(duì)方向；而精細(xì)化即埋頭拉車要注重實(shí)效，在財(cái)政管理改革中都要貫穿科學(xué)化精細(xì)化的管理理念。

（一）部門預(yù)算的編制

在部門預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題表現(xiàn)為：預(yù)算編制內(nèi)容非常粗，缺乏預(yù)見(jiàn)性與計(jì)劃性，基本支出與項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)界定不清楚，預(yù)算定額缺乏科學(xué)性，年終“突擊花錢”、“花光預(yù)算”現(xiàn)象突出以及預(yù)算的審議批準(zhǔn)流于形式等等問(wèn)題，解決上述問(wèn)題的主要舉措有：

1.預(yù)算編制方法的改變。首先，要改變預(yù)算編制粗糙就必須細(xì)化預(yù)算，具體內(nèi)容的編制越詳細(xì)、越具體，對(duì)政府活動(dòng)的約束能力就越強(qiáng)；其次，是預(yù)算編制方法的改變，雖然從2000年中央部門預(yù)算改革開(kāi)始就談到預(yù)算編制方法要采用“零基預(yù)算”，由于各種原因在實(shí)際工作中任然采用的是“鼓勵(lì)花錢懲罰節(jié)儉”的基數(shù)預(yù)算。

2.建立科學(xué)完善的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。首先繼續(xù)完善定員定額管理體系，特別對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)要根據(jù)不同類型預(yù)算單位的具體工作職能與工作量大小，制定部門公用經(jīng)費(fèi)分類分檔定額標(biāo)準(zhǔn)，并逐步建立和完善預(yù)算定額與實(shí)物資產(chǎn)相結(jié)合的定額標(biāo)準(zhǔn)體系；其次要嚴(yán)格劃分基本支出和項(xiàng)目支出的界限，明確規(guī)定哪些費(fèi)用由基本支出預(yù)算保障，哪些由項(xiàng)目支出預(yù)算保障，杜絕模棱兩可的費(fèi)用支出。

3.改革預(yù)算年度。在我國(guó)，預(yù)算年度采用的是歷年制即從每年的1月份開(kāi)始，而全國(guó)人民代表大會(huì)于每年的3月份召開(kāi)，因而，出現(xiàn)了人大還未審批通過(guò)的預(yù)算草案成為正式預(yù)算已開(kāi)始執(zhí)行的“先斬后奏”的現(xiàn)象。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行的改革

在部門預(yù)算執(zhí)行中存在的最突出問(wèn)題表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，造成部門預(yù)算執(zhí)行不實(shí)，弱化了預(yù)算約束力以及財(cái)政資金效率低下。

1提高認(rèn)識(shí)，樹(shù)立法治意識(shí)，強(qiáng)化部門預(yù)算的權(quán)威性。堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有開(kāi)支”的原則，嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行紀(jì)律，強(qiáng)化預(yù)算約束，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)、外部審計(jì)的監(jiān)督職能，將部門預(yù)算執(zhí)行納入規(guī)范化和法制化的軌道。

2.完善預(yù)算執(zhí)行的制度建設(shè)。除了提高認(rèn)識(shí)，還應(yīng)該進(jìn)一步從制度上、技術(shù)上來(lái)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，提高預(yù)算編制的細(xì)化程度，以便于使國(guó)庫(kù)集中支付制度的約束力從現(xiàn)在的一級(jí)預(yù)算單位擴(kuò)大到基層預(yù)算單位，同時(shí)繼續(xù)深化公務(wù)卡制度、財(cái)稅庫(kù)銀稅收收入電子繳稅橫向聯(lián)網(wǎng)及政府采購(gòu)制度的改革，以便于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束監(jiān)督。

3.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。為加強(qiáng)財(cái)政支出資金使用效率的監(jiān)督管理，應(yīng)積極開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在完善現(xiàn)有的項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，以提高財(cái)政資金使用效益，為績(jī)效預(yù)算的編制提供依據(jù)。

二、政府預(yù)算信息公開(kāi)的改革

政務(wù)公開(kāi)是打造服務(wù)型政府與法制型政府的一項(xiàng)重要措施，我國(guó)于2008年頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，其中明確規(guī)定：凡經(jīng)人大會(huì)批準(zhǔn)的政府預(yù)算都應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)。從2009年開(kāi)始中央政府到地方政府都陸續(xù)公開(kāi)了本級(jí)政府預(yù)算和部門預(yù)算，有助于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化。政府預(yù)算信息公開(kāi)的實(shí)踐中仍存在問(wèn)題，有待改進(jìn)。

（一）預(yù)算公布的不夠詳細(xì)具體

首先，預(yù)算支出大都是公布是到“類”級(jí)或“款”級(jí)科目，一是內(nèi)容太粗，二是只從財(cái)政支出功能分類的角度來(lái)公開(kāi)，完全回避了支出的經(jīng)濟(jì)分類，導(dǎo)致社會(huì)公眾不可能從預(yù)算中看出具體錢是怎么用的；其次，要方便公眾的查詢以便于實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)目的，但現(xiàn)在的問(wèn)題是預(yù)算公開(kāi)信息的碎片化，按照財(cái)政部有關(guān)文件的規(guī)定，部門預(yù)算公開(kāi)的主體是各政府部門，即由各個(gè)部門自己公開(kāi)本部門的預(yù)算，這將導(dǎo)致了預(yù)算公開(kāi)的分散化，不利于社會(huì)公眾方便、快捷的查詢了解政府預(yù)算信息，使公眾參與性與監(jiān)督性的效率受到極大的影響。

（二）通過(guò)立法強(qiáng)化預(yù)算公開(kāi)

即通過(guò)頒布有關(guān)法律來(lái)規(guī)范預(yù)算信息公開(kāi)的相關(guān)事項(xiàng)，現(xiàn)在正在進(jìn)行《預(yù)算法》的修訂，應(yīng)該把政府預(yù)算、決算公開(kāi)的要求例如公開(kāi)的主體、公開(kāi)的時(shí)間、公開(kāi)內(nèi)容等等寫(xiě)進(jìn)去，通過(guò)立法把政府預(yù)決算公開(kāi)變成合法規(guī)范的必須要求，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理中民主化、法制化的要求。